KOMISJA EUROPEJSKA,uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 168 i 194,
uwzględniając dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/944 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej oraz zmieniającą dyrektywę 2012/27/UE 1 ("przekształcona dyrektywa w sprawie energii elektrycznej"), w szczególności jej art. 29,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) Ubóstwo energetyczne to sytuacja, w której gospodarstwa domowe nie mają dostępu do podstawowych usług energetycznych. W związku z tym, że blisko 34 mln mieszkańców Europy nie było stać na zapewnienie odpowiedniego poziomu ogrzewania w swoich domach w 2018 r. 2 , ubóstwo energetyczne stanowi kluczowe wyzwanie dla UE.
(2) Jak przyznają współprawodawcy, odpowiednie ogrzewanie, chłodzenie, oświetlenie i energia do zasilania urządzeń to niezbędne usługi, które stanowią fundament godnego poziomu życia i zdrowia. Dostęp do usług energetycznych ma zasadnicze znaczenie dla włączenia społecznego. Przeciwdziałanie ubóstwu energetycznemu może zatem przynieść rozliczne korzyści, w tym zmniejszenie wydatków na zdrowie, zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza (poprzez zastąpienie źródeł ogrzewania, które nie są odpowiednie do zakładanych celów), poprawę komfortu i dobrostanu oraz poprawę budżetów gospodarstw domowych. Łącznie korzyści te przyczynią się bezpośrednio do pobudzenia wzrostu gospodarczego i dobrobytu w Unii Europejskiej.
(3) W Europejskim filarze praw socjalnych, ogłoszonym wspólnie przez Parlament Europejski, Radę i Komisję w dniu 17 listopada 2017 r., ujęto energię jako jedną z niezbędnych usług, do których każda osoba ma prawo dostępu. Wsparcie w zakresie dostępu do tych usług musi zostać zapewnione dla osób potrzebujących 3 .
(4) Sprawiedliwa transformacja w kierunku Unii neutralnej dla klimatu do 2050 r. ma kluczowe znaczenie dla Europejskiego Zielonego Ładu zaproponowanego przez Komisję w grudniu 2019 r. 4 . Kluczowym elementem Zielonego Ładu jest fala renowacji 5 , która jest istotną inicjatywą mającą na celu pobudzenie renowacji strukturalnej budynków prywatnych i publicznych, a co za tym idzie stymulowanie odbudowy gospodarczej i rozwiązanie problemu ubóstwa energetycznego. Przedmiotowe renowacje strukturalne przyczynią się do stymulowania starań UE w zakresie łagodzenia zmiany klimatu. Z tego powodu uznano za rzecz nieodzowną, aby fala renowacji i niniejsze zalecenie zostały przyjęte wspólnie w celu wzajemnego wzmocnienia apeli o rozwiązanie problemu ubóstwa energetycznego i budynków o najgorszej charakterystyce.
(5) Ubóstwo energetyczne jest kluczowym tematem pakietu legislacyjnego zatytułowanego "Czysta energia dla wszystkich Europejczyków", który ma ułatwić sprawiedliwą transformację energetyczną. Na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1999 6 ("rozporządzenie w sprawie zarządzania") oraz przekształconej dyrektywy w sprawie energii elektrycznej Komisja jest zobowiązana do przedstawienia orientacyjnych wytycznych dotyczących odpowiednich wskaźników pomiaru ubóstwa energetycznego 7 oraz definicji pojęcia "znacząca liczba gospodarstw domowych dotkniętych ubóstwem energetycznym" 8 . Nie została opracowana standardowa definicja terminu "ubóstwo energetyczne", w związku z czym do państw członkowskich należy opracowanie własnych kryteriów zgodnie z ich kontekstem krajowym. Przyjęty niedawno pakiet legislacyjny zawiera jednak przydatne ogólne zasady i wgląd w możliwe przyczyny i konsekwencje ubóstwa energetycznego. Podkreślono w nim również znaczenie polityk mających na celu podjęcie tego problemu, zwłaszcza tych związanych z krajowymi planami w dziedzinie energii i klimatu oraz z długoterminowymi strategiami renowacji 9 .
(6) W swoich krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu państwa członkowskie muszą oszacować liczbę gospodarstw domowych dotkniętych ubóstwem energetycznym. Jeżeli z ustaleń danego państwa członkowskiego wynika, że liczba gospodarstw domowych dotkniętych ubóstwem energetycznym jest w tym państwie wysoka, to musi ono włączyć do planu krajowego cel, a także polityki i środki zmierzające do zmniejszenia ubóstwa energetycznego. W kontekście piątego sprawozdania na temat stanu unii energetycznej Komisja opublikowała dokumenty robocze służb Komisji dla każdego państwa członkowskiego, zawierające indywidualne oceny każdego sfinalizowanego krajowego planu w dziedzinie energii i klimatu. W przedmiotowych dokumentach roboczych służb Komisji oceniono również sposób uwzględnienia powiązanych zaleceń Komisji z 2019 r., m.in. odnośnie do ubóstwa energetycznego, a także zawarto wytyczne dotyczące wdrożenia danego krajowego planu w dziedzinie energii i klimatu.
(7) W wersji przekształconej dyrektywy w sprawie energii elektrycznej zobowiązuje się państwa członkowskie do przedsiębrania odpowiednich środków w celu rozwiązania problemu ubóstwa energetycznego wszędzie tam, gdzie zostanie ono ujawnione, w tym środków odnoszących się do szerszego kontekstu ubóstwa. Państwa członkowskie muszą również chronić odbiorców wrażliwych, w szczególności w regionach oddalonych. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE 10 zawiera analogiczne przepisy.
(8) Istotnym nowatorskim aspektem w nowych ramach prawnych jest to, że wymagają one określenia liczby gospodarstw domowych dotkniętych ubóstwem energetycznym. Art. 29 przekształconej dyrektywy w sprawie energii elektrycznej odnosi się do obowiązku państw członkowskich w zakresie oceny liczby gospodarstw domowych dotkniętych ubóstwem energetycznym i stanowi, że państwa członkowskie muszą ustanowić i opublikować kryteria stanowiące podstawę przedmiotowej oceny. W przypadku znacznej liczby takich gospodarstw domowych państwa członkowskie muszą uwzględnić w swoich krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu orientacyjny cel dotyczący ograniczenia ubóstwa energetycznego, określić ramy czasowe i nakreślić odpowiednie strategie polityczne. Są one następnie zobowiązane do składania Komisji, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie zarządzania, sprawozdań dotyczących wszelkich postępów w realizacji celu, jakim jest ograniczenie liczby gospodarstw domowych dotkniętych ubóstwem energetycznym.
(9) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE w sprawie efektywności energetycznej 11 , zmieniona dyrektywą (UE) 2018/2002 12 , nakłada na państwa członkowskie wymóg uwzględnienia konieczności ograniczenia ubóstwa energetycznego w kontekście ich obowiązków w zakresie efektywności energetycznej. W art. 7 ust. 11 określono wymóg udziału, w odpowiednim zakresie, środków dotyczących efektywności energetycznej w celu priorytetowego traktowania gospodarstw domowych znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, w tym gospodarstw dotkniętych ubóstwem energetycznym 13 . Rozporządzenie w sprawie zarządzania zawiera również podobne obowiązki.
(10) Zgodnie z dyrektywą w sprawie charakterystyki energetycznej budynków zmienioną na mocy dyrektywy (UE) 2018/ 844 państwa członkowskie muszą określić w zarysie odpowiednie środki krajowe na potrzeby złagodzenia ubóstwa energetycznego w ramach długoterminowych strategii renowacji mających na celu wspieranie renowacji krajowych zasobów budynków mieszkalnych i niemieszkalnych 14 .
(11) Ramy prawne UE zawierają również zabezpieczenia gwarantujące, że środki przedsiębrane w celu rozwiązania problemu ubóstwa energetycznego nie utrudniają otwarcia ani funkcjonowania rynku. Sprawnie funkcjonujące rynki detaliczne są nieodzowne dla sprawiedliwej transformacji. Zabezpieczenia te zostały zapisane w art. 28 przekształconej dyrektywy w sprawie energii elektrycznej i zostały wprowadzone w życie na mocy jej art. 5 ust. 5.
(12) W art. 27 przekształconej dyrektywy w sprawie energii elektrycznej wzmocniono tę zasadę, nakładając na państwa członkowskie wymóg zagwarantowania wszystkim odbiorcom będącym gospodarstwami domowymi, a także, jeżeli państwa członkowskie uznają to za stosowne, małym przedsiębiorstwom, możliwość korzystania z usługi powszechnej, a mianowicie prawa do dostaw energii elektrycznej o określonej jakości na ich terytorium po rozsądnych, przejrzystych, łatwo i wyraźnie porównywalnych oraz niedyskryminujących cenach. Aby zapewnić świadczenie usługi powszechnej, państwa członkowskie mogą wyznaczyć dostawcę z urzędu.
(13) Jak wynika z motywu 59 przekształconej dyrektywy w sprawie energii elektrycznej, ubóstwo energetyczne jest skutkiem połączenia niskich dochodów, wysokich wydatków na energię i niskiej efektywności energetycznej budynków mieszkalnych. Niestabilne ceny na rynku energii i niska efektywność energetyczna, zwłaszcza w odniesieniu do charakterystyki energetycznej budynków, w połączeniu z wieloma czynnikami społeczno-gospodarczymi związanymi z ogólnym ubóstwem i problemami wynikającymi z systemów tytułów prawnych do lokali mieszkalnych sprawiają, że rozwiązanie tego problemu jest złożone.
(14) W 2018 r. 6,8 % osób mieszkających w prywatnych gospodarstwach domowych w całej UE (30,3 mln osób 15 ) nie było w stanie zapłacić całości rachunków za media, w tym rachunków za energię, w związku z czym istniało ryzyko odcięcia dostaw. Z kolei 7,3 % ludności UE (37,4 mln osób) miało w swoich domach do czynienia z temperaturami otoczenia wykraczającymi poza granice komfortu.
(15) Kryzys związany z COVID-19 uwypuklił pilną potrzebę stawienia czoła ubóstwu energetycznemu, jeżeli chcemy stworzyć społeczną Europę dbającą o potrzeby wszystkich jej mieszkańców. W centrum uwagi znajdą się poziomy ubóstwa energetycznego we wszystkich państwach członkowskich, ponieważ coraz więcej Europejczyków z trudem może sobie pozwolić na dostęp do niezbędnych źródeł energii, w szczególności w związku z rosnącym bezrobociem. W tym kontekście konieczna jest realizacja kluczowych etapów Europejskiego Zielonego Ładu pomimo obecnych bezprecedensowych zakłóceń w gospodarce europejskiej.
(16) Pakiet na rzecz odbudowy Next Generation EU 16 został przedstawiony do celów "ukierunkowania i budowania bardziej zrównoważonej, odpornej i sprawiedliwszej Europy dla następnego pokolenia". Plany odbudowy dla Europy muszą się kierować zasadami zrównoważenia środowiskowego, solidarności, spójności i konwergencji oraz determinacji, by nie pozostawiać w tyle państw członkowskich, regionów czy poszczególnych osób. W instrumencie Next Generation EU potwierdzono rolę fali renowacji jako jednego z głównych czynników ułatwiających ekologiczną odbudowę gospodarki.
(17) Krajowe długoterminowe strategie renowacji i inne instrumenty opracowane z myślą o osiągnięciu celów w zakresie efektywności energetycznej na lata 2030 i 2050 należy ukierunkować na ochronę gospodarstw domowych dotkniętych ubóstwem energetycznym i wzmocnienie pozycji odbiorców energii znajdujących się w trudnej sytuacji, pomagając ludziom zaoszczędzić pieniądze na rachunkach za energię, zapewniając zdrowsze warunki życia i zmniejszając ubóstwo energetyczne.
(18) Identyfikacja gospodarstw domowych najbardziej potrzebujących ochrony i lokali mieszkalnych najbardziej potrzebujących renowacji pomaga w ukierunkowaniu interwencji publicznych i lepszym zarządzaniu nimi, a tym samym przynosi praktyczne rezultaty konsumentom, zwiększając efektywność energetyczną i minimalizując wszelkie zakłócenia w funkcjonowaniu wewnętrznego rynku energii.
(19) Przedstawiając niniejsze zalecenie i udostępniając państwom członkowskim wytyczne Komisji dotyczące ubóstwa energetycznego zawarte w towarzyszącym dokumencie roboczym służb Komisji, Komisja wypełnia powyższy obowiązek i pomaga państwom członkowskim w transponowaniu nowych przepisów dotyczących ubóstwa energetycznego. Komisja dostarcza również informacji na temat nowych dobrych praktyk 17 .
(20) Główną trudność w przypadku jakiejkolwiek definicji stanowi uzyskanie wiarygodnych danych liczbowych. Na szczeblu UE opracowano zestaw wskaźników statystycznych mierzących prawdopodobne czynniki powodujące ubóstwo energetyczne i jego skutki. Są to wskaźniki zagregowane. Ponieważ ubóstwo energetyczne jest zjawiskiem wielowymiarowym, żaden pojedynczy wskaźnik nie może w pełni odzwierciedlić wszystkich jego aspektów.
(21) Wskaźniki zagregowane opracowano na poziomie europejskim i wymieniono je w załączniku do niniejszego zalecenia. Wskaźniki te, opracowane przez Urząd Statystyczny Unii Europejskiej ("EUROSTAT") i Europejskie Obserwatorium Ubóstwa Energetycznego, pochodzące ze zharmonizowanych zbiorów danych UE, umożliwiają monitorowanie sytuacji w całej UE i określenie specyfiki krajowej, a także promowanie skuteczniejszego wzajemnego uczenia się i wymiany najlepszych praktyk. Wskaźniki krajowe mogą pomóc w uzupełnieniu powyższych wskaźników i w stosownych przypadkach zwiększyć precyzję identyfikacji ubóstwa energetycznego.
(22) Wymaga to zacieśnionej współpracy między odpowiednimi właściwymi organami, a w szczególności odpowiednio skoordynowanych starań na szczeblu regionalnym i lokalnym, tak aby wszelkie analizy oparte na wskaźnikach na szczeblu unijnym lub krajowym były kontrastowane i uzupełniane podejściem oddolnym. Władze regionalne i lokalne są odpowiednio umocowane, aby zidentyfikować najważniejsze wyzwania finansowe i społeczne, przed którymi stoją gospodarstwa domowe dotknięte ubóstwem energetycznym, oraz odegrać istotną rolę w opracowywaniu i wdrażaniu zielonej transformacji, która jest sprawiedliwa, sprzyjająca włączeniu społecznemu i zrównoważona dla wszystkich w Europie.
(23) Komisja będzie nadal wspierać wymianę dobrych praktyk między państwami członkowskimi, zarówno we współpracy z Komitetem Ochrony Socjalnej, jak i w inny sposób. Unijne programy finansowania, w tym polityka spójności, Instrument Wsparcia Technicznego oraz inne formy wsparcia, mogą zostać uruchomione w celu sprostania wyzwaniom wskazanym za pośrednictwem takich kanałów jak np. platformy zapewniane przez Europejskie Obserwatorium Ubóstwa Energetycznego i inicjatywę Porozumienie Burmistrzów.
(24) Czwarte sprawozdanie Komisji Europejskiej w sprawie cen i kosztów energii obejmuje również szczególną sytuację osób żyjących w ubóstwie energetycznym i konsumentów w trudnej sytuacji 18 . Komisja zwróci również szczególną uwagę na to, w jaki sposób państwa członkowskie wdrażają art. 5 przekształconej dyrektywy w sprawie energii elektrycznej, który umożliwia interwencję publiczną w zakresie ustalania cen za dostawy energii elektrycznej do odbiorców dotkniętych ubóstwem energetycznym lub do odbiorców w gospodarstwach domowych znajdujących się w trudnej sytuacji,
NINIEJSZYM ZALECA, ABY PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE:
