a także mając na uwadze, co następuje:(1) Niezbędne jest, aby na obszarze bez kontroli na granicach wewnętrznych funkcjonował wspólny system reagowania na transgraniczne zagrożenia, mające negatywny wpływ na porządek publiczny lub bezpieczeństwo wewnętrzne tego obszaru. Właściwe funkcjonowanie takiego obszaru zależy nie tylko od jednolitego stosowania dorobku prawnego Unii, ale również od wykorzystywania uprawnień krajowych w odniesieniu do utrzymania prawa i porządku oraz ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego w myśl założeń dorobku Schengen. Dla właściwego funkcjonowania strefy Schengen ważne jest, aby uwzględnić nie tylko sposób, w jaki państwa członkowskie zarządzają swoimi granicami zewnętrznymi, ale również sposób, w jaki wykonują swoje uprawnienia policyjne na całym swoim terytorium, a także na obszarach przygranicznych.
(2) W 2012 r. Komisja wydała Wytyczne dla państw członkowskich dotyczące działań policji w wewnętrznych strefach przygranicznych, które towarzyszyły pierwszemu półrocznemu sprawozdaniu z funkcjonowania strefy Schengen 1 . Wytyczne te powinny zostać poddane przeglądowi w oparciu o doświadczenia z minionych trzech lat. Niniejsze zalecenie służy temu celowi. Niniejsze zalecenie opiera się na doświadczeniach zgromadzonych w ciągu ostatnich trzech lat w zakresie przeciwdziałania zagrożeniom dla bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego oraz dobrych praktykach związanych z wykonywaniem uprawnień policyjnych i transgranicznej współpracy policyjnej, jak również na orzecznictwie w sprawie kontroli policyjnych, dotychczas przeprowadzonych ocenach stosowania dorobku Schengen w obszarze współpracy policyjnej i nowych możliwościach wynikających z rozwoju technologii.
(3) W myśl rozporządzenia (UE) 2016/399 Parlamentu Europejskiego i Rady 2 brak kontroli granicznej na granicach wewnętrznych nie wpływa na wykonywanie uprawnień policyjnych przez właściwe organy państw członkowskich na podstawie prawa krajowego, o ile wykonywanie tych uprawnień nie ma skutku równoważnego z odprawą graniczną. W szczególności nie należy uznawać wykonywania uprawnień policyjnych za równoważne z odprawą graniczną, jeżeli środki policyjne nie mają na celu kontroli granicznej, są oparte na ogólnych informacjach i doświadczeniach policyjnych dotyczących potencjalnych zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego, i zmierzają przede wszystkim do zwalczania przestępczości transgranicznej, są opracowywane i stosowane w sposób zdecydowanie odróżniający je od rutynowej odprawy osób na granicach zewnętrznych oraz przeprowadzane na podstawie kontroli wyrywkowej. W świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Adil 3 , nie jest to ani kumulatywny ani wyczerpujący wykaz kryteriów, co oznacza, że kryteriów tych nie należy traktować jako określające jedyny zestaw możliwych środków policyjnych w strefach przygranicznych 4 .
(4) Przepisy art. 23 rozporządzenia (UE) 2016/399 i treść art. 72 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej potwierdzają, iż zniesienie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych nie wpływa na prerogatywy państw członkowskich w odniesieniu do utrzymania prawa i porządku oraz ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego.
(5) Uprawnienia policyjne stosowane na całym terytorium danego państwa członkowskiego są zgodne z prawem Unii. W związku z tym państwa członkowskie mogą przeprowadzać kontrole policyjne również w strefach przygranicznych, w tym w wewnętrznych strefach przygranicznych, w kontekście uprawnień policyjnych, którymi dysponują na podstawie prawa krajowego mającego zastosowanie do całego terytorium.
(6) W obecnej sytuacji zagrożeń związanych z porządkiem publicznym lub bezpieczeństwem wewnętrznym, które płyną ze strony terroryzmu i innych form poważnej przestępczości transgranicznej, a także ryzyka wtórnego przemieszczania się osób, które nielegalnie przekroczyły granice zewnętrzne, za konieczne i uzasadnione można uznać nasilenie kontroli policyjnych na całym terytorium państw członkowskich, w tym w strefach przygranicznych, jak również przeprowadzanie kontroli policyjnych wzdłuż głównych szlaków transportowych, takich jak autostrady i trasy kolejowe. Decyzje w sprawie takich kontroli, ich umiejscowienia oraz intensywności, leżą całkowicie w gestii państw członkowskich; decyzje te powinny zawsze być proporcjonalne do zidentyfikowanych zagrożeń. Takie kontrole mogą okazać się bardziej skuteczne niż kontrole na granicach wewnętrznych, zwłaszcza w związku z tym, że są one bardziej elastyczne niż statyczne kontrole na konkretnych przejściach granicznych, oraz że łatwiej można je dostosowywać do zmieniających się zagrożeń.
(7) W strefach przygranicznych mogą występować szczególne zagrożenia, jeżeli chodzi o przestępczość transgraniczną, mogą być one ponadto bardziej narażone na pewne przestępstwa popełniane na całym terytorium, takie jak włamania, kradzież pojazdów, handel narkotykami, nielegalne wtórne przepływy obywateli państw trzecich, przemyt migrantów lub handel ludźmi. W strefach przygranicznych może występować również wyższe ryzyko naruszenia zasad legalności pobytu na terytorium danego państwa. Uwzględniając te zagrożenia, państwa członkowskie mogą zadecydować o prowadzeniu i nasileniu w strefach przygranicznych kontroli policyjnych, które są dostosowane do konkretnych zagrożeń w strefach przygranicznych, o ile środki te nie mają skutku równoważnego z odprawą graniczną.
(8) Narzędziami wykorzystywanymi podczas zwalczania zagrożeń dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego mogą być nowoczesne technologie służące monitorowaniu przepływu ruchu, przede wszystkim na autostradach i innych ważnych drogach określonych przez państwa członkowskie. W tym kontekście należy zachęcać do stosowania - do celów ochrony porządku publicznego - systemów monitorowania i nadzoru, które pozwalają na automatyczne rozpoznawanie tablic rejestracyjnych, z zastrzeżeniem obowiązujących przepisów w zakresie nadzoru wideo, w tym zabezpieczeń w zakresie ochrony danych. Mogłoby to pomóc w nadzorowaniu głównych europejskich korytarzy transportu, wykorzystywanych przez dużą liczbę podróżnych i pojazdów przemieszczających się przez terytorium Unii, bez nieproporcjonalnego wpływu na przepływ ruchu.
(9) Państwa członkowskie muszą przewidzieć specjalne ramy gwarantujące, aby takie kontrole policyjne nie stanowiły środków równoważnych w stosunku do kontroli granicznych, jedynie w takich przypadkach stosowania uprawnień policyjnych na mocy prawa krajowego, które są wyraźnie ograniczone do stref przygranicznych i wiążą się ze sprawdzaniem tożsamości również bez konkretnego podejrzenia. W wyroku w sprawie Melki 5 Trybunał Sprawiedliwości uznał wprawdzie, że państwa członkowskie mogą ustanowić takie szczególne uprawnienia policyjne na potrzeby wewnętrznych stref przygranicznych, które pozwalają na wzmocnione kontrole tożsamości jedynie na tych częściach terytorium, to orzekł, że w takich sytuacjach państwa członkowskie muszą zapewnić konkretne przepisy dotyczące intensywności i częstotliwości takich kontroli. Ponadto, jeżeli kontrola nie zależy od zachowania osoby podlegającej kontroli ani od szczególnych okoliczności lub informacji powodujących domniemanie zagrożenia dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić niezbędne ramy w celu ukierunkowania praktycznego stosowania kontroli, aby nie dopuścić do sytuacji, w której takie środki policyjne mają skutek równoważny z odprawą graniczną.
(10) W minionych trzech latach liczne państwa członkowskie (a mianowicie Austria, Belgia, Republika Czeska, Niemcy, Dania, Niderlandy, Francja, Włochy, Słowenia, a także Szwajcaria) zintensyfikowały kontrole policyjne w strefach przygranicznych w związku ze zwiększonymi zagrożeniami dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego. Kontrole te skupiały się czasami na określonych środkach transportu, np. pociągach, lub na określonych strefach przygranicznych. W tym kontekście zwiększeniu ulega również zastosowanie środków technologicznych. Komisja nie zakwestionowała żadnego z tych przypadków. Niektóre z tych przypadków posłużyły jako przykład dobrych praktyk w rozwiązywaniu utrzymujących się, zwiększonych zagrożeń dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego.
(11) Na podstawie rozporządzenia (UE) 2016/399 tymczasowe przywrócenie kontroli granicznych może być stosowane jedynie w okolicznościach wyjątkowych, jako rozwiązanie ostateczne. W tym kontekście w decyzji wykonawczej Rady (UE) 2017/246 6 wyraźnie zachęcono państwa członkowskie do tego, aby przed wprowadzeniem lub przedłużeniem tymczasowych kontroli na granicach wewnętrznych oceniały, czy takich samych rezultatów nie można by osiągnąć, wprowadzając kontrole policyjne.
(12) W pewnych okolicznościach może być oczywiste od samego początku, że same kontrole policyjne nie wystarczą, aby rozwiązać stwierdzone zagrożenia dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego (na przykład poszukiwanie konkretnych podejrzanych po ataku terrorystycznym), w innych przypadkach natomiast cele podobne do celów osiąganych za pomocą przywróconej kontroli granicznej mogą być realizowane za pomocą zwiększonych kontroli policyjnych na obszarach przygranicznych. W związku z tym decyzje w sprawie tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych powinny być, z jednej strony, zasadniczo poprzedzane oceną innych alternatywnych środków. Państwa członkowskie powinny wykazać, że takie oceny zostały przeprowadzone, zwłaszcza w przypadku decyzji w sprawie tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych ze względu na zdarzenia możliwe do przewidzenia. Z drugiej strony, w określonych przypadkach pilnych i poważnych zagrożeń dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego na poziomie obszaru bez wewnętrznej kontroli granicznej lub na poziomie krajowym, tymczasowe przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych może okazać się bezzwłocznie niezbędne.
(13) W niniejszym zaleceniu zachęca się państwa członkowskie do tego, aby intensywniej wykorzystywały swoje uprawnienia policyjne oraz aby przed podjęciem decyzji o tymczasowym przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych korzystały w pierwszym rzędzie z kontroli policyjnych.
(14) Niezależnie od tego, jaki środek dane państwo członkowskie zastosuje w celu zareagowania na konkretne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, powinno ono zapewnić, aby wdrożenie tego środka nie wprowadzało przeszkód dla swobodnego przepływu osób i towarów, które nie byłyby niezbędne, uzasadnione i proporcjonalne względem danego zagrożenia dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, oraz aby był on stosowany przy pełnym poszanowaniu praw podstawowych, a przede wszystkim zasady niedyskryminacji.
(15) Funkcjonowanie strefy pozbawionej kontroli na granicach wewnętrznych zależy również od efektywnego i skutecznego stosowania przez państwa członkowskie środków towarzyszących w obszarze transgranicznej współpracy policyjnej. Oceny Schengen, jakie przeprowadzono dotychczas w obszarze współpracy policyjnej, uwypukliły fakt, że - ogólnie rzecz biorąc - państwa członkowskie działają wprawdzie w zgodzie z dorobkiem Schengen, jednak liczne przeszkody utrudniają praktyczne stosowanie niektórych narzędzi z zakresu transgranicznej współpracy policyjnej, będących do dyspozycji państw członkowskich. W związku z tym należy zachęcać państwa członkowskie do likwidowania tych przeszkód i lepszego zwalczania zagrożeń transgranicznych.
(16) Wspólne patrole policyjne i inne istniejące narzędzia z zakresu operacyjnej współpracy policji przyczyniają się do zwiększenia bezpieczeństwa wewnętrznego w strefie pozbawionej kontroli na granicach wewnętrznych. Wspólne patrole w pociągach międzynarodowych np. zwiększają w wyraźny sposób bezpieczeństwo, bowiem pozwalają zapobiec sytuacjom, w których brak symetrii w kontrolach pomniejsza wyniki starań podejmowanych jedynie po jednej stronie granicy. Liczne państwa członkowskie ustanowiły praktyki ułatwiające lub dopuszczające przeprowadzanie wspólnych operacji policyjnych (na przykład wspólne posterunki policji ustanowione przez Niemcy i Polskę na ich granicy, które skupiają się na wspólnych patrolach i innych operacjach; mikrozespoły powoływane na potrzeby wspólnych dochodzeń na granicy austriacko-czeskiej; wspólne patrole w pociągach w Austrii, Niemczech, Francji, we Włoszech i na Węgrzech, czy też przyjmowanie do pracy w niemieckiej policji obywateli innych państw członkowskich - przede wszystkim na potrzeby patrolowania stref przygranicznych). Należy zachęcać inne państwa członkowskie, aby poszły tropem tych najlepszych praktyk.
(17) Dokonywanie wspólnych analiz zagrożeń i transgraniczna wymiana informacji między państwami członkowskimi, które mają wspólne regiony przygraniczne, mogą pomóc w przygotowywaniu skutecznych kontroli policyjnych stanowiących odpowiedź na stwierdzone zagrożenia. Taka współpraca może obejmować zagrożenia występujące na konkretnych transgranicznych trasach komunikacyjnych, a także w określonych środkach transportu często wykorzystywanych w działaniach przestępczych; umożliwi to policji ukierunkowane kontrole na przedpolu obszarów przygranicznych. Wspomniane kontrole policyjne mogą stanowić wspólne narzędzie reagowania na zagrożenia dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, z jakimi zmaga się dane państwo członkowskie. Ważne jest zatem zachęcanie państw członkowskie do dalszego rozwijania współpracy transgranicznej.
(18) Dążąc do wzmocnienia transgranicznej współpracy policyjnej, państwa członkowskie mogą zwracać się do Komisji o wsparcie w realizacji niniejszego zalecenia. Takie wsparcie może przyczynić się na przykład do ułatwienia wymiany najlepszych praktyk przez osoby wykonujące zadania w praktyce oraz podejmujące decyzje w poszczególnych państwach członkowskich, a także do wzmocnienia współpracy między państwami członkowskimi i odpowiednimi agencjami (Europol i Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna). Może się ono również przyczynić do dalszego umocnienia struktur współpracy transgranicznej, takich jak ośrodki współpracy policyjnocelnej. Ponadto Komisja - będzie wspierać aktualizację - na podstawie danych otrzymywanych od państw członkowskich - katalogu Schengen z 2011 r. 7 , w którym określono między innymi najlepsze praktyki w dziedzinie transgranicznej operacyjnej współpracy policyjnej, a także krajowych zestawień informacyjnych zawartych w "Podręczniku operacji transgranicznych" 8 .
(19) Jak pokazał ostatni kryzys migracyjny, poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego mogą stanowić wtórne przepływy nielegalnych migrantów. Odpowiednim sposobem reagowania na wtórne przepływy nielegalnie przebywających na terytorium UE obywateli państw trzecich może okazać się odpowiednie stosowanie dwustronnych umów o readmisji zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE 9 . Dwustronne umowy mogą także pomóc w osiąganiu zbliżonych rezultatów takich jak ukierunkowane kontrole graniczne na granicach wewnętrznych pod względem eliminacji zagrożeń dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, ograniczając jednocześnie negatywne oddziaływanie na przepływ osób podróżujących w dobrej wierze. Ważne jest zatem, aby państwa członkowskie stosowały dwustronne umowy o readmisji w sposób efektywny, przy jednoczesnym poszanowaniu zalecenia Komisji (UE) 2017/432 10 .
(20) Komisja uważa, że niniejsze zalecenie powinno zostać wdrożone w rozsądnym czasie; w związku z tym Komisja zaleca, aby zostało ono wdrożone jak najszybciej, nie później niż w ciągu sześciu miesięcy.
(21) Niniejsze zalecenie powinno zostać wdrożone przy pełnym poszanowaniu praw podstawowych.
(22) Niniejsze zalecenie powinno być skierowane do wszystkich państw strefy Schengen związanych tytułem III rozporządzenia (UE) 2016/399,
PRZYJMUJE NINIEJSZE ZALECENIE:
