Katarzyna Kubicka-Żach: Jeżeli mielibyśmy wyszczególnić trzy kluczowe problemy, które dotykają samorządu, które by pan wyróżnił?
Prof. Hubert Izdebski: Przy tak kompleksowej instytucji jak samorząd, jest problem co wybrać. Zwróciłbym jednak uwagę na kilka kwestii. Po pierwsze, dzięki samorządowi od 1990 roku, ale ostatecznie od 1999 roku wprowadzono u nas pionowy podział władz. W państwie unitarnym, jednolitym, jakim jest Polska, brakowało takiego podziału, który obok poziomego trójpodziału władz jest potrzebny do tego, żeby władze nawzajem równoważyły się i hamowały się - żeby przez brak kontroli żadna władza nie zagrażała prawom człowieka i obywatela.
Przeczytaj omówienie orzeczenia w LEX: Rada powiatu nie może uchwalać niezgodnych z prawem stawek za zajęcie pasa drogowego >
Rola samorządu jest niesłychanie ważna. Skupia w sobie dwie zasady konstytucyjne, które nie zawsze są właściwie rozumiane. Jedna to zasada pomocniczości, która w tym zakresie stanowi klucz do podziału zadań pomiędzy różne szczeble władzy publicznej – w tym samorząd i wąsko rozumiane państwo oraz pomiędzy różne szczeble samorządu. Drugą jest zasada decentralizacji, która jest starsza, ale wobec pomocniczości odgrywa rolę niejako realizacyjną, bowiem określa sposób, tryb wprowadzania zasady pomocniczości. Obie te zasady są ujęte w Konstytucji, ale też, mimo występowaniu tendencji im przeciwnych, wystarczająco ugruntowane w praktyce. Sprawiają dzięki temu, że trudno sobie wyobrazić powrót do czasów centralizmu demokratycznego, który był zresztą centralizmem niedemokratycznym.
Czy zadania wykonywane na rzecz mieszkańców przez samorząd mogłyby wykonywać inne podmioty?
Nie jest kwestią przypadku, że w zarządzaniu publicznym (czy public governance) przyjmuje się obecnie jako zasadę multilevel governance. Nie ma bowiem takiego problemu, który dało by się od początku do końca rozwiązać na jednym szczeblu władzy publicznej. Zarządzanie wielostopniowe wymusza współdziałanie różnych szczebli administracji, a oznacza ono również, że do procesu identyfikowania i rozwiązywania problemów powinno się też włączać struktury społeczeństwa obywatelskiego.
Sprawdź w LEX: Czy naczelnik wydziału w urzędzie miejskim ma prawo do czasu wolnego lub wynagrodzenia w zamian za pracę w nadgodzinach? >
Samorządy jednak coraz częściej skarżą się na odbieranie im kompetencji. Czy to może postępować i czy samorząd jest tak silny, żeby to przetrwać?
Przedstawiciele obecnej władzy są zwolennikami centralizmu i obecnie mamy do czynienia z naruszaniem zasady pomocniczości i atakiem na decentralizację. Ale nie wydaje się, by tak łatwo dawało się wyeliminować pionowy podział władzy.
Czytaj też: Samorządy chcą rozmawiać z premierem o obniżkach podatków>>
Samorządom odbierane są też środki finansowe. Czy to dodatkowe osłabienie?
Samorządy, żeby działać, muszą mieć określone środki. Jeśli chodzi o finansowe wyposażenie samorządu to jest najsłabiej rozwiązywana kwestia w naszym ustawodawstwie samorządowym. Sprawę dochodów JST długo rozwiązywano ustawami czasowymi, których obowiązywanie przedłużano. Obecna ustawa też miała być po kilku latach poddana gruntownej rewizji po zbadaniu, jak działa. Badania takiego i w konsekwencji rewizji nie przeprowadzono, natomiast dokonuje się różnych incydentalnych, nieskoordynowanych zmian. Nie została np. systematycznie rozwiązana sprawa tzw. janosikowego, w którego przedmiocie był przecież wyrok TK - nie został on też właściwie zrealizowany.
Sprawdź w LEX: Czy w jednostce samorządu terytorialnego można dokonywać kompensaty należności i zobowiązań w wynikających z umów cywilnoprawnych? >
Janosikowe jest przy tym jedynie jednym z elementów systemu. Nie ma mechanizmów ustawowych, które wsparłyby realizację zasady adekwatności – zapewnienie adekwatnych środków na realizację zadań. Tu jest duża słabość w tym zakresie, która powoduje, że nie ma ograniczeń, żeby spychać na samorząd problemy, których władza centralna nie jest w stanie rozwiązać. Dodatkowo prawo nie zabezpiecza odpowiednio samorządów przed tym, żeby dawano im nowe zadania bez adekwatnych środków na realizację tych zadań.
Przedstawiciele JST skarżą się, że środki są im wręcz odbierane.
Tak, bo trzeba pamiętać, że wszelkie ulgi ustawowe w podatkach, czy nawet przekształcenie użytkowania wieczystego we własność, oznaczają zmniejszenie środków finansowych, które przypadają samorządom. Przekształcenie użytkowania wieczystego we własność zostało tak przeprowadzone, że straci na tym przede wszystkim samorząd.
Przeczytaj analizę: Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności w praktyce >
A trzeci problem?
Trzeci problem, z którym się zmagamy od początku, to doprowadzenie do formalnego rozdziału demokracji centralnej i samorządowej - idzie o rozdział personalny. Inaczej niż w wielu krajach senator nie może być prezydentem miasta, wójt nie może być posłem, senatorem, bo nie można łączyć mandatu samorządowego i parlamentarnego. To pozornie proste i godne pochwały.
Przeczytaj w LEX: Skutki wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) >
Jednak ma to wpływ na tworzenie się pozornych i czasem wyobcowanych od polityki krajowej i od mieszkańców tzw. „elit samorządowych” w Polsce lokalnej. Nie ma wtedy możliwości szerszej kontroli nad mandatami samorządowymi. Wróciły ostatnio pomysły, żeby Senat był bardziej izbą samorządową, żeby nie było niepołączalności mandatów samorządowego i senatorskiego. Kwestia ta wymaga debaty. Takiej w istocie dotąd nie było, a warto odpowiedzieć na pytanie, dlaczego od lat 90 rozdzielamy mandaty i funkcje samorządowe i państwowe - i pora na taką debatę.
Samorządy nie mogą się przebić ze swoimi pomysłami i żądaniami. Czy można je jakoś wesprzeć?
Albo samorządowcy muszą – a były takie próby – starać się tworzyć własną organizację typu politycznego, albo muszą działać przez układy partyjne. Jest problem Senatu, pewnie byłoby trudno mówić o możliwości łączenia mandatu samorządowego i poselskiego, ale taka związana z samorządami „izba refleksji” by się przydała, bo przy obecnym charakterze Senatu i taśmowej produkcji ustaw przez Sejm w istocie nie mamy, izba, zawsze w ustawodawstwie potrzebnej, refleksji.
Przeczytaj w LEX: Rozpatrywanie skarg, wniosków i petycji przez rady jst - komisja skarg, wniosków i petycji >
Próba uczynienia z Senatu jakiegoś, niekoniecznie instytucjonalnego, przedstawicielstwa samorządów, choćby przez możliwość łączenia mandatów senatora i samorządowca, byłaby klamrą spinającą pionowy podział władzy, od którego zaczęliśmy naszą rozmowę.
Cena promocyjna: 50.25 zł
|Cena regularna: 67 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: zł
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
