Grażyna J. Leśniak: Skąd pomysł czy może bardziej postulat wprowadzenia mediacji do ordynacji podatkowej?
Przemysław Hinc: Najkrócej można powiedzieć, że mediacja to próba doprowadzenia do ugodowego, satysfakcjonującego strony rozwiązania sporu na drodze dobrowolnych negocjacji prowadzonych przy udziale mediatora, który wspiera przebieg postępowania mediacyjnego, łagodzi powstające napięcia i pomaga stronom w dojściu do porozumienia. W życiu prywatnym jest dość powszechnie stosowana. Nierzadko, jako rodzice lub opiekunowie, nie mając tego świadomości, podejmujemy działania mediacyjne między zwaśnionymi dziećmi, które w tym samym czasie chcą bawić się tą sama zabawką, albo - w przypadku troszkę starszych - akurat o tej samej porze chcą skorzystać z tego samego urządzenia np. komputera. Paradoksalnie w otoczeniu podatkowym mediacja funkcjonuje już obecnie - na gruncie obowiązujących przepisów pozwala na nią kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), a więc także ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jest mediacja w postępowaniu przed sądami administracyjnym (p.p.s.a). Nie mam jej natomiast w samej ordynacji podatkowej.
Czy może być zatem stosowana dopiero na etapie sądowym?
Nie. W przypadku k.p.a. czy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mediacja ma zastosowanie już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, tyle że wtedy organ podatkowy działa jako organ egzekucyjny, albo organ administracji publicznej – to w sprawach nieuregulowanych w ordynacji podatkowej. W tym drugim przypadku nie są to sytuacje częste, ale też się zdarzają i warto o tym wiedzieć.
Cena promocyjna: 53.6 zł
|Cena regularna: 67 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 48.91 zł
Wiemy już co nieco o mediacji, ale na jakich zasadach opiera się postępowanie mediacyjne?
Mediacja wspiera się na kilku trwałych zasadach. Możemy mówić o sześciu filarach mediacji. Po pierwsze o jej dobrowolności. Nikt nie może zostać zmuszony do udziału w mediacji. W każdym momencie można też wycofać się z mediacji. W żadnym wypadku nie może być również zastosowana jakakolwiek forma nacisku czy presji na którąkolwiek ze stron.
Drugi filar to akceptowalność, polegająca na tym, że strony wyrażają zgodę na osobę mediatora, jak i zgadzają się na zasady prowadzenia mediacji.
Trzecia i czwarta zasada to bezstronność i neutralność oraz pomocniczość mediatora. Oznacza to, że strony mediacji mają równe prawa i powinny być traktowane jednakowo. Mediator nie powinien sugerować sposobu rozwiązania sporu, może natomiast zachęcać strony do wyrażania stanowisk i opinii oraz do negocjowania formy rozwiązania sporu czy też innych elementów ugody. Mediator nie może opowiadać się po żadnej ze stron konfliktu. Model mediacji ewaluatywnej, za którym się opowiadam, zakłada w pewnym stopniu merytoryczne wsparcie procesu mediacyjnego przez profesjonalnych mediatorów.
Piąty filar mediacji to jej niejawność i poufność. Postępowanie mediacyjne nie jest jawne, a mediator nie może być przesłuchany w charakterze świadka co do faktów, o których dowiedział się w związku z prowadzeniem mediacji. W niektórych przypadkach uczestnicy mediacji mogą wprawdzie zwolnić mediatora od obowiązku zachowania tajemnicy, ale nawet w takim przypadku niedopuszczalne jest ujawnienie faktów, co do których sam mediator, strony i inne osoby biorące udział w postępowaniu mediacyjnym obowiązane są zachować tajemnicę. Bezskuteczne jest powoływanie się w toku postępowania przed sądem lub sądem polubownym na propozycje ugodowe, propozycje wzajemnych ustępstw lub inne oświadczenia składane w postępowaniu mediacyjnym.
Szóstym i ostatnim filarem mediacji jest oficjalność. Często się o tym zapomina, ale przecież z przebiegu mediacji sporządza się protokół, który podpisuje mediator oraz strony. W postępowaniu ma też miejsce obieg rożnych dokumentów. W mediacji cywilnej, w przypadku gdy strona, po zawarciu ugody, w ramach mediacji prowadzonej na podstawie umowy o mediację, wystąpi do sądu z wnioskiem o zatwierdzenie ugody, mediator składa protokół w sądzie, który jest właściwy do rozpoznania sprawy. Ugoda zawarta przed mediatorem, po jej zatwierdzeniu przez sąd, ma moc prawną ugody zawartej przed sądem. Ugoda zawarta przed mediatorem, którą zatwierdzono przez nadanie jej klauzuli wykonalności, jest tytułem wykonawczym. Inaczej nieco wygląda zakończenie mediacji w postępowaniu administracyjnym, karnym i sądowoadministracyjnym. Jednak ogólne zasady, bez względu na to, na bazie jakich przepisów jest mediacja prowadzona, pozostają takie same.
Co może być zatem przedmiotem mediacji? Termin zapłaty podatku? Jego wysokość?
Terminy zapłaty podatku i jego stawki wynikają wprost z przepisów ustaw podatkowych. Tak samo i inne elementy konstrukcyjne podatków, więc co oczywista to nie podlega mediacji, ale już na przykład możliwe jest podjęcie postępowania mediacyjnego dla ustalenia niektórych elementów stanu faktycznego. Poza tym nawet już teraz ordynacja podatkowa pozwala na włączenie pewnych elementów mediacji do niektórych postępowań, na przykład w sprawie stosowania ulg, zwolnień i umorzeń, albo umowy o współdziałanie.
Zobacz w LEX: Mediacja - propozycja na turbulentne czasy > >
Sprawdź również książkę: Negocjacje i mediacje w sferze publicznej >>
Czy organy faktycznie są otwarte na mediację?
Organy podatkowe nie są otwarte na mediację, ale zapewne nie z tego względu, że nie dostrzegają korzyści z niej płynących, lecz dlatego, że ordynacja podatkowa po prostu nie przewiduje mediacji w sprawach podatkowych. We wszystkich pozostałych sprawach administracyjnych, których stroną może być organ podatkowy nikłe zainteresowanie mediacja może być spowodowane brakiem wiedzy lub obawą. Są też różnice między postępowaniem sądowoadministracyjnym (kontrola zgodności z prawem aktu wydanego przez organ administracji podatkowy lub egzekucyjny), a postępowaniem administracyjnym czy podatkowym. Problemem niestety jest też brak doświadczenia z mediacją w sprawach przed sądami administracyjnymi. Ale są to przeszkody możliwe do przezwyciężenia.
To jak to zmienić? Czy wystarczy samo dodanie przepisów do ordynacji podatkowej, a jeśli tak, to w które miejsce?
Samo dodanie nawet najlepiej skonstruowanych przepisów sprawy nie załatwi, jeśli nie będzie woli do współdziałania ze strony organów podatkowych i ustawodawcy. Można je jednak skutecznie do sięgnięcia po to rozwiązanie zachęcić. Mediację do prawa podatkowego można wprowadzić implementując odpowiednio rozwiązania przewidziane w k.p.a. i wydaje się, że jest to dobry kierunek. Można też sięgnąć do tych rozwiązań, które były kiedyś wypracowane przez w Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Podatkowego, ale wypadałoby uwzględnić upływ czasu i fakt, że teraz znajdujemy się już na innym etapie rozwoju społeczno-gospodarczego niż byliśmy pięć lat temu. Zatem teraz warto rozważyć aktywniejszą rolę mediatora, stawiając na osobę, która będzie podatkowcem, czyli nie na jakiegokolwiek mediatora, który może mieć ogromny talent i skutecznie prowadzić inne postępowania mediacyjne, ale nie zna się na materialnym i procesowym prawie podatkowym. Chodzi więc o takiego mediatora, który będzie miał świadomość sporu, jego ram prawnych i będzie umiał zaproponować stronom sposób rozwiązania sporu.
Już widzę te dyskusje na temat tego, kto ma być mediatorem w sprawach podatkowych…
Na pewno przygotowani są do tego doradcy podatkowi. Poza tym nie tylko jesteśmy do tego przygotowani merytoryczne, ale też organizacyjnie, bo przy Krajowej Radzie Doradców Podatkowych powstało i działa Centrum Mediacji.
Ale są też radcowie prawni czy adwokaci, którzy sprawami podatkowymi również się zajmują…
Powinniśmy zwrócić przede wszystkim uwagę na to, żeby były to osoby szczególnie predestynowane do zajmowania się mediacją w sprawach podatkowych. Podobnie jak nie każdy powinien zajmować się mediacją na przykład w sprawach karnych, rodzinnych czy rówieśniczych, tak nie każdy powinien mediować w sprawach podatkowych.
Zobacz również: Relacje z organami podatkowymi mają być przyjaźniejsze
No ale także doradcy podatkowi mają swoje specjalizacje. Czy to znaczy, że wprowadzimy egzamin na mediatora w podatkach?
Nie widzę takiej potrzeby. Mediatorzy–doradcy podatkowi zrzeszeni w Centrum Mediacji przy KRDP mają kompetencje w obu specjalizacjach. W tej chwili zawód mediatora jest zawodem otwartym. Jest też pewna różnica pomiędzy mediatorem, którym może zostać każdy, a stałym mediatorem sądowym, bo w tym drugim przypadku wpisu na listę stałych mediatorów dokonuje prezes sądu okręgowego i to on ocenia, czy kandydat na mediatora ma rzeczywiście te cechy i umiejętności, które są potrzebne przy wykonywaniu zawodu. Podobnie jest z mediatorami w sprawach karnych. Prezesi sadów okręgowych prowadzą osobne listy osób godnych zaufania mediujących w sprawach karnych. Może więc mogłaby powstać osobna lista mediatorów w sprawach podatkowych.
Zapytam zatem trochę przewrotnie: jak mediować z Ministerstwem Finansów, żeby przekonać je do wprowadzenia mediacji do ordynacji podatkowej?
Trzeba przekonywać i pokazywać zalety mediacji. A przede wszystkim wyjaśniać, że chociaż mediacji jako takiej w ordynacji podatkowej nie ma, to mamy tam postępowania dotyczące ulg, zwolnień i umorzeń podatkowych oraz umowy o współdziałanie, a więc postępowania już korzystające z rozwiązań mediacyjnych. Poza tym jest możliwa mediacja w sprawach egzekucji administracyjnej. Można też mediować w sprawach, w których zastosowanie znajdzie Kodeks postępowania administracyjnego i ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ale też nie zapominajmy o mediacji w sprawach podatkowych w postępowaniach przed sądami administracyjnymi. To pokazuje, że samo postępowanie podatkowe już jest otoczone przestrzenią zapełnioną mediacją. Można więc powiedzieć, że nadszedł czas na wypełnienie wnętrza.
Zobacz w LEX: Mediacja po reformie KPC > >
Nie jest więc tak, że organy są do mediacji w ogóle nieprzygotowane, nie umiałyby sobie poradzić i byłoby to dla nim coś zupełnie nowego. Musimy sobie tylko odpowiedzieć na zupełnie inne pytanie: czy my, jako państwo i jako obywatele, jesteśmy w stanie zaufać sobie nawzajem, że to działanie będzie w naszym wspólnym interesie.
Istnieje ustrojowa podstawa do wdrożenia mediacji do prawa podatkowego. Przepisy dotyczące opodatkowania wywodzą się wprost z art. 84 i 217 Konstytucji. Zasady demokratycznego państwa prawnego wynikające z art. 2 i 7 ustawy zasadniczej, takie jak przekonywanie i wyjaśnienie, informowanie i budowanie zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa znajdują swoje wykonanie w przepisach Ordynacji podatkowej. Są też promediacyjne zalecenia i rekomendacje organów Unii Europejskiej i innych europejskich instytucji.
Sama mediacja często mogłaby pomóc w szybszym zakończeniu postępowania podatkowego, przynajmniej w tych sprawach, które nawet jeśli budzą pewne wątpliwości, to pozwoliłyby zarówno organowi podatkowemu, jak i stronie postępowania, uzgodnić wspólne stanowisko bez konieczności wchodzenia w tryb sporu instancyjnego czy sądowego. I nawet jeśli nie wszystkie sporne sprawy zostałyby w tym trybie załatwione, to praktyka pokazuje, że jeśli strony są w stanie się dogadać w sprawach mniejszych, to bardzo często są również w stanie zawrzeć ugodę w sprawach najważniejszych.
Pytanie tylko, czy na przeszkodzie nie stanie podejście ministerstwa, czy obawy samych urzędników, że mogą mieć potem jakieś postępowanie wewnętrzne za sprzyjanie podatnikom albo konkretnemu podatnikowi…
Zawsze, aby wszcząć postępowanie mediacyjne ktoś musi wystąpić z inicjatywą mediacyjną. Przyjmuje się, że może z nią wystąpić zarówno organ, jak i sama strona, ale równie dobrze możemy przyjąć, że inicjatywa w tym zakresie mogłaby służyć tylko stronie. Ale po co komplikować coś co działa? Mamy przecież bardzo dobre doświadczenia, jeśli chodzi o postępowania mediacyjne przed organami publicznymi, na przykład Komisją Nadzoru Finansowego, albo Prokuratorią Generalną. Tam nikt nikomu nie zarzuca stronniczości, sprzyjania jednej ze stron, albo podejmowania innych działań. Przy tym nie ma w tej chwili już takiego ryzyka, jakie mogło być 20 czy nawet 10 lat temu, że mediacja pozostanie poza kontrolą i będzie mogła być źródłem nadużycia ze strony organów podatkowych. Bo albo budujemy państwo oparte na zaufaniu, i to zaufanie mamy zarówno po stronie państwa wobec obywatela, jak i obywatela wobec państwa, albo budujemy państwo autorytarne, w którym jakiś centralny ośrodek - nieważne: rządowy, pozarządowy, albo partyjny - samowolnie i według własnego uznania dysponuje różnymi przywilejami i przyznaje je według uznania. To są dwa modele, które się wzajemnie wykluczają. W państwie autorytarnym oczywiście, że nie ma miejsca na mediację, natomiast w państwie demokratycznym i otwartym, koncyliacyjne metody rozwiązania sporów – oparte na porozumieniu, a nie władcze, są potrzebne i pożądane, bo one po prostu budują autorytet państwa.
Czy istnieje ryzyko, że rozstrzygnięcie, jakie zapadło w ramach mediacji zostanie przed upływem okresu przedawnienia zmienione albo poddane w wątpliwość jako dobre i poprawne, bo przyjdzie inny naczelnik urzędu skarbowego albo dyrektor izby administracji skarbowej i uzna, że trzeba się temu jeszcze raz przyjrzeć…
Polskie prawo przewiduje różne sposoby postępowania z ugodą mediacyjną. W postępowaniu administracyjnym organ załatwia sprawę zgodnie z ustaleniami zawartymi w protokole z przebiegu mediacji. Takie rozstrzygnięcie może być poddane kontroli instancyjnej lub sądowej. I wydaje się, że warto byłoby skorzystać z tego wzorca również sprawach podatkowych.
Przemysław Hinc, doradca podatkowy, przewodniczący Komisji ds. Mediacji przy Krajowej Radzie Doradców Podatkowych oraz p.o. Prezesa Centrum Mediacji przy KRDP
Zobacz także w LEX: Mediacja obligatoryjna > >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.