(notyfikowana jako dokument nr C(2016) 4049)(Jedynie tekst w języku węgierskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(Dz.U.UE L z dnia 19 października 2016 r.)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami 1 i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1) W marcu 2015 r. Komisja dowiedziała się o nowej opłacie na ochronę zdrowia nałożonej przez Węgry na przedsiębiorstwa przemysłu tytoniowego. Pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. Komisja wysłała do Węgier prośbę o informacje dotyczące tego środka, informując jednocześnie władze węgierskie, że rozważy wydanie decyzji o nakazie zawieszenia zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 2 .
(2) Węgry odpowiedziały na tę prośbę o informacje pismem z dnia 12 maja 2015 r. Węgry nie przedstawiły jednak żadnych uwag na temat możliwości wydania przez Komisję nakazu zawieszenia.
(3) W dniu 15 lipca 2015 r. Komisja poinformowała Węgry, że postanowiła wszcząć procedurę opisaną w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanego dalej "Traktatem") w odniesieniu do składki na cele zdrowotne wnoszonej przez sektor tytoniowy ("decyzja o wszczęciu procedury"). W decyzji o wszczęciu procedury Komisja nakazała także natychmiastowe zawieszenie środka.
(4) Decyzja o wszczęciu procedury została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej 3 . Decyzją tą Komisja zaprosiła zainteresowane strony do przedstawienia swoich uwag na temat środka.
(5) Komisja otrzymała uwagi od dwóch zainteresowanych stron. W dniu 20 października 2015 r. Komisja przekazała te uwagi Węgrom, które uzyskały możliwość ustosunkowania się do nich. Węgry nie ustosunkowały się do tych uwag.
2. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKA
(6) W dniu 16 grudnia 2014 r. parlament węgierski przyjął ustawę XCIV z 2014 r. o składce na cele zdrowotne wnoszonej przez sektor tytoniowy na 2015 r. ("ustawa"). Ustawa nakłada podatek określany jako "składka na cele zdrowotne", pobierany od rocznego obrotu uzyskanego z produkcji wyrobów tytoniowych i handlu tymi wyrobami na Węgrzech, który obowiązuje dodatkowo do istniejących podatków od działalności gospodarczej na Węgrzech, w szczególności podatku dochodowego od osób prawnych. Podatek jest nakładany na przedsiębiorców uprawnionych do prowadzenia składów towarów, importerów oraz zarejestrowane przedsiębiorstwa handlujące wyrobami tytoniowymi. Określonym w ustawie celem tego aktu prawnego jest pozyskanie funduszy na finansowanie systemu ochrony zdrowia w celu podniesienia jakości usług zdrowotnych.
(7) Podatek w postaci składki na cele zdrowotne jest należny od rocznego obrotu uzyskanego w roku poprzedzającym rok podatkowy z produkcji wyrobów tytoniowych i handlu tymi wyrobami na Węgrzech, pod warunkiem że obrót z tej działalności stanowi co najmniej 50 % łącznego rocznego obrotu uzyskanego przez przedsiębiorstwo. Nie przewiduje się odliczania kosztów, z wyjątkiem kosztu określonych inwestycji w roku podatkowym. Podatek w postaci składki na cele zdrowotne ma charakter progresywny. Obowiązująca opłata zależy od rocznego obrotu podatnika zgodnie z następującymi zasadami:
- dla części obrotu poniżej 30 miliardów HUF: 0,2 %, przy czym minimalna wysokość opłaty wynosi 30 milionów HUF,
- dla części obrotu pomiędzy kwotą 30 miliardów HUF a kwotą 60 miliardów HUF: 2,5 %,
- dla części obrotu powyżej 60 miliardów HUF: 4,5 %.
(8) Zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy zobowiązanie podatkowe wynikające z podatku w postaci składki na cele zdrowotne może być obniżone o maksymalnie 80 % należnej opłaty, jeżeli spółka dokonuje inwestycji zgodnych z definicją zawartą w art. 3 ust. 4 pkt 7 ustawy C o rachunkowości z 2000 r. 4 . Obniżenie jest równe dodatniej różnicy pomiędzy 30 % kwoty rozliczonej w roku podatkowym jako inwestycja a kwotą dofinansowania przez państwo lub UE wykorzystaną na realizację projektu inwestycyjnego.
(9) Ustawa stanowi, że deklarację podatkową należy złożyć do dnia 30 czerwca 2015 r. oraz że podatek z tytułu składki na cele zdrowotne należy opłacić w ciągu 30 dni od tego terminu.
(10) Ustawa weszła w życie dnia 1 lutego 2015 r. i w swojej pierwotnej wersji miała obowiązywać tymczasowo, do dnia 31 grudnia 2015 r. W dniu 24 czerwca 2015 r. w węgierskim Dzienniku Ustaw opublikowano zmianę do ustawy, w wyniku której podatek w postaci składki na cele zdrowotne stał się podatkiem stałym.
3. FORMALNE POSTĘPOWANIE WYJAŚNIAJĄCE
3.1. Podstawa do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego
(11) Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające, ponieważ doszła do wstępnego wniosku, że progresywna struktura składki na cele zdrowotne (stawki i przedziały obrotu) oraz przepisy dotyczące obniżenia zobowiązania podatkowego pod warunkiem dokonania określonych inwestycji (zwane dalej łącznie: "kwestionowanymi środkami") stanowią niezgodną z prawem i wspólnym rynkiem pomoc państwa.
(12) Komisja uważała, że progresywne stawki podatkowe określone w ustawie wprowadzają rozróżnienie pomiędzy przedsiębiorstwami w oparciu o ich obrót oraz przyznają selektywną korzyść przedsiębiorstwom osiągającym niższy obrót, czyli przedsiębiorstwom mniejszym. Komisja nie była przekonana, że przedsiębiorstwa o znaczniejszym obrocie są w stanie wpływać na rynek produktowy oraz generować bardziej negatywne skutki dla zdrowia związane z paleniem w stopniu, który uzasadniałby zastosowanie progresywnych stawek podatkowych, jak argumentowały władze węgierskie.
(13) Komisja uważała także, że możliwość obniżenia zobowiązania podatkowego podatnika pod warunkiem dokonania inwestycji przyznaje selektywną korzyść przedsiębiorstwom, które dokonały takich inwestycji. Komisja stwierdziła ponadto, że możliwość obniżenia zobowiązania podatkowego w przypadku dokonania inwestycji, której celem jest zwiększenie produkcji i zdolności handlowych przedsiębiorstwa, wydaje się niezgodne z deklarowanym celem podatku w postaci składki na cele zdrowotne, którym było stworzenie funduszy dla systemu ochrony zdrowia i podwyższenie jakości usług zdrowotnych, ze względu na fakt, że palenie odgrywa znaczącą rolę w powstawaniu wielu chorób oraz istotnie przyczynia się do zwiększonych wydatków na cele zdrowotne.
(14) W związku z powyższym Komisja doszła do wstępnego wniosku, że wydaje się, że kwestionowane środki nie wydają się uzasadnione charakterem czy też ogólną strukturą systemu podatkowego ani zgodne z rynkiem wewnętrznym.
3.2. Uwagi zainteresowanych stron
(15) Komisja otrzymała uwagi od dwóch zainteresowanych stron, które z zadowoleniem przyjęły decyzję o wszczęciu procedury oraz zgodziły się ze wstępną oceną Komisji dotyczącą pomocy państwa. Wyraziły one zaniepokojenie dotyczące możliwych zmian ustawy oraz innych podobnych środków, jakie mogą być przyjęte przez władze węgierskie.
(16) Jedna z zainteresowanych stron podkreślała, że obniżenie zobowiązania podatkowego w przypadku określonych inwestycji będzie miało zastosowanie wyłącznie do inwestycji na Węgrzech, ponieważ zgodnie z węgierskimi przepisami o podatku akcyzowym, aby uzyskać zezwolenie na sprzedaż i wytwarzanie tytoniu na Węgrzech, spółka musi być zarejestrowana oraz posiadać siedzibę zarządu na Węgrzech. Z tego względu inwestycje brane pod uwagę dla celów ustawy są inwestycjami dokonywanymi na Węgrzech przez przedsiębiorstwa należące do spółek węgierskich albo przez podmioty zależne zagranicznych spółek wielonarodowych będące rezydentami węgierskimi.
3.3. Stanowisko władz węgierskich
(17) Władze węgierskie nie zgadzają się z ustaleniami Komisji, że kwestionowane środki stanowią pomoc państwa. Zasadniczo twierdzą one, że środki nie są selektywne. Jeżeli chodzi o progresywny charakter stawek podatkowych, władze węgierskie utrzymują, że w przypadku obciążeń publicznych ramy odniesienia określone są przez podstawę opodatkowania oraz stawkę podatkową (w tym system progresywnych stawek podatkowych) łącznie oraz że spółkami w takiej samej sytuacji faktycznej są spółki mające taki sam obrót. W tym sensie, przy progresywnym systemie stawek i stosowaniu przedziałów podatkowych, podmioty o takiej samej prognozowanej podstawie opodatkowania podlegają takiej samej stawce i wyliczona kwota podatku jest również identyczna. Z tego względu zdaniem władz węgierskich progresywny system stawek podatkowych nie tworzy rozróżnienia, ponieważ spółki w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej podlegają tej samej stawce podatkowej, więc system ten nie jest selektywny.
(18) Jeżeli chodzi o obniżenie zobowiązania podatkowego w przypadku dokonania inwestycji, władze węgierskie twierdzą, że na mocy ustawy nie wprowadza się rozróżnienia według rodzaju lub wartości inwestycji. Nie wprowadza się także rozróżnienia pomiędzy podmiotami realizującymi inwestycję. Przedsiębiorstwa realizujące inwestycję o takiej samej wartości znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej. Władze węgierskie podkreślają, że obniżenie opłaty nie ma zastosowania wyłącznie do inwestycji, które są realizowane na Węgrzech, oraz że na potrzeby wyliczeń można uwzględniać wartość wszystkich inwestycji. Stwierdzają także, że wyliczenie wartości inwestycji podlega definicji inwestycji oraz wyliczeniu wartości inwestycji na podstawie ustawy o rachunkowości, co wykracza poza zakres ustawy o składce na cele zdrowotne wnoszonej przez sektor tytoniowy.
3.4. Uwagi Węgier do uwag zainteresowanych stron
(19) Węgry nie ustosunkowały się do uwag zainteresowanych stron przekazanych im pismem z dnia 20 października 2015 r.
4. OCENA POMOCY
4.1. Obecność pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE
(20) Zgodnie z art. 107 ust. 1 Traktatu, "Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi".
(21) Zakwalifikowanie środka jako pomocy w rozumieniu tego przepisu wymaga więc łącznego spełnienia następujących warunków: (i) środek musi być środkiem, który można przypisać państwu, oraz musi być finansowany przy użyciu zasobów państwowych; (ii) musi przyznawać korzyść jego beneficjentowi; (iii) korzyść ta musi być selektywna; oraz (iv) środek musi zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem oraz musi mieć wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi.
4.1.1. Zasoby państwowe oraz możliwość przypisania środka państwu
(22) Aby stanowić pomoc państwa, środek musi być finansowany z wykorzystaniem zasobów państwowych oraz musi być środkiem, który można przypisać państwu członkowskiemu.
(23) Ponieważ kwestionowane środki wynikają z ustawy parlamentu węgierskiego, z oczywistych względów można je przypisać państwu węgierskiemu.
(24) W odniesieniu do finansowania środka z wykorzystaniem zasobów państwowych, w przypadku gdy skutkiem zastosowania środka jest zrzeczenie się przez państwo przychodów, które w innym wypadku, w normalnych okolicznościach, musiałoby ono odebrać od przedsiębiorstwa, warunek ten jest także spełniony 5 . W przedmiotowej sprawie państwo węgierskie zrzeka się zasobów, które w innym wypadku musiałoby pobrać od przedsiębiorstw uzyskujących obrót na niższym poziomie (a tym samym przedsiębiorstw mniejszych), jeżeli podlegałyby one tej samej składce na cele zdrowotne, co przedsiębiorstwa uzyskujące obrót na wyższym poziomie (a tym samym przedsiębiorstwa większe).
4.1.2. Korzyść
(25) Zgodnie z orzecznictwem sądów Unii Europejskiej pojęcie pomocy obejmuje nie tylko pozytywne korzyści, lecz także środki, które w różnych formach ograniczają obciążenia normalnie uwzględnione w budżecie przedsiębiorstwa 6 . Korzyść może zostać przyznana poprzez różnego rodzaju obniżenie obciążenia podatkowego spółki, w szczególności poprzez obniżenie obowiązującej stawki podatkowej, podstawy opodatkowania lub należnego podatku 7 . Chociaż środek polegający na obniżeniu podatku nie obejmuje dodatniego przeniesienia zasobów od państwa, powoduje powstanie korzyści poprzez postawienie przedsiębiorstw, do których ma zastosowanie, w korzystniejszej sytuacji finansowej niż sytuacja innych podatników oraz prowadzi do utraty dochodu po stronie państwa 8 .
(26) W ustawie ustanawia się progresywne stawki podatkowe, które mają zastosowanie do rocznego obrotu uzyskanego z produkcji wyrobów tytoniowych oraz handlu nimi na Węgrzech w zależności od przedziału, w którym mieści się obrót przedsiębiorstwa. Progresywny charakter tych stawek sprawia, że wartość procentowa podatku nałożonego na obrót przedsiębiorstwa wzrasta progresywnie w zależności od liczby przedziałów, w których mieści się obrót przedsiębiorstwa. W wyniku tego przedsiębiorstwa o niskim obrocie (przedsiębiorstwa mniejsze) są opodatkowane według znacznie niższej średniej stawki niż przedsiębiorstwa o wysokim obrocie (przedsiębiorstwa większe). Opodatkowanie według tej znacznie niższej średniej stawki zmniejsza obciążenia, jakie muszą ponosić przedsiębiorstwa o niskim obrocie w porównaniu do przedsiębiorstw o wysokim obrocie, w związku z czym stanowi korzyść dla mniejszych przedsiębiorstw w stosunku do większych przedsiębiorstw dla celów art. 107 ust. 1 Traktatu.
(27) Podobnie możliwość obniżenia zobowiązania podatkowego przedsiębiorstwa na podstawie ustawy o maksymalnie 80 % w przypadku inwestycji dokonywanych w roku podatkowym stanowi korzyść dla przedsiębiorstw, które dokonały takich inwestycji, ponieważ obniża ich podstawę opodatkowania, a tym samym obciążenie podatkowe, w stosunku do przedsiębiorstw, które nie mogą skorzystać z tego obniżenia.
4.1.3. Selektywność
(28) Środek jest selektywny, jeżeli sprzyja określonym przedsiębiorstwom lub produkcji określonych towarów w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu. Dla programów podatkowych Trybunał Sprawiedliwości ustalił, że selektywność środka powinna być zasadniczo oceniana w drodze trzystopniowej analizy 9 . W pierwszej kolejności określa się powszechny lub normalny system podatkowy obowiązujący w państwie członkowskim: "system odniesienia". W drugiej kolejności należy ustalić, czy dany środek stanowi odstępstwo od tego systemu w zakresie, w jakim wprowadza rozróżnienie pomiędzy podmiotami gospodarczymi, które w świetle wewnętrznych celów systemu znajdują się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej. Jeżeli dany środek nie stanowi odstępstwa od systemu odniesienia, nie jest selektywny. Jeżeli stanowi odstępstwo (w związku z czym jest selektywny prima facie), w trzecim etapie analizy należy ustalić, czy środek stanowiący odstępstwo jest uzasadniony charakterem lub ogólną strukturą podatkowego systemu odniesienia 10 . Jeżeli środek selektywny prima facie jest uzasadniony charakterem lub ogólną strukturą systemu, nie będzie uważany za selektywny i tym samym nie będzie objęty zakresem art. 107 ust. 1 Traktatu.
4.1.3.1. System odniesienia
(29) W przedmiotowej sprawie systemem odniesienia jest nałożenie na przedsiębiorstwa specjalnej składki na cele zdrowotne od obrotu uzyskiwanego przez nie z produkcji wyrobów tytoniowych oraz handlu nimi na Węgrzech. Komisja nie uważa, aby progresywna struktura stawki składki na cele zdrowotne mogła stanowić część tego systemu odniesienia.
(30) Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości 11 nie zawsze wystarczy ograniczyć analizę selektywności do kwestii, czy środek stanowi odstępstwo od systemu odniesienia zdefiniowanego przez państwo członkowskie. Należy także ocenić, czy granice tego systemu zostały wyznaczone przez państwo członkowskie w sposób spójny, czy też w sposób wyraźnie arbitralny lub tendencyjny, tak aby sprzyjać określonym przedsiębiorstwom w porównaniu z innymi. W przeciwnym razie, zamiast ustanawiać mające zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw zasady ogólne, od których dokonuje się odstępstwa dla określonych przedsiębiorstw, państwo członkowskie mogłoby osiągnąć ten sam skutek, omijając reguły pomocy państwa, poprzez dostosowanie i połączenie swoich zasad w taki sposób, aby samo ich stosowanie skutkowało innym obciążeniem dla różnych przedsiębiorstw 12 . Szczególnie ważne jest, aby pamiętać przy tym, że Trybunał Sprawiedliwości konsekwentnie stał na stanowisku, że art. 107 ust. 1 Traktatu nie wprowadza rozróżnienia pomiędzy środkami interwencji państwa poprzez odwoływanie się do ich przyczyn lub celów, lecz definiuje je w odniesieniu do ich skutków, a tym samym niezależnie od zastosowanych technik 13 .
(31) Podczas gdy nałożenie podatku liniowego od rocznego obrotu uzyskanego z produkcji wyborów tytoniowych i handlu nimi na Węgrzech jest odpowiednim środkiem służącym pozyskaniu funduszy na finansowanie systemu ochrony zdrowia, wydaje się, że progresywna struktura podatku wprowadzonego ustawą została zaprojektowana przez Węgry w sposób zamierzony w celu sprzyjania określonym przedsiębiorstwom w porównaniu z innymi. W ramach progresywnej struktury podatkowej wprowadzonej ustawą przedsiębiorstwa podlegające podatkowi podlegają różnym stawkom podatkowym na zasadzie progresywnej, rosnąco do 4,5 %, w zależności od przedziału, w którym mieści się ich obrót. W konsekwencji do przedsiębiorstw podlegających składce na cele zdrowotne ma zastosowanie różna stawka podatkowa w zależności od poziomu ich obrotu (tj. czy przekracza on progi określone w ustawie).
(32) Ponieważ każda spółka opodatkowana jest według innej stawki, Komisja nie jest w stanie ustalić jednej stawki referencyjnej dla składki na cele zdrowotne. Węgry nie przedstawiły także konkretnej stawki jako stawki referencyjnej lub "normalnej", a także nie wyjaśniły, dlaczego wyższa stawka byłaby uzasadniona nadzwyczajnymi okolicznościami dla przedsiębiorstw o wysokim poziomie obrotu ani dlaczego niższe stawki powinny mieć zastosowanie do przedsiębiorstw o niższych poziomach obrotu.
(33) W związku z powyższym skutkiem progresywnej struktury stawek wprowadzonej ustawą jest to, że różne przedsiębiorstwa płacą podatki na różnym poziomie (wyrażone jako część procentowa ich całkowitego obrotu rocznego) w zależności od ich wielkości, ponieważ kwota obrotu uzyskiwanego przez przedsiębiorstwo skorelowana jest w pewnym stopniu z wielkością tego przedsiębiorstwa. Jednak deklarowanym celem składki na cele zdrowotne jest pozyskanie funduszy dla systemu ochrony zdrowia i podwyższenie jakości usług zdrowotnych na Węgrzech w świetle faktu, że palenie odgrywa znaczącą rolę w powstawaniu wielu chorób oraz istotnie przyczynia się do zwiększonych wydatków na cele zdrowotne. Komisja uważa, że progresywna struktura stawki składki na cele zdrowotne nie odzwierciedla relacji pomiędzy wywoływaniem przez firmy handlowe i producentów wyrobów tytoniowych negatywnych skutków dla zdrowia a osiąganym przez nich obrotem.
(34) W świetle tego celu Komisja uważa, że wszystkie podmioty podlegające opłacie na ochronę zdrowia znajdują się w porównywalnej sytuacji prawnej i faktycznej, niezależnie od poziomu osiąganego przez nie obrotu, a Węgry nie przedstawiły przekonującego uzasadnienia dla zróżnicowanego traktowania tych rodzajów przedsiębiorstw przy nakładaniu składki na cele zdrowotne. Komisja powołuje się w tym względzie na motywy 42-48 poniżej. W związku z powyższym Węgry celowo zaprojektowały składkę na cele zdrowotne w taki sposób, aby arbitralnie sprzyjać określonym przedsiębiorstwom, mianowicie przedsiębiorstwom o niższym poziomie obrotu (a tym samym przedsiębiorstwom mniejszym) oraz postawić w niekorzystnej sytuacji inne przedsiębiorstwa, mianowicie przedsiębiorstwa większe 14 .
(35) Z tego względu system odniesienia jest z zasady selektywny w sposób, który nie jest uzasadniony w świetle celu składki na cele zdrowotne, którym jest pozyskanie funduszy dla węgierskiego systemu ochrony zdrowia. Tym samym, odpowiednim systemem odniesienia w przedmiotowej sprawie jest nałożenie składki na cele zdrowotne na przedsiębiorstwa działające na Węgrzech w oparciu o ich obrót, bez stosowania w tym systemie struktury stawki progresywnej.
4.1.3.2. Odstępstwo od systemu odniesienia
(36) Drugim krokiem, jaki należy wykonać, jest ustalenie, czy środek stanowi odstępstwo od systemu odniesienia na korzyść niektórych przedsiębiorstw, które są w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej w świetle wewnętrznego celu systemu odniesienia.
(37) Jak zostało to wyjaśnione w motywie 31, wewnętrznym celem podatku w postaci składki na cele zdrowotne jest finansowanie systemu opieki zdrowotnej oraz podwyższenie jakości usług zdrowotnych na Węgrzech. Zgodnie z dalszymi wyjaśnieniami zawartymi w motywie 34 wszystkie podmioty zaangażowane w produkcję wyrobów tytoniowych i handel nimi powinny być uważane za przedsiębiorstwa będące w porównywalnej sytuacji prawnej i faktycznej w świetle tego celu, niezależnie od ich wielkości i poziomu osiąganego obrotu.
(38) Z tego względu progresywny charakter struktury stawki składki na cele zdrowotne jest źródłem zróżnicowanego traktowania przedsiębiorstw prowadzących działalność polegającą na produkcji wyrobów tytoniowych i handlu nimi na Węgrzech, w oparciu o ich wielkość.
(39) Rzeczywiście, ze względu na progresywny charakter stawek określonych ustawą przedsiębiorstwa mieszczące się w niższych przedziałach podlegają znacząco niższemu opodatkowaniu niż przedsiębiorstwa o obrocie mieszczącym się w wyższych przedziałach. Skutkiem tego przedsiębiorstwa o niskim obrocie podlegają zarówno znacząco niższym marginalnym stawkom podatkowym, jak i znacząco niższym średnim stawkom podatkowym w porównaniu z przedsiębiorstwami o wysokich poziomach obrotu, a tym samym znacząco niższemu opodatkowaniu za tę samą działalność. Komisja uważa więc, że progresywna struktura stawki wprowadzona ustawą stanowi odstępstwo od systemu odniesienia polegającego na nałożeniu składki na cele zdrowotne na wszystkie podmioty uczestniczące w produkcji wyrobów tytoniowych i handlu nimi na Węgrzech na korzyść przedsiębiorstw o niższym obrocie.
(40) Podobnie możliwość obniżenia zobowiązania podatkowego przedsiębiorstwa na podstawie ustawy o maksymalnie 80 % w przypadku dokonania inwestycji wprowadza zróżnicowanie pomiędzy przedsiębiorstwami, które dokonały inwestycji, oraz przedsiębiorstwami, które ich nie dokonały. Jednak w świetle wskazanego powyżej wewnętrznego celu podatku w postaci składki na cele zdrowotne przedsiębiorstwa, które dokonały inwestycji, i przedsiębiorstwa, które ich nie dokonały, znajdują się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej, ponieważ fakt dokonania przez przedsiębiorstwo inwestycji nie przyczynia się w żaden sposób do zmniejszenia niekorzystnych skutków zewnętrznych wywołanych paleniem. Wprost przeciwnie, możliwość obniżenia zobowiązania podatkowego przedsiębiorstwa w przypadku dokonania inwestycji, której celem jest zwiększenie produkcji i zdolności handlowych przedsiębiorstwa, wydaje się niezgodne z wewnętrznym celem podatku w postaci składki na cele zdrowotne. Dlatego też Komisja uważa, że przepisy ustawy przewidujące obniżenie zobowiązania podatkowego w przypadku dokonania inwestycji wprowadzają zróżnicowanie pomiędzy przedsiębiorstwami będącymi w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej w świetle wewnętrznego celu składki na cele zdrowotne, a tym samym ustanawiają odstępstwo od systemu odniesienia.
(41) Dlatego też Komisja uważa, że środki te są środkami selektywnymi prima facie.
4.1.3.3. Uzasadnienie
(42) Środek stanowiący odstępstwo od systemu odniesienia nie jest selektywny, jeżeli jest uzasadniony charakterem lub ogólną strukturą tego systemu. Sytuacja taka ma miejsce, gdy wynika to z mechanizmów wewnętrznych niezbędnych do funkcjonowania i efektywności systemu 15 . Obowiązek przedstawienia takiego uzasadnienia spoczywa na państwie członkowskim. W tym celu państwa członkowskie, uzasadniając zróżnicowane traktowanie przedsiębiorstw w ramach określonego porządku, nie mogą opierać się na celach polityki zewnętrznej - takich jak cele polityki regionalnej bądź też polityki dotyczącej ochrony środowiska lub polityki przemysłowej.
(43) Władze węgierskie twierdziły, że składka na cele zdrowotne jest należna z tytułu produkcji wyrobów powodujących ryzyko dla zdrowia oraz handlu takimi wyrobami oraz nie jest powiązana z zyskiem podmiotów gospodarczych, natomiast stawka podatku jest dostosowana do zdolności udźwignięcia ciężaru podatkowego podmiotów podlegających opodatkowaniu. W opinii władz węgierskich zdolności płatnicze przedsiębiorstw oraz stopień generowanego przez nie ryzyka znajdują odzwierciedlenie w ich udziale w rynku oraz wiodącej pozycji na rynku, a w konsekwencji w ich roli jako podmiotów wyznaczających ceny, a nie w ich rentowności. Zysk jako podstawa opłaty jest najmniej odpowiednim czynnikiem do wyrażenia szkody dla zdrowia spowodowanej przez podmioty podlegające opłacie w wyniku prowadzonej przez nie działalności. Ponadto, w porównaniu z przedsiębiorstwami o niskim obrocie, przedsiębiorstwa o bardziej znaczącym obrocie i udziale w rynku mogą znacznie bardziej wpływać na rynek produktu niż różnica pomiędzy poziomami w osiąganych przez nie obrotach. Z tego względu, biorąc pod uwagę cel opłaty, będzie to także oznaczać, że podmiot gospodarczy uzyskujący wyższy obrót na rynku wyrobów tytoniowych będzie także generował znacznie bardziej negatywne skutki dla zdrowia związane z paleniem.
(44) W przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę znaczne relatywne przyrosty progresywnej stawki podatkowej, Komisja nie uważa, aby zdolność płatnicza mogła służyć jako zasada przewodnia opodatkowania podatkiem ustalanym w stosunku do obrotu. W przeciwieństwie do podatków ustalanych w stosunku do zysku 16 , podatek ustalany w stosunku do obrotu nie bierze pod uwagę kosztów poniesionych na wygenerowanie tego obrotu. Z tego względu, w braku konkretnych dowodów wskazujących, że jest inaczej, wydaje się wątpliwe, aby sama kwota uzyskanego obrotu jako taka - niezależnie od poniesionych kosztów - odzwierciedlała zdolność płatniczą przedsiębiorstwa. Komisja nie jest także przekonana, aby w porównaniu z przedsiębiorstwami o niższym obrocie, przedsiębiorstwa o bardziej znaczącym obrocie były w stanie wpływać na rynek produktowy i automatycznie generować bardziej negatywne skutki dla zdrowia związane z paleniem w takim stopniu, że uzasadniałoby to zastosowanie progresywnych stawek podatkowych w odniesieniu do obrotu, jak to zostało przyjęte w ustawie.
(45) W każdym razie Komisja uważa, że nawet jeżeli zdolność płatnicza oraz negatywne skutki dla zdrowia mogą być uważane za nieodłączne zasady składki na cele zdrowotne pobieranej w stosunku do obrotu, uzasadniałoby to tylko liniową stawkę podatkową, chyba że zostanie wykazane, że zdolność płatnicza oraz generowanie negatywnych skutków dla zdrowia rośnie progresywnie wraz ze wzrostem obrotu. Komisja uważa, że stawki progresywne podatku od obrotu mogą być uzasadnione wyłącznie w sytuacji, gdy określony cel, jaki ma być osiągnięty poprzez podatek, rzeczywiście wymaga stawek progresywnych, tj. na przykład, jeżeli zostanie wykazane, że wywołane działalnością skutki zewnętrzne, na które ma być przeznaczony podatek, także rosną progresywnie. Model progresywności również wymagałby uzasadnienia. W szczególności należałoby wyjaśnić, dlaczego obrót powyżej 60 miliardów HUF powoduje skutki dla zdrowia 22 razy silniejsze niż obrót poniżej 30 miliardów HUF. Węgry nie przedstawiły takiego uzasadnienia.
(46) Komisja nie jest przekonana, że szkody dla zdrowia spowodowane wytwarzaniem wyrobów tytoniowych i handlem nimi rosłyby w sposób progresywny wraz z uzyskiwanym obrotem oraz zgodnie z przyrostami stawki podatkowej obowiązującej w ramach środka. Ponadto warunek, aby obrót uzyskany z wytwarzania wyrobów tytoniowych i handlu nimi stanowił co najmniej 50 % łącznego rocznego obrotu uzyskanego przez przedsiębiorstwo, które ma podlegać składce na cele zdrowotne, także wydaje się pozostawać w sprzeczności z uzasadnieniem podatku obliczanego na zasadzie progresywnej w stosunku do skutków, jakie wyroby tytoniowe powodują dla zdrowia. W świetle celu podatku wymóg ten oznaczałby, że wyroby tytoniowe wprowadzane na rynek przez spółki, których obrót uzyskany z wytwarzania wyrobów tytoniowych i handlu nimi stanowi mniej niż 50 %, nie mają negatywnych skutków dla zdrowia, jak wyroby wprowadzane na rynek przez spółki o wyższym udziale wyrobów tytoniowych w ich obrocie. Z tego względu wymóg ten wydaje się niespójny z domniemanym celem środka.
(47) Jeżeli chodzi o obniżenie zobowiązania podatkowego w przypadku dokonania inwestycji, nie można go również uzasadniać charakterem oraz ogólną strukturą systemu podatkowego. Komisja uważa możliwość obniżenia zobowiązania podatkowego o maksymalnie 80 % w przypadku dokonania inwestycji za niezgodną z wewnętrznym celem podatku w postaci składki na cele zdrowotne. Celem podatku w postaci składki na cele zdrowotne jest stworzenie funduszy dla systemu ochrony zdrowia i podwyższenie jakości usług zdrowotnych ze względu na fakt, że palenie odgrywa znaczącą rolę w powstawaniu wielu chorób oraz istotnie przyczynia się do zwiększonych wydatków na cele zdrowotne. Z tego względu Komisja uważa, że możliwość obniżenia zobowiązania podatkowego w przypadku dokonania inwestycji, które ma służyć zwiększeniu produkcji i zdolności handlowych przedsiębiorstwa, wydaje się niezgodna z tym celem, ponieważ, jak już stwierdzono w motywie 40, inwestycje takie raczej zwiększyłyby zdolności produkcyjne i handlowe przedsiębiorstwa i tym samym negatywne skutki zewnętrzne, którym podatek w postaci składki na cele zdrowotne ma zaradzić. Ponadto opłata ustanowiona w oparciu o opodatkowanie obrotu nie powinna uwzględniać żadnych kosztów.
(48) Tym samym Komisja nie uważa, aby środki były uzasadnione charakterem oraz ogólną strukturą systemu podatkowego. Z tego względu środki powinny być uważane za przyznające selektywną korzyść przedsiębiorstwom tytoniowym o niższym poziomie obrotu (a tym samym przedsiębiorstwom mniejszym) oraz przedsiębiorstwom, które dokonały inwestycji uprawniających do obniżenia ich zobowiązania podatkowego wynikającego z podatku w postaci składki na cele zdrowotne.
4.1.4. Zakłócenie konkurencji oraz skutki dla handlu wewnątrzunijnego
(49) Zgodnie z art. 107 ust. 1 Traktatu, aby stanowić pomoc państwa, środek musi zakłócać konkurencję lub zagrażać zakłóceniem konkurencji oraz wywierać wpływ na handel wewnątrzunijny. Środki mają zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw uzyskujących obrót z produkcji wyrobów tytoniowych lub handlu nimi na Węgrzech. Węgierski przemysł tytoniowy jest otwarty na konkurencję oraz charakteryzuje się obecnością podmiotów z innych państw członkowskich, a także podmiotów międzynarodowych, więc każda pomoc na rzecz działających w niej określonych podmiotów może wywierać wpływ na handel wewnątrzunijny. W zakresie, w jakim środki zwalniają przedsiębiorstwa o niższych poziomach obrotu i przedsiębiorstwa dokonujące kwalifikujących się inwestycji z zobowiązania podatkowego, które zobowiązane byłyby one zapłacić, gdyby podlegały tej samej składce na cele zdrowotne co przedsiębiorstwa o wysokim poziomie obrotu oraz przedsiębiorstwa niedokonujące inwestycji, pomoc przyznana w ramach tych środków stanowi pomoc operacyjną w tym sensie, że zwalnia te przedsiębiorstwa z obciążenia, które normalnie zobowiązane byłyby ponieść w ramach bieżącego zarządzania lub normalnej działalności. Trybunał Sprawiedliwości konsekwentnie stoi na stanowisku, że pomoc operacyjna zakłóca konkurencję 17 , w związku z czym wszelka pomoc przyznana tym przedsiębiorstwom powinna być uważana za zakłócającą konkurencję poprzez wzmocnienie ich pozycji finansowej na węgierskim rynku tytoniowym. Co za tym idzie, środki zakłócają konkurencję lub zagrażają jej zakłóceniem oraz wywierają wpływ na handel wewnątrzunijny.
4.1.5. Podsumowanie
(50) Ponieważ spełnione są wszystkie warunki określone w art. 107 ust. 1 Traktatu, Komisja uważa, że podatek w postaci składki na cele zdrowotne od przedsiębiorstw przemysłu tytoniowego, ustanawiający strukturę podatku progresywnego dla przedsiębiorstw tytoniowych oraz obniżenie zobowiązania podatkowego pod warunkiem dokonania określonych inwestycji stanowi pomoc państwa w rozumieniu tego przepisu.
4.2. Zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym
(51) Pomoc państwa uznawana jest za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jeżeli mieści się w kategoriach wymienionych w art. 107 ust. 2 Traktatu 18 , oraz może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jeżeli Komisja stwierdzi, że mieści się ona w kategoriach wymienionych w art. 107 ust. 3 Traktatu 19 . Jednak ciężar dowodu, że pomoc państwa przyznana przez państwo członkowskie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w świetle art. 107 ust. 2 lub art. 107 ust. 3 Traktatu spoczywa na tym państwie członkowskim 20 .
(52) Komisja stwierdza, że władze węgierskie nie przedstawiły argumentów wyjaśniających, dlaczego środki będą zgodne z rynkiem wewnętrznym, jak też że Węgry nie zajęły stanowiska w sprawie wątpliwości wyrażonych w decyzji o wszczęciu procedury odnośnie do zgodności środków z rynkiem. Komisja uważa, że żaden z wyjątków przewidzianych w wyżej wymienionych przepisach Traktatu nie ma zastosowania, ponieważ nie wydaje się, aby środki służyły osiągnięciu któregokolwiek z celów wymienionych w tych przepisach. W konsekwencji nie można stwierdzić, że środki są zgodne z rynkiem wewnętrznym.
4.3. Odzyskanie pomocy
(53) Składka na cele zdrowotne od przedsiębiorstw przemysłu tytoniowego nie została nigdy notyfikowana ani uznana przez Komisję za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Ponieważ progresywna struktura składki na cele zdrowotne oraz przepisy dotyczące obniżenia zobowiązania podatkowego pod warunkiem dokonania określonych inwestycji stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu oraz nową pomoc w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 21 oraz zostały wprowadzone w życie z naruszeniem obowiązku stosowania okresu zawieszenia ustanowionego w art. 108 ust. 3 Traktatu, środki te stanowią także pomoc niezgodną z prawem w rozumieniu art. 1 lit. f) rozporządzenia (UE) 2015/1589.
(54) Skutkiem stwierdzenia, że środki stanowią pomoc państwa niezgodną z prawem oraz rynkiem wewnętrznym jest konieczność windykacji pomocy od jej beneficjentów zgodnie z art. 16 rozporządzenia (UE) 2015/1589.
(55) Jednak w wyniku nakazu zawieszenia wydanego przez Komisję w decyzji o wszczęciu procedury Węgry potwierdziły, że zawiesiły wdrażanie składki na cele zdrowotne od przedsiębiorstw tytoniowych.
(56) W związku z tym w ramach środków faktycznie nie przyznano żadnej pomocy państwa. Dlatego też nie ma konieczności jej odzyskania.
5. PODSUMOWANIE
(57) Komisja stwierdza, że podatek w postaci składki na cele zdrowotne od przedsiębiorstw przemysłu tytoniowego ustanawiający strukturę podatku progresywnego dla przedsiębiorstw tytoniowych oraz obniżenie zobowiązania podatkowego pod warunkiem dokonania określonych inwestycji stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu oraz że Węgry wdrożyły przedmiotową pomoc niezgodnie z prawem, z naruszeniem art. 108 ust. 3 Traktatu.
(58) Decyzja nie ma wpływu na ewentualne postępowania wyjaśniające dotyczące zgodności środków z podstawowymi swobodami określonymi w Traktacie, w szczególności swobodą przedsiębiorczości zagwarantowaną w art. 49 Traktatu,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
