a także mając na uwadze, co następuje:1. WPROWADZENIE
(1) Niniejsza decyzja ESMA nakłada na osoby fizyczne lub prawne, które posiadają pozycje krótkie netto w odniesieniu do akcji dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym, obowiązek powiadomienia właściwego organu o takiej pozycji, jeżeli pozycja ta osiąga lub przekracza 0,1 % wyemitowanego kapitału podstawowego.
(2) Środek nałożony na mocy decyzji ESMA odnosi się do konieczności posiadania przez właściwe organy krajowe i ESMA wiedzy na temat pozycji krótkich netto, które uczestnicy rynku zajęli w związku z akcjami dopuszczonymi do obrotu na rynku regulowanym, biorąc pod uwagę ostatnie wyjątkowe zmiany na rynkach finansowych.
2. MOŻLIWOŚĆ STANOWIENIA PRZEZ ŚRODEK OCHRONY PRZED ISTOTNYMI ZAGROŻENIAMI I SKUTKAMI TRANSGRANICZNYMI (ART. 28 UST. 2 LIT. A) ROZPORZĄDZENIA (UE) NR 236/2012)
a) Zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania i integralności rynków finansowych
(3) Wybuch pandemii COVID-19 wywiera poważne negatywne skutki dla gospodarki realnej i rynków finansowych UE. Jeżeli chodzi o te ostatnie, od dnia 20 lutego 2020 r. rynki akcji w UE odnotowały straty na poziomie 30 % (rysunek 1), a wszystkie sektory i rodzaje emitentów doświadczyły gwałtownych spadków cen akcji.
(4) ESMA uważa, że ta niekorzystna sytuacja stanowi poważne zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania i integralności rynków finansowych. Mianowicie wahania cen są związane z rozprzestrzenianiem się pandemii COVID-19 w UE, co znacznie zwiększyło wrażliwość rynków finansowych UE. Istnieje wyraźne ryzyko, że tendencja spadkowa będzie się utrzymywać w najbliższych dniach i tygodniach. Takie gwałtowne spadki cen negatywnie wpływają na mechanizm kształtowania się cen, zagrażając tym samym integralności i prawidłowemu funkcjonowaniu rynków.
(5) Jednocześnie poważne straty podważają również zaufanie do rynków. Spadek zaufania zagraża prawidłowemu funkcjonowaniu i integralności rynków, ponieważ może prowadzić do dalszej zmienności i spirali spadku cen.
(6) W tym kontekście, jak wyjaśniono bardziej szczegółowo w sekcji 3 poniżej, krótka sprzedaż może przyczynić się do przyspieszenia zmienności cen i pogłębienia strat rynkowych.
(7) W ramach mandatu ESMA proponowany środek zobowiązuje osoby fizyczne lub prawne posiadające pozycję krótką netto z tytułu akcji dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym do zgłaszania właściwym organom krajowym niższych progów niż progi określone w art. 5 rozporządzenia (UE) nr 236/2012. Powinno to poprawić zdolności właściwych organów krajowych i ESMA w zakresie odpowiedniej oceny sytuacji i reagowania, jeżeli integralność, prawidłowe funkcjonowanie i stabilność rynków wymagają bardziej rygorystycznych działań.
b) Zagrożenie dla stabilności całego unijnego systemu finansowego lub jego części
(8) Jak wyjaśnił EBC w przeglądzie stabilności finansowej (ang. Financial Stability Review) 4 , stabilność finansowa to stan, w którym system finansowy - który obejmuje pośredników finansowych, rynki i infrastruktury rynkowe - jest w stanie przetrwać wstrząsy i brak równowagi finansowej. Znaczna presja sprzedaży i nietypowa zmienność cen akcji już trwa i może występować nadal. W takiej sytuacji uczestnicy rynku mogą zajmować nowe pozycje krótkie w celu osiągnięcia zysku z dalszych spadków cen, co z kolei może nasilić spadki, jakie miały miejsce w ostatnich tygodniach. ESMA uważa, że obecna sytuacja na rynku poważnie zagraża stabilności finansowej w Unii.
(9) Takie spadki cen pozostawiły znaczną większość akcji, jeżeli nie wszystkie akcje dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym, w sytuacji niepewności, w której dalsze spadki cen, które nie wynikają z dodatkowych podstawowych informacji, mogą mieć bardzo niekorzystne skutki.
(10) Na obecnym etapie rozwoju sytuacji, w której wzrasta ilość informacji docierających na rynek w związku z Covid-19, środek ten może okazać się najbardziej skuteczny, ponieważ umożliwi właściwym organom krajowym lepsze monitorowanie tendencji rynkowych i dopracowanie dalszych rozwiązań regulacyjnych.
(11) ESMA uważa, że obniżenie progów sprawozdawczości stanowi wstępne działanie, które w tych wyjątkowych okolicznościach ma zasadnicze znaczenie dla monitorowania rozwoju sytuacji na rynkach. Środek ten może zostać wykorzystany do oceny i potencjalnego stopniowego wprowadzania dalszych rozwiązań regulacyjnych, jeżeli okażą się one konieczne.
c) Skutki transgraniczne
(12) Opisane powyżej zagrożenia dla integralności rynku, prawidłowego funkcjonowania i stabilności finansowej mają charakter ogólnounijny. Od dnia 20 lutego 2020 r. EUROSTOXX 50 INDEX, który obejmuje 50 emitentów akcji pierwszorzędnych z 11 5 państw strefy euro, zmniejszył się o około 30 % (rysunek 1). Ponadto wpływ nadzwyczajnej presji sprzedaży był widoczny w głównych indeksach rynków UE (rysunek 2).
(13) Biorąc pod uwagę fakt, że zagrożenie ma wpływ na rynki finansowe każdego państwa członkowskiego, skutki trans- graniczne są szczególnie poważne.
3. ŻADEN WŁAŚCIWY ORGAN NIE ZASTOSOWAŁ ŚRODKÓW W CELU OCHRONY PRZED ZAGROŻENIEM ALBO JEDEN LUB WIĘKSZA LICZBA WŁAŚCIWYCH ORGANÓW PODJĘŁA ŚRODKI, KTÓRE NIE STANOWIĄ ADEKWATNEJ OCHRONY PRZED TYM ZAGROŻENIEM (ART. 28 UST. 2 LIT. B) ROZPORZĄDZENIA (UE) NR 236/2012)
(14) Jednym z warunków przyjęcia przez ESMA środka w niniejszej decyzji jest to, że właściwy organ lub właściwe organy nie rozpoczęły działań w celu ochrony przed zagrożeniem lub podjęte działania nie stanowią adekwatnej ochrony przed tym zagrożeniem.
(15) Integralność rynku, prawidłowe funkcjonowanie i obawy dotyczące stabilności finansowej opisane w niniejszej decyzji skłoniły niektóre właściwe organy krajowe do przeprowadzenia konsultacji lub podjęcia działań krajowych mających na celu ograniczenie krótkiej sprzedaży akcji.
(16) W Hiszpanii Comisión Nacional del Mercado de Valores nałożyła tymczasowy zakaz krótkiej sprzedaży w odniesieniu do 69 akcji 6 notowanych w kilku hiszpańskich systemach obrotu. Zakaz został przyjęty na podstawie art. 23 rozporządzenia (UE) nr 236/2012, biorąc pod uwagę spadek cen przekraczający 10 %, a w przypadku akcji niepłyn- nych - przekraczający 20 %, odnotowany w odniesieniu do odpowiednich akcji w dniu 12 marca 2020 r. Zakaz ten dotyczył sesji z dnia 13 marca 2020 r. i nie został przedłużony.
(17) We Włoszech Commissione Nazionale per le Società e la Borsa wprowadziła tymczasowy zakaz krótkiej sprzedaży w odniesieniu do 85 akcji 7 notowanych na rynku MTA Borsa Italiana. Zakaz został przyjęty na podstawie art. 23 rozporządzenia (UE) nr 236/2012, biorąc pod uwagę spadek cen, wyższy niż 10 %, odnotowany w odniesieniu do akcji w dniu 12 marca 2020 r. Zakaz ten dotyczył sesji z dnia 13 marca 2020 r. i nie został przedłużony.
(18) Oba środki zostały zastosowane w dniu 13 marca 2020 r. również w Niemczech, na giełdzie Tradegate oraz w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej 8 , gdzie tymczasowy zakaz dotyczył 154 instrumentów.
(19) Takie tymczasowe ograniczenia dotyczące krótkiej sprzedaży zgodnie z art. 23 rozporządzenia (UE) nr 236/2012 nie mogły zaradzić stale pojawiającym się zagrożeniom, ponieważ mają one zastosowanie tylko przez jeden dzień sesyjny.
(20) Po wygaśnięciu wspomnianych wyżej środków tymczasowych, wprowadzonych we Włoszech i w Hiszpanii, nie podjęto żadnych dalszych środków na podstawie rozporządzenia (UE) nr 236/2012 w UE i na dzień wejścia w życie niniejszej decyzji nie obowiązują żadne takie środki.
(21) W chwili przyjęcia niniejszej decyzji żadne właściwe organy nie przyjęły środków mających na celu zwiększenie widoczności rozwoju działalności w ramach pozycji krótkich netto poprzez ustanowienie niższych progów sprawozdawczości.
(22) W świetle wyżej wymienionych zagrożeń ogólnounijnych stało się jasne, że informacje otrzymane przez właściwe organy krajowe nie są wystarczające w obecnych skrajnych warunkach rynkowych. ESMA uważa, że obniżenie progów sprawozdawczości powinno zagwarantować, że wszystkie właściwe organy krajowe w całej UE i ESMA będą dysponować najlepszymi dostępnymi danymi w celu monitorowania tendencji rynkowych i umożliwienia sobie i ESMA podjęcia, w razie konieczności, dalszych środków.
(23) Przyjmując taki środek, ESMA stwierdził również, że nowy próg skutkujący obowiązkiem zgłoszenia zaczyna mieć zastosowanie natychmiast po jego opublikowaniu na stronie internetowej ESMA, jak przewidziano w art. 28 ust. 9 rozporządzenia (UE) nr 236/2012.
4. SKUTECZNOŚĆ ŚRODKA (ART. 28 UST. 3 LIT. A) ROZPORZĄDZENIA (UE) NR 236/2012)
(24) ESMA musi również wziąć pod uwagę, w jakim stopniu środek ten w znaczący sposób przeciwdziała zidentyfikowanym zagrożeniom.
(25) ESMA przeanalizował okoliczności w ostatnich dniach sesyjnych w odniesieniu do systemów obrotu, zwłaszcza od dnia 9 marca 2020 r. [Rysunek 1], w jakim stopniu stanowią one zagrożenie dla integralności rynków i stabilności finansowej w Unii oraz czy środek wprowadzony przez ESMA jest skuteczny w przeciwdziałaniu takim zagrożeniom poprzez przyjęcie podejścia perspektywicznego.
a) Środek w istotny sposób przeciwdziała zagrożeniu dla prawidłowego funkcjonowania i integralności rynków finansowych
(26) ESMA uważa, że pomimo nadzwyczajnych strat poniesionych w związku z obrotem akcjami na rynkach regulowanych począwszy od dnia 20 lutego 2020 r., a w szczególności od dnia 9 marca 2020 r., rynki funkcjonują prawidłowo, a integralność rynków została w dużej mierze zachowana.
(27) Na tej podstawie i od dnia niniejszej decyzji ESMA uznaje niniejszą decyzję za proporcjonalną biorąc pod uwagę obecną sytuację.
(28) Jednak ze względu na stałą presję sprzedaży spowodowaną późniejszymi zmianami, dotykającą bardzo dużą liczbę emitentów ze wszystkich sektorów we wszystkich państwach członkowskich, rynki znajdują się jednak w niestabilnej sytuacji.
(29) W okresach skrajnej presji sprzedaży i zmienności rynku udział w krótkiej sprzedaży i tworzenie pozycji krótkich może spotęgować tendencje spadkowe obecne już na rynkach finansowych. Podczas gdy krótka sprzedaż w innych okresach może mieć pozytywne skutki pod względem ustalenia prawidłowej wyceny emitentów, w obecnych warunkach rynkowych stanowi to dodatkowe zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania i integralności rynków.
(30) ESMA uważa, że bez podjęcia takiego środka w tym momencie właściwe organy krajowe i ESMA nie będą w stanie odpowiednio monitorować rynku w obecnym otoczeniu rynkowym, w którym znaczną presję sprzedaży i nietypową zmienność (rysunek 1) cen akcji unijnych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym może spotęgować przyjmowanie pozycji krótkich. W szczególności, z uwagi na horyzontalny wpływ obecnej sytuacji nadzwyczajnej, która ma wpływ na znaczny pakiet akcji w całej Unii, spadek cen akcji może wynikać z dodatkowej presji sprzedaży wynikającej z działalności w zakresie krótkiej sprzedaży i zwiększonej liczby pozycji krótkich netto, które w związku z tym, że znajdują się poniżej obecnych progów powodujących obowiązek zgłoszenia właściwym organom krajowym, pozostają niewykryte.
(31) W związku z tym właściwe organy krajowe i ESMA powinny jak najszybciej zapoznać się z informacjami na temat uczestników rynku angażujących się w krótką sprzedaż i tworzących znaczne krótkie pozycje netto, aby w razie konieczności zapobiec sytuacji, w której te pozycje staną się sygnałami prowadzącymi do lawiny zleceń sprzedaży, co spowoduje dalszy znaczny spadek wartości. Na tej samej podstawie ESMA uznaje, że odpowiednie będzie utrzymanie progu skutkującego obowiązkiem publikacji w art. 6 rozporządzenia (UE) nr 236/2012, ale monitoruje na bieżąco warunki rynkowe i podejmie dalsze środki, jeżeli będzie to konieczne ze względu na warunki rynkowe.
b) Środek w istotny sposób przeciwdziała zagrożeniu dla stabilności całego unijnego systemu finansowego lub jego części
(32) Jak opisano powyżej, obrót akcjami od dnia 20 lutego 2020 r., a w szczególności od dnia 9 marca 2020 r., charakteryzował się znaczną presją sprzedaży i nietypową zmiennością cen, co doprowadziło do znaczących spirali spadku cen wpływających negatywnie na emitentów ze wszystkich rodzajów sektorów.
(33) Niesłabnąca presja sprzedaży dotycząca akcji banków i innych instytucji finansowych oraz wielu emitentów ze wszystkich sektorów może zagrozić stabilności finansowej jednego lub kilku państw członkowskich, a ostatecznie systemu finansowego w Unii znajdującego się w sytuacji zagrożenia.
(34) Ponadto ESMA uważa, że znaczne spadki wartości i skrajna zmienność cen, zwłaszcza od dnia 9 marca 2020 r., mogą powodować wśród uczestników rynku i w społeczeństwie brak zaufania do funkcjonowania systemu finansowego.
(35) Istnienie takich zagrożeń wynika również z wielu środków podjętych w ostatnich dniach na szczeblu państw członkowskich i Unii w celu ustabilizowania systemu finansowego i gospodarki tworzących jedną całość.
(36) Jak wykazano powyżej, zaangażowanie w krótką sprzedaż i tworzenie znacznych pozycji krótkich netto może zwiększyć presję sprzedaży i tendencje spadkowe, które obecnie stanowią zagrożenie mogące mieć bardzo szkodliwy wpływ na stabilność finansową instytucji finansowych i przedsiębiorstw z innych sektorów. W tym kontekście ograniczenia w zakresie danych dotyczące właściwych organów krajowych i ESMA ograniczyłyby ich zdolność do wyeliminowania wszelkich potencjalnych negatywnych skutków dla gospodarki, a ostatecznie dla ogólnej stabilności finansowej Unii.
(37) Środek ESMA mający na celu tymczasowe obniżenie progów sprawozdawczości pozycji krótkich netto do właściwych organów krajowych odnosi się do zagrożenia dla stabilności części lub ostatecznie całego systemu finansowego Unii.
c) Poprawa zdolności właściwych organów do monitorowania zagrożenia
(38) W zwykłych warunkach rynkowych właściwe organy krajowe monitorują wszelkie zagrożenia, które mogą wynikać z krótkiej sprzedaży i tworzenia pozycji krótkich netto z użyciem narzędzi nadzorczych ustanowionych w przepisach Unii, w szczególności obowiązków sprawozdawczych dotyczących pozycji krótkich netto ustanowionych w rozporządzeniu (UE) nr 236/2012 9 .
(39) Istniejące warunki rynkowe sprawiają jednak, że konieczne jest wzmożenie działań monitorujących przez właściwe organy krajowe i ESMA w odniesieniu do zbiorczych pozycji krótkich netto z tytułu akcji dopuszczonych do obrotu na rynkach regulowanych. W tym celu istotne jest nie tylko zapewnienie, aby właściwe organy krajowe otrzymywały sprawozdania na wcześniejszym etapie tworzenia pozycji krótkiej netto, a nie na obecnym poziomie 0,2 %, ale również, aby taki zmieniony obowiązek sprawozdawczy wszedł w życie ze skutkiem natychmiastowym.
(40) W związku z tym środek ESMA poprawia zdolność właściwych organów krajowych do radzenia sobie ze zidentyfikowanymi zagrożeniami oraz do ogólnego monitorowania zagrożeń dla prawidłowego funkcjonowania rynków i stabilności finansowej w okresach napięć rynkowych oraz do zarządzania tymi zagrożeniami.
5. ŚRODKI NIE STWARZAJĄ RYZYKA ARBITRAŻU REGULACYJNEGO (ART. 28 UST. 3 LIT. B) ROZPORZĄDZENIA (UE) NR 236/2012)
(41) Aby przyjąć środek na mocy art. 28 rozporządzenia (UE) nr 236/2012, ESMA powinien wziąć pod uwagę, czy środek stwarza ryzyko arbitrażu regulacyjnego.
(42) Ponieważ środek wprowadzony przez ESMA dotyczy obowiązków sprawozdawczych uczestników rynku w odniesieniu do wszystkich akcji dopuszczonych do obrotu na rynkach regulowanych, zapewni on wszystkim właściwym organom krajowym jednolity próg sprawozdawczości, zapewniając równe szanse wśród uczestników rynku z Unii i spoza Unii w odniesieniu do obrotu akcjami dopuszczonymi do obrotu na rynku regulowanym.
6. ŚRODEK WPROWADZONY PRZEZ ESMA NIE POWODUJE SZKODLIWYCH SKUTKÓW DLA EFEKTYWNOŚCI RYNKÓW FINANSOWYCH, W TYM POPRZEZ ZMNIEJSZENIE PŁYNNOŚCI NA TYCH RYNKACH LUB POWODOWANIE NIEPEWNOŚCI WŚRÓD UCZESTNIKÓW RYNKU, CO JEST NIEPROPORCJONALNE DO KORZYŚCI PŁYNĄCYCH Z TEGO ŚRODKA (ART. 28 UST. 3 LIT. C) ROZPORZĄDZENIA (UE) NR 236/2012)
(43) ESMA musi ocenić, czy środek ten ma szkodliwe skutki, które uznano by za nieproporcjonalne w stosunku do jego korzyści.
(44) ESMA uważa za stosowne, aby właściwe organy krajowe ściśle monitorowały rozwój sytuacji na rynku i wszelkie zmiany pozycji krótkich netto przed rozważeniem przyjęcia jakichkolwiek dalszych środków. ESMA zauważa, że obecne progi sprawozdawczości (0,2 % wyemitowanego kapitału podstawowego) mogą nie być odpowiednie w obecnych wyjątkowych warunkach rynkowych, aby na czas określić tendencje.
(45) Mimo że zwiększony obowiązek sprawozdawczy ustanowiony w niniejszej decyzji może stanowić dodatkowe obciążenie dla jednostek sprawozdawczych, nie ograniczy to zdolności uczestników rynku do zajmowania lub zwiększania ich pozycji krótkich z tytułu akcji. W rezultacie nie będzie to miało wpływu na efektywność rynku.
(46) Obecny środek nie powinien mieć wpływu na płynność na rynku, ponieważ zwiększony obowiązek sprawozdawczy w odniesieniu do ograniczonego zestawu uczestników rynku nie powinien zmieniać ich strategii handlowych, a tym samym ich udziału w rynku. Ponadto wyjątek przewidziany dla działalności animatora rynku oraz programów stabilizacji nie ma na celu zwiększenia obciążenia dla podmiotów świadczących usługi o istotnym znaczeniu w zakresie zapewniania płynności i ograniczania zmienności, szczególnie istotnych w obecnej sytuacji.
(47) ESMA uważa, że ograniczenie zakresu tego środka do jednego lub kilku sektorów lub podzbioru emitentów może nie doprowadzić do osiągnięcia pożądanego wyniku. Skala spadku cen, szeroki zakres dotkniętych akcji (i sektorów) oraz stopień wzajemnego powiązania gospodarek i systemów obrotu w UE, wskazują na to, że ogólnounijny środek może być bardziej skuteczny niż sektorowe środki krajowe.
(48) Jeżeli chodzi o tworzenie niepewności na rynku, środek ten nie wprowadza nowych obowiązków regulacyjnych, ponieważ zmienia jedynie istniejący obowiązek sprawozdawczy obowiązujący od 2012 r. poprzez obniżenie progu. Ma on zastosowanie do całego obrotu akcjami dopuszczonymi do obrotu na rynku regulowanym i w związku z tym nie powoduje niepewności.
(49) ESMA podkreśla również, że środek ten ogranicza się do zgłaszania akcji, które są dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym w celu uwzględnienia tych pozycji, w przypadku których dodatkowa sprawozdawczość wydaje się najodpowiedniejszym rozwiązaniem. Środek ma zastosowanie wyłącznie, jeżeli po wejściu w życie niniejszej decyzji pozycje osiągną lub przekroczą próg 0,1 %.
(50) W związku z tym ESMA nie uważa, aby taki zwiększony obowiązek w zakresie przejrzystości mógł mieć szkodliwy wpływ na efektywność rynków finansowych lub na inwestorów, który byłby nieproporcjonalny do jego korzyści.
(51) Jeżeli chodzi o okres obowiązywania środka ESMA uważa, że okres trzech miesięcy jest uzasadniony, biorąc pod uwagę dostępne obecnie informacje. ESMA jest świadomy rosnących obciążeń administracyjnych wynikających z niniejszej decyzji dla niektórych uczestników rynku i zamierza powrócić do obowiązku regularnego przedstawiania sprawozdań, gdy tylko poprawi się sytuacja, ale jednocześnie nie może odrzucić możliwości rozszerzenia zakresu środka w przypadku pogorszenia się sytuacji.
7. KONSULTACJE I POWIADAMIANIE (ART. 28 UST. 4 I 5 ROZPORZĄDZENIA (UE) NR 236/2012)
(52) ESMA skonsultował się z ERRS. ERRS nie zgłosiła sprzeciwu wobec przyjęcia niniejszej decyzji.
(53) ESMA powiadomił właściwe organy krajowe o niniejszej decyzji.
(54) Środek wprowadzony przez ESMA będzie miał zastosowanie po opublikowaniu niniejszej decyzji na stronie internetowej esMa,
PODJĄŁ NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
