a także mając na uwadze, co następuje:I. STAN FAKTYCZNY
1. Procedura
(1) W piśmie z dnia 28 września 2007 r. (nr ref. 442805) Urząd zwrócił się do władz islandzkich o udzielenie informacji dotyczących gwarancji państwowych oraz obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu gwarancji państwowej wynikającego z islandzkiej ustawy o gwarancjach państwowych. Pismem Islandzkiej Misji przy Unii Europejskiej z dnia 24 października 2007 r., przekazującym list islandzkiego ministerstwa finansów z tego samego dnia, które Urząd otrzymał i zarejestrował w dniu 25 października 2007 r. (nr ref. 448739 i 449598), władze islandzkie odpowiedziały na to wezwanie.
(2) Sprawa została poddana dyskusji między przedstawicielami Urzędu a rządem islandzkim w dniu 7 września 2007 r. w Brukseli i w dniu 29 października 2007 r. w Reykjaviku, jak również między przedstawicielami Urzędu a Islandzkim Towarzystwem Usług Finansowych na spotkaniu w dniu 6 marca 2008 r. w Brukseli.
(3) Decyzja Urzędu nr 406/08/COL z 27 czerwca 2008 r. dotycząca wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie zwolnienia Islandzkiego Funduszu Finansowania Mieszkalnictwa z obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu gwarancji państwowej została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i w Suplemencie EOG do niego(3). W decyzji tej Urząd wezwał zainteresowane strony do zgłaszania uwag. Urząd nie otrzymał żadnych uwag zainteresowanych stron. Pismem z dnia 8 września 2008 r. (nr ref. 490696) władze Islandii przedstawiły swoje uwagi na temat decyzji Urzędu nr 406/08/COL
(4) W październiku 2008 r. Urząd zawiesił postępowanie z powodu załamania się islandzkiego sektora bankowego. Jednak niektóre dyskusje na temat niniejszej sprawy miały miejsce na spotkaniu pakietowym w Reykjaviku w dniach 4-5 listopada 2009 r. Po tym spotkaniu w dniu 16 listopada 2009 r. Urząd wysłał pismo z przypomnieniem o przedstawieniu informacji dotyczących oceny zgodności przedmiotowego środka z rynkiem wewnętrznym. Władze islandzkie przekazały odpowiedź pismem z dnia 7 grudnia 2009 r. (nr ref. 539538).
(5) W równoległym postępowaniu w sprawie środków pomocy państwa przyznanych na rzecz Islandzkiego Funduszu Finansowania Mieszkalnictwa Urząd stwierdził w swojej decyzji nr 405/08/COL z dnia 27 czerwca 2008 r.(4), że gwarancja państwowa na rzecz FFM stanowi istniejący środek pomocy. Następnie, w dniu 18 lipca 2011 r., Urząd przyjął decyzję nr 247/11/COL w sprawie wniosku dotyczącego odpowiednich środków w ramach finansowania Islandzkiego Funduszu Finansowania Meszkalnictwa Íbúðalánasjóður(5), między innymi w postaci gwarancji państwowej.
2. Opis środków objętych postępowaniem wyjaśniającym
2.1. Beneficjent
(6) Fundusz Finansowania Mieszkalnictwa Íbúðalánasjóður (FFM) jest instytucją państwową, która działa na warunkach rynkowych na podstawie islandzkiej ustawy o mieszkalnictwie nr 44/1998 (lög um húsnæðismál)(6). HFF jest zarządzany przez radę dyrektorów podlegającą administracyjnie Ministrowi Polityki Społecznej. Celem FFM jest zapewnienie bezpieczeństwa i równych praw w zakresie mieszkalnictwa. Odbywa się to poprzez udzielanie kredytów hipotecznych osobom fizycznym i pożyczek podmiotom zapewniającym mieszkania czynszowe, a także poprzez ogólną organizację spraw odnoszących się do mieszkalnictwa. Finansowanie tych inicjatyw jest przeznaczone na cel szczególny, jakim jest zwiększenie szans obywateli na nabycie lub wynajęcie mieszkania na możliwych do podołania warunkach (por. art. 1 ustawy o mieszkalnictwie).
(7) FFM nie jest finansowany bezpośrednio przez państwo, ale z zysków z kapitału własnego (tj. rat, odsetek i płatności z tytułu indeksacji cen w odniesieniu do udzielonych pożyczek), z odsetek wypłaconych od emisji i sprzedaży obligacji FFM (íbúðarbréf) notowanych na giełdzie islandzkiej, a także z opłat z tytułu czynności administracyjnych pobieranych od swoich klientów. FFM korzysta również z gwarancji państwowej, która wynika z nieograniczonej odpowiedzialności państwa za długi FFM jako jego właściciela(7). Ponadto FFM otrzymuje dotacje na spłatę odsetek bezpośrednio z budżetu państwa na pokrycie strat wynikających z udzielania pożyczek poniżej stóp rynkowych na rzecz podmiotów budujących i zapewniających mieszkania czynszowe.
(8) Bardziej szczegółowy opis systemu FFM zgodnie z ustawą o mieszkalnictwie można znaleźć w decyzji Urzędu nr 405/08/COL
2.2. Gwarancja państwowa
(9) FFM jest instytucją państwową podlegającą prawu publicznemu (por. art. 4 ustawy o mieszkalnictwie), w związku z czym, zgodnie z ogólnymi niepisanymi zasadami islandzkiego prawa publicznego dotyczącymi instytucji publicznych, wszystkie jej zobowiązania zabezpieczone są gwarancją państwową. Gwarancja ma zastosowanie do wszystkich instytucji państwowych, bez względu na to, kiedy zostały one utworzone lub na rodzaj ich działalności. Jak wspomniano powyżej, gwarancja taka wynika z nieograniczonej odpowiedzialności państwa za długi FFM jako jego właściciela. Oznacza to, że państwo odpowiada za całość zobowiązań FFM, ponieważ gwarancja nie jest powiązana z żadnymi konkretnymi transakcjami finansowymi FFM ani ograniczona do jakiejkolwiek maksymalnej kwoty. Znajduje to odzwierciedlenie również w art. 5 ust. 3 ustawy o upadłości nr 21/1991 (lög um gjaldþrotaskipti o.fl.), który wyklucza stosowanie upadłości lub innych procedur upadłościowych do instytucji takich jak FFM.
(10) W preambule do projektu ustawy, który stał się ustawą nr 121/1997 o gwarancjach państwowych (lög um ríkisábyrgðir), stwierdzono, co następuje: "Fakt ten jest oparty na jednoznacznej zasadzie islandzkiego prawa: państwo jest odpowiedzialne za zobowiązania swoich instytucji i przedsiębiorstw, chyba że gwarancja jest ograniczona jasno wyrażonym zastrzeżeniem [...] lub odpowiedzialność państwa w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością jest ograniczona wkładem kapitałowym"(8).
(11) Gwarancja państwowa była również dostępna dla poprzedników FFM: Państwowej Agencji Mieszkalnictwa, Państwowego Funduszu Budownictwa i Pracowniczego Funduszu Mieszkaniowego, prowadzonego przez Państwową Agencję Meszkalnictwa, jak również dla Państwowej Rady ds. Mieszkalnictwa (por. ustawa nr 97/1993 w sprawie Państwowej Agencji Mieszkalnictwa (lög um Húsnæðisstofnun ríkisins)).
2.3. Opłata z tytułu gwarancji państwowej
(12) W momencie ustanowienia FFM oraz jego poprzedników udzielona na ich rzecz nieograniczona gwarancja państwowa, obejmująca całość ich zobowiązań, nie została objęta opłatą z tytułu ryzyka ani opłatą z tytułu gwarancji. Według władz islandzkich od momentu powstania FFM odpowiednie przepisy prawa krajowego były interpretowane w taki sposób, aby zwolnić FFM z obowiązku uiszczania wszelkich opłat z tytułu udzielonej mu gwarancji państwowej(9).
(13) Tymczasowa ustawa nr 68/1987 r. w sprawie środków podatkowych wprowadziła po raz pierwszy powszechny obowiązek uiszczenia na rzecz państwa opłaty z tytułu gwarancji za gwarancje państwowe, które nie zostały objęte opłatą z tytułu ryzyka. Następnie, zgodnie z art. 8 ustawy nr 37/1961 o gwarancjach państwowych (lög um ríkisábyrgðir) zmienionej ustawą nr 65/1988 o gwarancjach państwowych (lög um breyting á lögum nr. 37/1961, um ríkisábyrgðir, með síðari breytingum), wymagano od banków, funduszy kredytowych, instytucji finansowych, przedsiębiorstw i innych podobnych podmiotów, którym zgodnie z prawem przysługują gwarancje państwowe czy to poprzez fakt bycia własnością państwa, czy z innych powodów, do uiszczenia na rzecz państwa opłaty z tytułu gwarancji w odniesieniu do swoich zobowiązań wobec podmiotów zagranicznych. Wysokość opłaty została ustalona na 0,0625 % kwoty głównej zobowiązań zagranicznych kwartalnie w oparciu o ich średnią w każdym okresie (por. art. 8 ust. 2 ustawy nr 37/1961)(10).
(14) Pierwotnie żadne podobne opłaty nie zostały nałożone na zobowiązania krajowe. Jednak ustawą nr 121/1997 o gwarancjach państwowych(11) wprowadzono zobowiązanie do uiszczenia opłaty w wysokości 0,0375 % w odniesieniu do zobowiązań krajowych. Stawka ta została później podwyższona do 0,0625 % ustawą nr 180/2000(12).
(15) Ustawa nr 121/1997 przewiduje również zwolnienie z obowiązku uiszczania jakichkolwiek opłat z tytułu gwarancji państwowej w odniesieniu do obligacji mieszkaniowych emitowanych przez Oddział Obligacji Mieszkaniowych Państwowej Agencji Mieszkalnictwa. Jeżeli chodzi o inne zobowiązania FFM, uzupełniająca ustawa budżetowa na rok 2001 anulowała z mocą wsteczną zobowiązania FFM w odniesieniu do nieuiszczonych opłat naliczonych FFM na mocy ustawy nr 121/1997. Wreszcie, ogólne zwolnienie FFM z obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu gwarancji państwowej w odniesieniu do wszystkich zobowiązań zostało określone w ustawie nr 70/2000, która weszła w życie z dniem 26 maja 2000 r.
(16) Bardziej szczegółowy opis przepisów odnoszących się do gwarancji państwowej i późniejszych zmian w powszechnie stosowanych stawkach opłat, jak również przepisy szczególne dotyczące FFM, można znaleźć w decyzji Urzędu nr 406/08/COL.
3. Podstawy do wszczęcia postępowania
(17) W decyzji nr 406/08/COL Urząd wyjaśnia, że gwarancja państwowa na rzecz FFM, która istniała przed wejściem w życie Porozumienia EOG w dniu 1 stycznia 1994 r., jako taka nie była rozpatrywana w ramach procedury w sprawie opłaty z tytułu gwarancji dotyczącej nowej pomocy, lecz w ramach odrębnej procedury dla pomocy istniejącej (sprawa nr 64865, obecnie sprawa nr 70382). W decyzji nr 406/08/COL odniesiono się do faktu, że FFM jest zwolniony z obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu gwarancji, którą inne przedsiębiorstwa zorganizowane podobnie do FFM mają obowiązek uiścić. W związku z tym, we wstępnej opinii Urzędu, dla oceny klasyfikacji pomocy jako nowej lub istniejącej nie było istotne, czy ustawa o gwarancjach państwowych w rzeczywistości zmieniła sytuację FFM w odniesieniu do obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu gwarancji. Za decydujący został uznany fakt, że nowa ustawa nr 121/1997 o gwarancjach państwowych wprowadziła nowy system, w którym po raz pierwszy FFM jest traktowany w sposób bardziej korzystny, niż jest to przewidziane zgodnie z ogólną zasadą obowiązującą przedsiębiorstwa korzystające z domniemanej gwarancji państwowej. W związku z tym we wstępnej opinii Urzędu jakakolwiek korzyść FFM wynikająca ze zwolnienia przyznanego Oddziałowi Obligacji Mieszkaniowych zgodnie z art. 7 ustawy nr 121/1997 r. stanowiłaby nową pomoc. To samo odnosiłoby się do zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty w odniesieniu do innych operacji FFM, por. ustawa nr 70/2000 zmieniająca ustawę nr 121/1997 i uzupełniająca ustawę budżetową 2001.
(18) We wstępnej opinii Urzędu zwolnienie FFM z obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu gwarancji było równoznaczne z pomocą państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG. W decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego stwierdzono następujące elementy pomocy państwa:
(i) zwolnienie (zarówno z góry, jak i ex post facto) z obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu gwarancji państwowej w kwartalnej wysokości 0,0625 % wartości zobowiązań zagranicznych dotyczących zarówno obligacji mieszkaniowych, jak i innych zobowiązań w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r. do tej pory;
(ii) zwolnienie (zarówno z góry, jak i ex post facto) z obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu gwarancji państwowej w kwartalnej wysokości 0,0375 % wartości zobowiązań krajowych dotyczących zarówno obligacji mieszkaniowych, jak i innych zobowiązań w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r. do dnia 10 stycznia 2001 r.;
(iii) zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu gwarancji państwowej w kwartalnej wysokości 0,0625 % wartości wszystkich krajowych zobowiązań FFM w okresie od dnia 11 stycznia 2001 r. do tej pory.
(19) Ponadto Urząd wątpił, aby powyższe elementy pomocy państwa mogły być uznane za zgodne z Porozumieniem EOG. Urząd wyjaśnił, że mimo iż pewnego rodzaju kredyty na cele mieszkaniowe mogą być określane mianem usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 59 ust. 2 i w związku z tym kwalifikować się do objęcia pomocą, we wstępnej opinii Urzędu ogólny system kredytów FFM był zbyt kompleksowy, by mógł spełniać wymogi art. 59 ust. 2. Urząd nie uzyskał żadnych informacji, które dawałyby mu powody przypuszczać, że rynek nie byłby w stanie zapewnić kredytów mieszkaniowych na rozsądnych warunkach. W ramach ogólnego systemu kredytów FFM kredyty są dostępne dla wszystkich niezależnie od dochodów i kapitału oraz niezależnie od kosztów i ograniczeń wielkościowych finansowanej nieruchomości. Ponadto kredytów można również udzielać wszędzie niezależnie od tego, czy lokalne możliwości finansowania celów mieszkaniowych są powszechnie dostępne.
4. Uwagi władz islandzkich
(20) Uwagi rządu islandzkiego koncentrują się na fakcie, że każdy przedmiotowy element pomocy jest bezpośrednim następstwem domniemanej gwarancji państwowej na rzecz FFM, w odniesieniu do której ustalono już, że stanowi ona istniejącą pomoc. W opinii władz islandzkich wszelkie opłaty są integralną częścią gwarancji państwowej jako takiej. W związku z tym, wobec braku możliwych do wyodrębnienia i merytorycznych zmian w gwarancji państwowej oraz uiszczaniu opłat, nie zachodzi przypadek nowej pomocy, dlatego też kwestia powinna zostać rozpatrzona w ramach sprawy dotyczącej istniejącej pomocy. Rząd islandzki wyraził również opinię, że gdyby uznano istnienie nowej pomocy, byłaby to pomoc zgodna ze wspólnym rynkiem, ze względu na socjalny charakter FFM oraz fakt, że pomoc państwa przyznana na rzecz FFM spełniała warunki określone w orzecznictwie w sprawie Altmark(13).
(21) Jeżeli chodzi o fakt wprowadzenia obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu gwarancji państwowej na zobowiązania zagraniczne niektórych instytucji finansowych na mocy ustawy nr 68/1987, władze islandzkie twierdzą, że FFM w rzeczywistości nigdy nie uiścił żadnej opłaty, ponieważ nie posiada żadnych zobowiązań zagranicznych.
(22) Ponadto w opinii władz islandzkich obowiązek uiszczania opłaty na inne zobowiązania krajowe niż obligacje mieszkaniowe na podstawie ustawy nr 121/1997, był "oparty na wątpliwej podstawie prawnej", ponieważ poprzednicy FFM nigdy nie mieli obowiązku uiszczania opłaty z tytułu gwarancji. Władze islandzkie wskazują również na fakt, że zobowiązania FFM odnoszące się do nieuiszczonych opłat z tytułu gwarancji zostały z mocą wsteczną anulowane uzupełniającą ustawą budżetową z 2001 r., jako wyraz zamiaru ustawodawcy zwolnienia FFM z obowiązku uiszczania opłaty z tytułu gwarancji.
(23) Zwolnienie FFM z obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu gwarancji było wreszcie spowodowane faktem, że FFM pobierał marżę odsetkową w wysokości 0,0375 % od instrumentów hipotecznych stanowiących gwarancję zobowiązań dotyczących obligacji mieszkaniowych(14). Władze islandzkie nazywają to "specjalną opłatą z tytułu gwarancji państwowej". Jest ona gromadzona w specjalnym funduszu rezerwowym.
II. OCENA
(24) Art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG ma następujące brzmienie:
"Z zastrzeżeniem innych postanowień niniejszego Porozumienia, wszelka pomoc przyznawana przez państwa członkowskie WE, państwa EFTA lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z funkcjonowaniem niniejszego Porozumienia w zakresie, w jakim wpływa na handel między Umawiającymi się Stronami.".
(25) Oznacza to, że aby środki mogły zostać uznane za pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG, muszą one obejmować przyznanie dotacji przez państwo lub z zasobów państwowych, przynosić korzyść przedsiębiorstwu beneficjenta, być selektywne, zakłócać konkurencję i potencjalnie wpływać na wymianę handlową między Umawiającymi się Stronami.
(26) Wytyczne Urzędu Nadzoru EFTA w sprawie gwarancji państwowych(15) stanowią, że gwarancje udzielone bezpośrednio przez państwo, czyli przez władze centralne, regionalne lub lokalne mogą stanowić pomoc państwa. Ponadto bardziej korzystne warunki finansowania uzyskiwane przez przedsiębiorstwa, których forma prawna wyklucza upadłość lub inne postępowanie w sprawie niewypłacalności, lub które korzystają z bezpośredniej gwarancji państwowej lub pokrycia strat przez państwo, przynoszą korzyści wynikające z nieograniczonego zaangażowania ekonomicznego państwa, które określa się mianem nieograniczonej gwarancji państwowej(16). Ponadto
"korzyścią płynącą z gwarancji państwowej jest fakt, że ryzyko związane z gwarancją ponosi państwo. Za ponoszenie ryzyka państwo powinno w zwykłych warunkach otrzymać wynagrodzenie w postaci odpowiedniej opłaty. Jeżeli państwo takiej opłaty lub jej części nie otrzymuje, stanowi to zarówno korzyść dla przedsiębiorstwa, jak i wykorzystywanie zasobów państwowych"(17).
(27) W decyzji nr 247/11/COL Urząd stwierdził, że domniemana i nieograniczona gwarancja państwowa na rzecz FFM stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG, ponieważ stanowi obciążenie dla zasobów państwa islandzkiego i korzyść gospodarczą dla FFM. Urząd odniósł się do faktu, że zgodnie z wytycznymi Urzędu w sprawie gwarancji państwowych przedsiębiorstwa, których forma prawna wyklucza upadłość lub inne postępowanie w sprawie niewypłacalności, lub które korzystają z bezpośredniej gwarancji państwowej lub pokrycia strat przez państwo, można uznać za beneficjentów pomocy. Ponadto nie jest konieczne, aby państwo dokonywało jakichkolwiek płatności w ramach przedmiotowej gwarancji. Pomoc jest przyznana nieustannie od chwili udzielenia gwarancji, a nie tylko w chwili, gdy jest ona mobilizowana, lub w momencie dokonywania płatności na podstawie gwarancji(18).
(28) Ze względu na bezpośredni związek między obecnością elementów pomocy państwa w środku będącym gwarancją państwową i na konieczność ustanowienia (i wypłacenia) opłaty (rynkowej) z tytułu takiej interwencji ze strony państwa, zasadnicze pytanie dotyczy faktu, czy zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu gwarancji może zostać uznane za osobny element pomocy państwa w porównaniu z korzyściami wynikającymi z gwarancji jako takiej. Odpowiednia opłata może zneutralizować przynajmniej część korzyści przyznanych beneficjentowi pomocy. Gdyby możliwe było ustalenie rynkowej opłaty z tytułu przedmiotowej gwarancji, odpowiadającej stopniowi związanego z nią ryzyka państwa, i taka opłata zostałaby uiszczona przez FFM, kryteria określone w art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG dotyczące istnienia zasobów państwowych i korzyści gospodarczej dla FFM nie zostałyby spełnione. Dlatego też opłata stanowi nieodłączny element obliczenia kwoty pomocy państwa udzielanej w formie gwarancji. Taki wniosek wynika również z wytycznych dotyczących gwarancji państwowych, o których mowa powyżej.
(29) Władze islandzkie wyraziły podobne zdanie w uwagach do decyzji w sprawie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego (decyzja nr 406/08/COL). Ponadto władze islandzkie podkreśliły, że ustawa o gwarancjach państwowych miała w zamierzeniu stanowić ogólne ustawodawstwo dotyczące warunków udzielania gwarancji państwowych. Sama ustawa nie udziela żadnych gwarancji, ale tylko określa warunki dotyczące gwarancji(19).
(30) W związku z powyższym Urząd uważa, że ze względu na szczególny charakter elementów pomocy zawartych w środku pomocy państwa w formie gwarancji państwowej, zwolnienie FFM z obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu gwarancji państwowej nie stanowi odrębnego środka pomocy od domniemanej i nieograniczonej gwarancji państwowej udzielonej przez państwo islandzkie, w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG. Brak opłaty stanowi część korzyści i zasobów publicznych zaangażowanych w gwarancję państwową przyznaną FFM. Biorąc pod uwagę, że korzyści wynikające z przedmiotowej gwarancji państwowej są rozpatrywane przez Urząd w postępowaniu w sprawie pomocy państwa dotyczącym istniejącej pomocy (por. sprawa nr 70382 (poprzednio 64865), decyzja nr 247/11/COL), formalne postępowanie wyjaśniające dotyczące zwolnienia FFM z obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu gwarancji państwowej jest bezprzedmiotowe i może zostać zamknięte,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
