Swoboda i ograniczenia gmin w zakresie finansowania zadań

Zarwno w praktyce, jak i w doktrynie ugruntowało się przekonanie, zgodnie z ktrym jednostki samorządu terytorialnego mogą podejmować tylko działania określone w konkretnym przepisie ustawy. Jednak o ile jest ono słuszne w odniesieniu do konstytuowania przez JST pewnych obowiązkw i nakazw, o tyle nie jest adekwatne do pozostałych działań, w tym doitycząscych finansowania zadań. Tym bardziej że przede wszystkim obowiązują konstytucyjne domniemanie kompetencji wsplnot samorządowych do realizacji zadań lokalnych/regionalnych, a także ustawowo określony zakres kompetencji oraz zadań przypisanych poszczeglnym JST - pisze na łamach miesięcznika Finanse Komunalne dr hab. Joanna M. Salachna z Katedry Finansw Publicznych i Prawa Finansowego Uniwersytetu w Białymstoku.

Jak twierdzi autorka, choć sama samodzielność - w tym finansowa - JST jest wartością niekwestionowaną (z przyczyn obiektywnych), to jej postrzeganie i stosowanie w procesie decyzyjnym/legislacyjnym JST pozostawia wiele do życzenia. W związku z regułą, że w prawie publicznym nie obowiązuje zasada, iż zachowania niezakazane są dozwolone - ugruntowało się przekonanie, zgodnie z którym JST mogą podejmować tylko działania wyraźnie przewidziane w powszechnych przepisach prawa (konkretnym przepisie ustawy), tzn. takie, które mają skonkretyzowaną podstawę prawną.
O ile stwierdzenie to jest słuszne w odniesieniu do konstytuowania przez JST pewnych obowiązków/nakazów (np. ustalania obciążeń podatkowych), o tyle jest nieadekwatne do pozostałych działań. Tym bardziej że przede wszystkim obowiązuje konstytucyjne domniemanie kompetencji wspólnot samorządowych do realizacji zadań lokalnych/regionalnych, wśród których to wspólnot specjalną i podstawową pozycję zajmuje gmina, a także ustawowo określony zakres kompetencji oraz zadań przypisanych poszczególnym JST. Stąd uznawanie, że w sferze realizacji ustawowo przypisanych zadań JST podejmując decyzje (określone akty zarządzania), muszą dodatkowo (tzn. oprócz ogólnej kompetencji do rozstrzygania w zakresie przypisanych zadań) wykazać się/dysponować szczegółową podstawą prawną ich wydania - jest chybione. Przekonanie o konieczności istnienia - obok kompetencji ogólnej - także szczegółowego/konkretnego przepisu do podjęcia każdej decyzji legislacyjnej JST nie tylko podważa konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność JST (a w szczególności gmin), lecz także implikuje pytanie, czy w omawianym zakresie realnie mamy do czynienia z decentralizacją władztwa publicznego. Można bowiem dojść do wniosku, że de facto funkcjonowanie wspólnot samorządowych w obszarze legislacji wpisuje się nie tyle w ideę decentralizacji, ile raczej w model dekoncentracji realizacji zadań publicznych.
W kontekście zarysowanego problemu zasadne jest założenie o potrzebie zrewidowania dotychczasowych poglądów dotyczących podstaw władztwa legislacyjnego JST, a w szczególności gmin, odnośnie do realizacji ich zadań (w tym własnych), a także ich finansowania.

Cały artykuł ukazał się w miesięczniku "Finanse Komunalne" - numer 1-2 z 2011 r.