a także mając na uwadze, co następuje:(1) Ochrona interesów finansowych Unii dotyczy nie tylko zarządzania środkami budżetowymi, ale rozciąga się na wszystkie środki, które negatywnie wpływają lub mogą negatywnie wpłynąć na jej aktywa lub aktywa państw członkowskich, w zakresie, w jakim środki te mają znaczenie dla polityk Unii.
(2) W Konwencji sporządzonej na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich 3 z dnia 26 lipca 1995 r., w tym w protokołach do niej z dnia 27 września 1996 r. 4 , 29 listopada 1996 r. 5 i 19 czerwca 1997 r. 6 , (zwanej dalej "Konwencją"), ustanowiono minimalne zasady określania przestępstw i sankcji karnych w dziedzinie nadużyć naruszających interesy finansowe Unii. Państwa członkowskie sporządziły Konwencję, w której stwierdzono, że nadużycia mające wpływ na dochody i wydatki Unii w wielu przypadkach nie są ograniczone do jednego kraju i często są popełniane przez zorganizowane siatki przestępcze. W związku z tym już w tej właśnie Konwencji uznano, że ochrona interesów finansowych Unii wymaga, by przestępcze działania naruszające te interesy były przedmiotem ścigania karnego. Równolegle przyjęto rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 7 . W rozporządzeniu tym ustanowiono ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków i kar administracyjnych dotyczące nieprawidłowości w odniesieniu do prawa Unii, a przy tym odwołano się do przepisów sektorowych w tej dziedzinie, oszukańczych działań w rozumieniu Konwencji oraz do stosowania prawa karnego i postępowań karnych państw członkowskich.
(3) Polityka Unii w dziedzinie ochrony jej interesów finansowych jest już przedmiotem środków harmonizujących, takich jak rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2988/95. W celu zapewnienia realizacji polityki Unii w tej dziedzinie jest sprawą zasadniczą kontynuowanie zbliżania prawa karnego państw członkowskich, poprzez uzupełnianie zapewnianej na mocy prawa administracyjnego i cywilnego ochrony interesów finansowych Unii przed najpoważniejszymi rodzajami zachowań związanych z nadużyciami w tym zakresie, unikając jednocześnie niespójności zarówno w ramach tych dziedzin prawa, jak i między nimi.
(4) Ochrona interesów finansowych Unii wymaga wspólnej definicji nadużyć wchodzących w zakres stosowania niniejszej dyrektywy, która powinna obejmować zachowania mające charakter nadużycia dotyczące dochodów, wydatków oraz aktywów na szkodę budżetu ogólnego Unii Europejskiej (zwanego dalej "budżetem Unii"), w tym takich operacji finansowych jak zaciąganie i udzielanie pożyczek. Pojęcie poważnych przestępstw przeciwko wspólnemu systemowi podatku od wartości dodanej ("VAT") ustanowionemu dyrektywą Rady 2006/112/WE 8 (zwanemu dalej "wspólnym systemem VAT") odnosi się do najpoważniejszych form oszustw związanych z VAT, w szczególności oszustw karuzelowych, związanych z VAT oszustw typu "znikający podmiot gospodarczy", związanych z VAT oszustw popełnianych w ramach organizacji przestępczej, które to oszustwa stanowią poważne zagrożenie dla wspólnego systemu VAT, a zatem również dla budżetu Unii. Przestępstwa przeciwko wspólnemu systemowi VAT powinny być uznawane za poważne, jeżeli są one związane z terytorium dwóch lub większej liczby państw członkowskich, wynikają z oszukańczego systemu, za pomocą którego przestępstwa te są popełniane w sposób zorganizowany w celu uzyskania nienależnych korzyści ze wspólnego systemu VAT, a całkowita szkoda wyrządzona przez te przestępstwa wynosi co najmniej 10 000 000 EUR. Pojęcie całkowitej szkody odnosi się do szacunkowej szkody wynikającej z całego oszukańczego systemu wyrządzonej interesom finansowym zarówno odpowiednich państw członkowskich, jak i Unii, z wyłączeniem odsetek i kar. Niniejsza dyrektywa ma pomóc w działaniach mających na celu zwalczanie tych zjawisk przestępczych.
(5) Komisja, wykonując budżet Unii w trybie zarządzania dzielonego lub pośredniego, może przekazać zadania związane z wykonaniem budżetu państwom członkowskim lub powierzyć je organom i jednostkom organizacyjnym ustanowionym na mocy Traktatów lub innym podmiotom lub osobom. W przypadku takiego zarządzania dzielonego lub pośredniego interesy finansowe Unii powinny korzystać z takiego samego poziomu ochrony, z jakiego korzystają w trybie zarządzania bezpośredniego przez Komisję.
(6) Do celów niniejszej dyrektywy wydatki związane z zamówieniami publicznymi to wszelkie wydatki mające związek z zamówieniami publicznymi określonymi w art. 101 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 9 .
(7) Prawo Unii dotyczące prania pieniędzy ma pełne zastosowanie do prania pieniędzy związanego z mieniem pochodzącym z przestępstw objętych zakresem stosowania niniejszej dyrektywy. Odniesienie do tego prawa powinno zapewniać, by system sankcji wprowadzony niniejszą dyrektywą miał zastosowanie do wszystkich poważnych przypadków przestępstw przeciwko interesom finansowym Unii.
(8) Szczególnie poważne zagrożenie dla interesów finansowych Unii stanowi korupcja, która w wielu przypadkach może być powiązana również z zachowaniem mającym charakter nadużycia. Jako że urzędnicy publiczni mają obowiązek dokonywania oceny lub korzystania ze swobody uznania w sposób bezstronny, wręczanie łapówek w celu wpłynięcia na ocenę lub swobodę uznania urzędnika publicznego oraz przyjmowanie takich łapówek powinno być ujęte w definicji korupcji, niezależnie od prawa lub uregulowań mających zastosowanie w państwie danego urzędnika publicznego lub do danej organizacji międzynarodowej.
(9) Interesom finansowym Unii mogą szkodzić określone rodzaje zachowania urzędnika publicznego, któremu powierzono zarządzanie środkami finansowymi lub aktywami - niezależnie od tego, czy działa on w charakterze osoby zarządzającej, czy też w charakterze osoby sprawującej funkcję nadzorczą - które to rodzaje zachowania zmierzają do sprzeniewierzenia środków finansowych lub aktywów, na skutek czego interesom finansowym Unii zostaje wyrządzona szkoda. Niezbędne jest zatem wprowadzenie precyzyjnej definicji przestępstw polegających na takim działaniu.
(10) W przypadku przestępstwa korupcji biernej oraz sprzeniewierzenia zachodzi potrzeba wprowadzenia definicji urzędników publicznych, obejmującej wszystkich stosownych urzędników, niezależnie od tego, czy zajmują oni oficjalne stanowisko w Unii, w państwie członkowskim czy w państwie trzecim. Coraz częściej zarządzaniem środkami finansowymi Unii zajmują się osoby prywatne. Aby właściwie chronić środki finansowe Unii przed korupcją i sprzeniewierzeniem, definicja urzędnika publicznego powinna objąć osoby, które nie zajmują oficjalnego stanowiska, ale mimo to powierza im się i sprawują one, w podobny sposób, funkcję publiczną w odniesieniu do środków finansowych Unii, na przykład wykonawców uczestniczących w zarządzaniu takimi środkami finansowymi.
(11) W przypadku przestępstw, o których mowa w niniejszej dyrektywie, umyślność musi dotyczyć wszystkich znamion tych przestępstw. O umyślnym charakterze działania lub zaniechania można wnioskować z obiektywnych okoliczności faktycznych. Przestępstwa niewymagające umyślności nie są objęte zakresem stosowania niniejszej dyrektywy.
(12) Niniejsza dyrektywa nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku ustanowienia sankcji w postaci pozbawienia wolności za popełnienie przestępstw, które nie mają poważnego charakteru, w przypadku gdy zgodnie z prawem krajowym zachodzi domniemanie umyślności.
(13) Niektóre przestępstwa przeciwko interesom finansowym Unii są w praktyce często blisko związane z przestępstwami objętymi zakresem art. 83 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz aktami ustawodawczymi Unii opartymi na tym przepisie. Należy zatem zapewnić spójność pomiędzy takimi aktami ustawodawczymi a niniejszą dyrektywą pod względem brzmienia niniejszej dyrektywy.
(14) W zakresie, w jakim interesom finansowym Unii może szkodzić lub zagrażać zachowanie dające się przypisać osobom prawnym, osoby prawne powinny ponosić odpowiedzialność za przestępstwa zdefiniowane w niniejszej dyrektywie, które popełniono w ich imieniu.
(15) W celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Unii w całej Unii za pomocą środków, które powinny działać odstraszająco, państwa członkowskie powinny przewidzieć określone rodzaje i poziomy sankcji za popełnienie przestępstw zdefiniowanych w niniejszej dyrektywie. Poziomy sankcji nie powinny wykraczać ponad to, co jest proporcjonalne w odniesieniu do przestępstw.
(16) Jako że niniejsza dyrektywa przewiduje przepisy minimalne, państwa członkowskie mogą w odniesieniu do przestępstw naruszających interesy finansowe Unii przyjąć lub zachować bardziej restrykcyjne przepisy.
(17) Niniejsza dyrektywa nie wpływa na odpowiednie i skuteczne stosowanie środków dyscyplinarnych lub kar niemających charakteru karnego. Sankcje, których nie można uznać za równoważne sankcjom karnym, nałożone na tę samą osobę za to samo zachowanie, mogą być brane pod uwagę przy skazywaniu tej osoby za przestępstwo zdefiniowane w niniejszej dyrektywie. W przypadku innych sankcji należy w pełni przestrzegać zakazu ponownego sądzenia lub karania w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony pod groźbą kary (ne bis in idem). Niniejsza dyrektywa nie kryminalizuje zachowania, które nie podlega również karom dyscyplinarnym lub innym środkom odnoszącym się do naruszenia obowiązków służbowych, w przypadku gdy wobec danej osoby można zastosować takie kary dyscyplinarne lub inne środki.
(18) Sankcje wobec osób fizycznych powinny w niektórych przypadkach przewidywać karę pozbawienia wolności, której maksymalny wymiar wynosi co najmniej cztery lata. Takie przypadki powinny obejmować przynajmniej przypadki wiążące się z wyrządzeniem znacznej szkody lub uzyskaniem znacznej korzyści, przy czym za znaczną należy uważać szkodę lub korzyści, której wysokość przekracza 100 000 EUR. W przypadku gdy prawo państwa członkowskiego nie przewiduje wyraźnie progu dla zdefiniowania znacznej szkody lub korzyści jako podstawy maksymalnego wymiaru kary, państwo członkowskie powinno zapewnić, by wysokość szkody lub korzyści była brana pod uwagę przez jego sądy przy ustalaniu wysokości sankcji za przestępstwo nadużycia i inne przestępstwa naruszające interesy finansowe Unii. Niniejsza dyrektywa nie uniemożliwia państwom członkowskim ustanawiania innych znamion, które wskazywałyby na poważny charakter przestępstwa, na przykład w przypadku gdy szkoda lub korzyść jest potencjalna, ale ma bardzo znaczny charakter. Jednak w przypadku przestępstw przeciwko wspólnemu systemowi VAT próg, od którego szkodę lub korzyść należy uważać za znaczną, wynosi, zgodnie z niniejszą dyrektywą, 10 000 000 EUR. Wprowadzenie minimalnych poziomów maksymalnego wymiaru sankcji w postaci pozbawienia wolności jest niezbędne do zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Unii w całej Unii. Sankcje mają działać jako silny środek odstraszający potencjalnych przestępców, wywierający skutki w całej Unii.
(19) Państwa członkowskie powinny zapewnić, aby fakt popełnienia przestępstwa w ramach organizacji przestępczej w rozumieniu decyzji ramowej Rady 2008/841/WSiSW 10 był uważany za okoliczność obciążającą zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami ustanowionymi w ich systemach prawnych. Państwa członkowskie powinny zapewnić, by sędziowie, skazując sprawców, mogli wziąć pod uwagę tę okoliczność obciążającą, chociaż sędziowie nie mają obowiązku uwzględniania takiej okoliczności obciążającej w wyroku. Państwa członkowskie nie mają obowiązku ustanowienia takiej okoliczności obciążającej, jeżeli prawo krajowe przewiduje, że przestępstwa w rozumieniu decyzji ramowej 2008/841/WSiSW podlegają karze jako przestępstwa odrębne, co może skutkować surowszymi sankcjami.
(20) Zważywszy, w szczególności, na mobilność sprawców oraz korzyści uzyskiwane z nielegalnej działalności na szkodę interesów finansowych Unii, jak również na złożone transgraniczne postępowania przygotowawcze, które się z tym wiążą, każde państwo członkowskie powinno określić swoją jurysdykcję, tak by mogło zwalczać taką działalność. Każde państwo członkowskie powinno tym samym zapewnić, by jego jurysdykcja obejmowała przestępstwa popełnione za pomocą technologii informacyjno-komunikacyjnych, do których dostęp uzyskano z jego terytorium.
(21) Zważywszy na fakt, że w przypadku przestępstw transgranicznych wchodzących w zakres stosowania niniejszej dyrektywy możliwe jest nakładanie się na siebie wielu jurysdykcji, państwa członkowskie powinny zapewnić, by przy stosowaniu krajowych przepisów transponujących niniejszą dyrektywę w pełni przestrzegano zasady ne bis in idem.
(22) Państwa członkowskie powinny ustanowić przepisy dotyczące okresów przedawnienia niezbędne do tego, by mogły zwalczać nielegalną działalność na szkodę interesów finansowych Unii. W przypadku przestępstw zagrożonych sankcją, której maksymalny wymiar wynosi co najmniej cztery lata pozbawienia wolności, okres przedawnienia powinien wynosić co najmniej pięć lat od popełnienia przestępstwa. Powinno to pozostawać bez uszczerbku dla tych państw członkowskich, które nie ustanawiają okresów przedawnienia w przypadku postępowań przygotowawczych, wnoszenia oskarżenia i wykonania kary.
(23) Bez uszczerbku dla przepisów o współpracy transgranicznej i wzajemnej pomocy prawnej w sprawach karnych oraz dla innych przepisów prawa Unii, w szczególności rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 883/2013 11 , zachodzi potrzeba ustanowienia odpowiednich przepisów dotyczących współpracy w celu zapewnienia skutecznych działań przeciwko przestępstwom zdefiniowanym w niniejszej dyrektywie, które naruszają interesy finansowe Unii, w tym wymiany informacji między państwami członkowskimi i Komisją oraz technicznego i operacyjnego wsparcia udzielanego przez Komisję właściwym organom krajowym, które to organy mogą potrzebować sprawnego koordynowania swoich postępowań przygotowawczych. Wsparcie to nie powinno oznaczać uczestnictwa Komisji w postępowaniach przygotowawczych lub we wnoszeniu oskarżenia w przypadku konkretnych spraw karnych prowadzonych przez organy krajowe. Trybunał Obrachunkowy i audytorzy odpowiadający za przeprowadzanie kontroli budżetów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii powinny ujawniać Europejskiemu Urzędowi ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) i innym właściwym organom wszelkie fakty, które na mocy niniejszej dyrektywy można by uznać za przestępstwo, a państwa członkowskie powinny zapewnić, by krajowe organy kontroli w rozumieniu art. 59 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 966/2012 czyniły to samo zgodnie z art. 8 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 883/2013.
(24) Komisja powinna złożyć Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie ze środków zastosowanych przez państwa członkowskie w celu wykonania niniejszej dyrektywy. Sprawozdaniu mogą w razie potrzeby towarzyszyć wnioski uwzględniające ewentualne zmiany, w szczególności w odniesieniu do finansowania budżetu Unii.
(25) Konwencję należy zastąpić niniejszą dyrektywą w przypadku państw członkowskich związanych niniejszą dyrektywą.
(26) Do celów stosowania art. 3 pkt 4 lit. d) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 12 odniesienie do poważnych nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii zdefiniowanych w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 Konwencji należy rozumieć jako odnoszące się do nadużyć naruszających interesy finansowe Unii zdefiniowanych w art. 3 i art. 7 ust. 3 niniejszej dyrektywy lub, w przypadku przestępstw przeciwko wspólnemu systemowi VAT, zdefiniowanych w art. 2 ust. 2 niniejszej dyrektywy.
(27) Należyte wdrożenie niniejszej dyrektywy przez państwa członkowskie wiąże się z przetwarzaniem danych osobowych przez właściwe organy krajowe oraz z wymianą tych danych między państwami członkowskimi z jednej strony i między właściwymi organami Unii z drugiej strony. Przetwarzanie danych osobowych na poziomie krajowym między właściwymi organami krajowymi powinno być regulowane dorobkiem prawnym Unii. Wymiana danych osobowych między państwami członkowskimi powinna być realizowana zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/680 13 . W zakresie, w jakim instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii przetwarzają dane osobowe, należy stosować rozporządzenie (WE) nr 45/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady 14 lub, w stosownych przypadkach, inne akty prawne Unii regulujące przetwarzanie danych osobowych przez te organy i jednostki organizacyjne, a także mające zastosowanie przepisy odnoszące się do poufności postępowań sądowych.
(28) Zamierzony odstraszający efekt stosowania sankcji karnych wymaga szczególnej ostrożności ze względu na kwestię praw podstawowych. Niniejsza dyrektywa respektuje prawa podstawowe i jest zgodna z zasadami uznanymi w szczególności w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej "Kartą"), a w szczególności z prawem do wolności i bezpieczeństwa osobistego, ochroną danych osobowych, wolnością wyboru zawodu i prawem do podejmowania pracy, wolnością prowadzenia działalności gospodarczej, prawem własności, prawem do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu, zasadą domniemania niewinności i prawem do obrony, zasadami legalności oraz proporcjonalności kar do czynów zabronionych pod groźbą kary, jak również z zasadą ne bis in idem. Niniejsza dyrektywa służy zapewnieniu pełnego poszanowania tych praw i zasad i musi być zgodnie z nimi wykonywana.
(29) Bez uszczerbku dla odpowiednich unijnych przepisów sektorowych dotyczących korekt finansowych i odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych państwa członkowskie powinny podejmować środki niezbędne do zapewnienia szybkiego odzyskiwania kwot oraz przekazywania ich do budżetu Unii.
(30) W ochronie interesów finansowych Unii ważną rolę odgrywają środki i kary administracyjne. Niniejsza dyrektywa nie zwalnia państw członkowskich z obowiązku stosowania i wykonywania unijnych środków i kar administracyjnych w rozumieniu art. 4 i 5 rozporządzenia (WE, Euratom) nr 2988/95.
(31) Niniejsza dyrektywa powinna zobowiązać państwa członkowskie do wprowadzenia do ich prawa krajowego kar za nadużycia i przestępstwa związane z nadużyciami naruszającymi interesy finansowe Unii, do których niniejsza dyrektywa ma zastosowanie. Niniejsza dyrektywa nie powinna nakładać obowiązków w zakresie stosowania takich kar ani innego istniejącego systemu egzekwowania prawa w konkretnych przypadkach. Państwa członkowskie mogą co do zasady nadal równolegle stosować środki i kary administracyjne w dziedzinie objętej niniejszą dyrektywą. Stosując przepisy krajowe transponujące niniejszą dyrektywę, państwa członkowskie powinny jednak zapewnić, by nakładanie sankcji karnych za przestępstwa zgodnie z niniejszą dyrektywą oraz środków i kar administracyjnych nie prowadziło do naruszenia Karty.
(32) Niniejsza dyrektywa nie powinna wpływać na kompetencje państw członkowskich odnośnie do ustalania struktury i organizowania ich administracji podatkowych w sposób, który uznają za odpowiedni w celu zapewnienia poprawnego określania, ustalania wymiaru i pobierania podatku od wartości dodanej oraz skutecznego stosowania prawa w zakresie VAT.
(33) Niniejszą dyrektywę stosuje się bez uszczerbku dla postanowień o uchylaniu immunitetów zawartych w TFUE, w Protokole nr 3 w sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Protokole nr 7 w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej, załączonych do TFUE i do Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), oraz w tekstach wprowadzających w życie te akty lub dla podobnych przepisów zawartych w prawie krajowym. Te przywileje i immunitety, w tym poszanowanie swobody sprawowania przez członków swojego mandatu, bierze się w pełni pod uwagę przy transpozycji niniejszej dyrektywy do prawa krajowego i przy stosowaniu przepisów prawa krajowego transponujących niniejszą dyrektywę.
(34) Niniejsza dyrektywa pozostaje bez uszczerbku dla przepisów ogólnych i zasad krajowego prawa karnego dotyczących stosowania i wykonywania kar przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności danej sprawy.
(35) Ponieważ cel niniejszej dyrektywy nie może zostać osiągnięty w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast ze względu na jego rozmiar i skutki możliwe jest jego lepsze osiągnięcie na poziomie Unii, może ona podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 TUE. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym artykule niniejsza dyrektywa nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu.
(36) Zgodnie z art. 3 oraz art. 4a ust. 1 Protokołu nr 21 w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, załączonego do TUE i do TFUE, Irlandia powiadomiła o chęci uczestniczenia w przyjęciu i stosowaniu niniejszej dyrektywy.
(37) Zgodnie z art. 1 i 2 Protokołu nr 21 w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, załączonego do TUE i do TFUE, bez uszczerbku dla art. 4 tego protokołu, Zjednoczone Królestwo nie uczestniczy w przyjęciu niniejszej dyrektywy i nie jest nią związane ani jej stosuje.
(38) Zgodnie z art. 1 i 2 Protokołu nr 22 w sprawie stanowiska Danii, załączonego do TUE i do TFUE, Dania nie uczestniczy w przyjęciu niniejszej dyrektywy i nie jest nią związana ani jej nie stosuje.
(39) Przeprowadzono konsultacje z Trybunałem Obrachunkowym, który wydał opinię 15 ,
PRZYJMUJĄ NINIEJSZĄ DYREKTYWĘ:
