NSA: Kara pieniężna dla banków także za nieterminowość

Bank ma obowiązek przekazać informacje w przewidzianym w ustawie terminie. Kara pieniężna dotyczy zatem także sytuacji nieterminowego wywiązania się z obowiązku przekazywania przez bank informacji i zestawień, a nie tylko samego ich nieprzekazania – uznał Naczelny Sąd Administracyjny w poniedziałkowej uchwale (sygn. III FPS 1/24)

Spór rozpoznawany w poniedziałek, 21 października, przez Naczelny Sąd Administracyjny dotyczył kwestii okoliczności upoważniających szefa Krajowej Administracji Skarbowej do stosowania kar pieniężnych za niewywiązanie się z obowiązków przez banki i inne instytucje obowiązane. Po rozpoznaniu 28 maja 2024 r. skargi kasacyjnej ministra finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Wa 1411/21, NSA postanowił przedstawić składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, tj.: czy art. 119zzh par. 1 ustawy Ordynacja podatkowa stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej z tytułu niezachowania terminów do przekazywania informacji i zestawień, o których mowa w art. 119zp par. 1 i 2 lub danych, o których mowa w art. 119zs par. 2 tej ustawy?

Zgodnie z tym unormowaniem bank, spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa, bank zrzeszający oraz Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa, które nie dopełniają obowiązku przekazywania informacji i zestawień, o których mowa w art. 119zp, lub danych, o
których mowa w art. 119zs par. 2, przekazują je niezgodnie z posiadanymi informacjami, zestawieniami lub danymi, lub zatajają prawdziwe informacje, zestawienia lub dane, podlegają karze pieniężnej. Ustawodawca na podstawie tego unormowania wprowadza podstawę do
nałożenia kary pieniężnej.

Stosownie do tej regulacji przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.
WSA: Kara pieniężna nie dotyczy nieterminowości Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie sąd ten,
uchylając decyzję ministra finansów z dnia 13 kwietnia 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej stwierdził m.in., że art. 119zp i art. 119zs ustawy Ordynacja podatkowa określają wprawdzie obowiązek przekazania danych, informacji i zestawień we właściwych terminach, lecz art. 119zzh par. 1 tej ustawy nie odnosi się do tak szeroko rozumianego obowiązku. Zdaniem sądu I instancji nie można zatem podzielić stanowiska organu, że skoro kara jest przewidziana za niedopełnienie obowiązku przekazywania informacji, zestawień Iub danych, a sam obowiązek polega na składaniu ww. informacji, zestawień Iub danych w ustawowych terminach, to należy przyjąć, że kara pieniężna dotyczy także sytuacji nieterminowego wywiązywania się z tego obowiązku. Czyn polegający na przekazaniu informacji, zestawień, danych wymaganych przepisami art. 119zp i art. 119zs par. 2 ustawy Ordynacja podatkowa po upływie wskazanych terminów jest odrębnym czynem od czynu (zaniechania) nieprzekazania w ogóle ww. informacji, zestawień, danych. Innymi słowy nie przekazanie informacji, zestawień, danych nie jest tym samym co ich przekazanie z naruszeniem wskazanych terminów.

Minister finansów złożył skargę kasacyjną do NSA.

Czytaj w LEX: Blokada rachunku bankowego na żądanie Szefa KAS >

Rozbieżności w orzecznictwie

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnieniem, którego rozstrzygnięcie jest kluczowe, z punktu widzenia wskazanego zarzutu skargi kasacyjnej staje się przyjęcie sposobu rozumienia art. 119 zzh par. 1 ustawy Ordynacja podatkowa, którego błędną wykładnię zarzuca minister finansów. W przypadku bowiem uznania, że treść tej regulacji oznacza odesłanie jedynie do informacji, zestawień i danych wskazanych w 119zp oraz art. 119zs par 2 tej ustawy, bez uwzględnienia terminu realizacji obowiązku ich przekazania, oznacza to jednocześnie konieczność przyjęcia braku podstaw do obejmowania art. 119 zzh par. 1 ordynacji podatkowej sytuacji nieterminowego ich przekazania. Jeżeli natomiast normatywny kształt obowiązku przekazania informacji, zestawień i danych pozwala objąć jego zakresem również termin ich realizacji, dla takiego sposobu rozumienia istnieje zatem podstawa do nałożenia kary pieniężnej po myśli art. 119 zzh par. 1 ordynacji podatkowej.

Siedmioosobowy skład NSA zdecydował 21 października br. o konieczności podjęcia uchwały w tej sprawie. NSA podjął następującą uchwałę: art. 119 zzh par. 1 ordynacji podatkowej stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej z tytułu niezachowania terminów do przekazania informacji i zestawień, o których mowa w art. 119 par. 1 i 2 lub danych, o których mowa w art. 119 zs par. 2 ordynacji podatkowej (sygn. III FPS 1/24). 

Do uchwały złożone zostało jedno zdanie odrębne. Uchwala oznacza, że nie tylko samo nie wywiązanie się z obowiązków nałożonych na banki i
inne instytucje przekazywania informacji, ale też ich nieterminowe przekazanie jest objęte sankcją pieniężną.

NSA stwierdził, że istnieje rozbieżność w orzecznictwie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w samym NSA. Ta rozbieżność, zdaniem NSA, powoduje konieczność odwołania się nie tylko do wykładni językowej ale też systemowej i funkcjonalnej.

- Funkcja represyjna kary pieniężnej wymusza obowiązek stosowania przede wszystkim wykładni językowej i co do tego sąd w składzie poszerzonym nie ma wątpliwości (…) Natomiast w sytuacji kiedy wykładnia językowa nie daje jednoznacznego wyniku dopuszczalne jest w prawie podatkowym sięganie do wykładni systemowej a wyjątkowo do reguł wykładni funkcjonalnej – uzasadniał sędzia sprawozdawca.
. Niewątpliwie przepis art. 119 zzh par. 1 poprzez zawarte w nim odesłania jest modyfikowany przez inne przepisy w zakresie znaczenia jego dyspozycji. Odesłanie jest wyjątkiem legislacyjnym. Odesłanie może znaleźć zastosowanie wówczas gdy bezprawność czynu polega na naruszeniu nakazów lub zakazów wyraźnie sformułowanych w innych przepisach tej samej ustawy. W przepisie represyjnym nie przytacza się wówczas znamion czynu zabronionego co byłoby ich zbytecznym powtórzeniem. Wystarczy wskazać zachowanie nakazywane lub zakazywane adresatowi a okoliczności tego nakazu lub zakazu są określone w przepisie, do którego się odsyła.

- Kluczowym jest odkodowanie zwrotu normatywnego „nie dopełniają obowiązku przekazywania”. Obowiązek przekazywania informacji, zestawień lub danych jest więc zespołem okoliczności tworzących pewną obligatoryjność zachowania, na które składa się nie tylko sama czynność przekazania, ale też termin, który w przypadku obowiązków banków i innych instytucji, do których adresowane są analizowane przepisy ma ustawowe umocowanie – podkreślał sędzia sprawozdawca. Dodał, że bank ma obowiązek nie tylko kiedykolwiek przekazać informacje, ale przekazać je w przewidzianym w ustawie terminie, a termin realizacji obowiązku jest określony w godzinach i dniach.

Sankcja administracyjna powinna mieć wyraźną podstawę prawną

- Należy zauważyć, że rozszerzająca wykładnia przepisów o karze pieniężnej jest niekorzystna dla banków. Z treści art. 119zzh par. 1 ordynacji podatkowej nie wynika wprost bezpośrednio, że nieterminowe wykonanie obowiązku podlega sankcji administracyjnej. Nakładanie sankcji na podmiot w drodze wykładni systemowej lub funkcjonalnej budzi kontrowersje – uważa dr Radosław Bulejak, radca prawny i doradca podatkowy w AXELO Prawo i Podatki.

Ekspert podkreśla, że zgodnie z konstytucyjną zasadą legalizmu sankcja administracyjna powinna mieć wyraźną podstawę prawną w prawie powszechnie obowiązującym.

- Nie należy domniemywać istnienia sankcji, gdyż godzi to w bezpieczeństwo obrotu prawnego. W mojej ocenie wymagana jest tutaj ingerencja ustawodawcy i uzupełnienie hipotezy normy prawnej o sytuacje nieterminowego wykonania obowiązków. Rolą NSA nie jest
naprawianie błędów legislacyjnych. Finalnie jednak to każdy sąd administracyjny w każdej sprawie zdecyduje, jak powinno zostać zastosowane stanowisko NSA – stwierdza dr Radosław Bulejak.

Dodaje, że uchwała NSA, choć wydana w konkretnej sprawie, będzie miała potencjalny wpływ na skargi innych podmiotów.

Czytaj również: NSA: 5-proc. stawka VAT od sprzedaży na wynos

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.