Jak nie Sejmem, to Dziennikiem Ustaw - rząd kreuje kłopoty legislacyjne i bezprawnie je rozwiązuje

Pisanie ustaw na kolanie, przyjmowanie ich w kilka godzin, błędy w definicjach, wprowadzanie inną regulacją artykułów zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego - lista grzechów legislacyjnych wzrasta z każdym miesiącem. Rząd posuwa się teraz o krok dalej i brakiem publikacji w Dzienniku Ustaw wstrzymuje niepasujące mu przepisy. A to - jak mówią prawnicy - ociera się już o Trybunał Stanu.

Nieodpuszczalna sytuacja - to najczęstsze określenie, które słychać w ostatnich dniach, w związku z podpisaną przez prezydenta ustawą antycovidową. Regulacja oczekiwana, bo poza klauzulą "dobrego Samarytanina" wprowadza m.in. dodatki - 100 proc. wynagrodzenia - dla medyków. I tu tkwi podstawowy problem. Nowelizacja w jej pierwotnym brzmieniu zakładała dodatki tylko dla personelu medycznego skierowanego przez wojewodę do walki z epidemią. Sejm - pod koniec października - przyjął jednak poprawkę Senatu, która objęła przepisem wszystkich pracowników ochrony zdrowia zaangażowanych w leczenie COVID-19.

Politycy PiS tłumaczyli się pomyłką i niemal natychmiast w Sejmie złożony został projekt nowelizacji, która ma przywrócić wyjściową wersję przepisu dotyczącego dodatków dla medyków. Nowela została uchwalona, czeka jednak na decyzję Senatu. A poprzednia ustawa czeka na... miejsce w Dzienniku Ustaw. Potwierdził to zresztą rzecznik rządu Piotr Müller. - Senat wprowadził niejasne poprawki do tej ustawy, które niestety przez pomyłkę kilkunastu posłów podczas głosowań sejmowych zostały przyjęte. Oznaczałyby one, że poprzez nieścisłe przepisy należałoby rozszerzyć wynagrodzenia dodatkowe, przeznaczone dla osób na pierwszym froncie walki z Covidem, właściwie na wszystkie osoby w służbie zdrowia, które potencjalnie, a nie faktycznie mogą być narażone na kontakt z koronawirusem - mówił niedawno. 

Czytaj: Publikacja ustawy covidowej opóźniana z powodu pomyłki posłów w głosowaniu>>
 

Problem szerszy niż z "dodatkiem covidowym"  

Problem, jak wskazują prawnicy, nie sprowadza się jedynie do tego, czy i kiedy medycy otrzymają wyższe wynagrodzenia. Choć - jak wskazują sprawa jest pilna, a jej rozwiązanie potrzebne. W tej sprawie stanowisko zajęła zresztą Naczelna Izba Lekarska i zaapelowała do ministra zdrowia o przyznanie dodatkowego wynagrodzenia w wysokości 100 proc. kwoty miesięcznego wynagrodzenia wynikającej z umowy, każdemu pracownikowi medycznemu udzielającemu tych świadczeń pacjentom podejrzanym o zakażenie lub zakażonym wirusem SARS-CoV-2.

Istotna jest jednak jeszcze jedna kwestia, poruszana już w 2016 r., gdy nie opublikowano w Dzienniku Ustaw trzech wyroków Trybunału Konstytucyjnego (o niekonstytucyjności noweli ustawy o TK autorstwa PiS, o częściowej niekonstytucyjności ustawy autorstwa PiS o Trybunale i w sprawie przepisów o wyłanianiu kandydatów na prezesa Trybunału Konstytucyjnego). Sprawa była komentowana jako naruszenie Konstytucji, a wyroki koniec końców z Internetowego Portalu Orzeczeń TK zdjęto. 

- Już wtedy przestrzegałem, że rząd będzie wstrzymywał publikację aktów prawnych, których ogłoszenie zarządził Prezydent. W tym wypadku Prezes Rady Ministrów nie ma wpływu na termin ogłoszenia ustawy - niezależnie od powodów. Zasada współdziałania w obrębie władzy wykonawczej wymaga, by ustawa była ogłoszona natychmiast. Żadne argumenty nie wchodzą tutaj w grę, to jest delikt konstytucyjny - mówi teraz prof. Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego.

W jego ocenie, takie działanie może rodzić skutek w postaci odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, odpowiedzialności karnej. A w kolejce "oczekujących" jest też m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego wyłączający jedną z przesłanek przerywania ciąży. 

Czytaj: Sumienie władzy zamiast sumienia obywateli - wyrok TK problematyczny dla całego systemu>>
 

Rząd, jak może błędy Sejmu poprawia 

Adwokat Marcin Wolny z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka podkreśla, że jeśli rzeczywiście publikacja wstrzymywana jest ze względu na nowelizację, to jest to sytuacja niedopuszczalna i zastrzega, że akty normatywne należy ogłaszać niezwłocznie, w pierwszym możliwym momencie. 

- Obawiam się, że można by mówić nawet o podejrzeniu popełnienia przestępstwa niedopełnienia obowiązków przez Prezesa Rady Ministrów, jako organu wydającego Dziennik Ustaw, a także Prezesa Rządowego Centrum Legislacji, jako osoby bezpośrednio odpowiedzialnej za publikację - wskazuje.  

I dodaje, że zasada równowagi i współdziałania władz sprzeciwia się temu, by rząd "sabotował działalność Sejmu poprzez odmowę lub opóźnianie publikacji aktów normatywnych". - Takie działanie Prezesa Rady Ministrów tylko pogłębia wrażenie, że Sejm jest ciałem bez znaczenia, powołanym wyłącznie do realizowania woli jednego ośrodka decyzyjnego. W państwach demokratycznych - powtarzam - jest to niedopuszczalne - podkreśla.

Czytaj: Wolność ograniczona ustawą, chyba że strona internetowa stanowi inaczej>>
 

Obowiązek i niezwłocznie - dwa kluczowe słowa 

Podobnie sprawę ocenia dr hab. Grzegorz Wierczyński, kierownik Katedry Informatyki Prawniczej Wydziału Prawa i Administracji, prof. Uniwersytetu Gdańskiego. - Obowiązujące przepisy dotyczące ogłaszania prawa w Polsce są jasne i jednoznaczne - ogłoszenie ustawy podpisanej przez Prezydenta jest obowiązkiem organu wydającego Dziennik Ustaw i obowiązek ten musi być zrealizowany niezwłocznie. Nie ma żadnych podstaw prawnych do odwlekania ogłoszenia ustawy podpisanej przez prezydenta, nie ma też żadnych przyczyn, które w świetle prawa usprawiedliwiałyby jakiekolwiek opóźnienie w tej sprawie - dodaje. 

Komentarz: Urzędnik decyduje, czy ustawa obowiązuje>>
 

Dodaje, że niedopełnienie obowiązku ogłoszenia ustawy spełnia znamiona przestępstwa "niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariusza publicznego - art. 231 par. 1 Kodeks karny". - Niezależnie od tego, czy uda się pociągnąć do odpowiedzialności karnej sprawców tego zaniechania, obywatele mają prawo w tej sprawie złożyć skargę do prezesa Rady Ministrów na zaniechanie jego ustawowych obowiązków (art. 63 Konstytucji RP i dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego), a także wystąpić do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej - na podstawie art. 80 Konstytucji RP - mówi Wierczyński.  

Mecenas Wolny zwraca natomiast uwagę na jeszcze jedną kwestię. - Jesteśmy w trudnej sytuacji, w której proces legislacyjny musi mieć charakter przyspieszony, tak aby odpowiadać na pojawiające się potrzeby, związane chociażby z przeciwdziałaniem gospodarczym skutkom epidemii. Nawet w takiej sytuacji nie może być on jednak pospieszny, ustawy nie mogą być pisane na kolanie, bez jakichkolwiek konsultacji, czy nawet bez możliwości zorientowania się przez posłów nad czym głosują - mówi. W jego ocenie ewentualne błędy powinny być jednak poprawiane zgodnie z zasadami.

- W tym wypadku było absolutnie możliwe aby opublikować ustawę, a następnie dokonać jej nowelizacji. Odrębnym pytaniem pozostaje jednak, jak zmiana taka wpłynęłaby na ochronę praw nabytych pracowników służby zdrowia do dodatkowego wynagrodzenia. Takie są jednak skutki przyjmowania w uchwalanych ustawach bardzo krótkich okresów vacatio legis - dodaje. 

Odszkodowanie - całkiem prawdopodobne 

Zgodnie z art. 3 ustawy z 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty prawne winny być ogłaszane niezwłocznie. Choć - jak mówi adwokat Karolina Pilawska - żadne przepisy nie definiują tego pojęcia to przyjmuje się, że jest to po prostu pierwszy możliwy technicznie termin. 

- Zwlekanie z publikacją uchwalonej zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy ponad kilka dni z pewnością stanowi naruszenie tej normy. Nie ma bowiem żadnego usprawiedliwienia dla braku publikacji ustawy już przez prezydenta podpisanej. Natomiast jak wiemy, prawo obowiązuje dopiero od momentu publikacji. A więc ten dysonans wpływa bezpośrednio i negatywnie na osoby, które z racji tych przepisów miałyby otrzymać jakiś przywilej - mówi.

A jeśli wpływa, to jak przyznaje można sobie wyobrazić sformułowanie roszczenia odszkodowawczego za zaniechanie publikacji oparte o art. 417 par. 1 Kodeksu cywilnego, czyli z tytułu bezprawnego zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej. - Należy jednak pamiętać, iż odszkodowanie należałoby się co najwyżej za okres od momentu, w którym ustawa winna być opublikowana do momentu opublikowania ewentualnej nowelizacji. To odszkodowanie nie dotyczy bowiem merytorycznej decyzji ustawodawcy, a jedynie braku publikacji ustawy już uchwalonej - wskazuje mecenas. 

Godzina była, ale również zniknęła

To kolejna kwestia, która zaskoczyła osoby na co dzień śledzące publikowane akty prawne. Od kilku tygodni RCL nie umieszcza już informacji o godzinie, minucie i sekundzie publikacji. Pytane przez Prawo.pl potwierdza, że przy ogłoszeniu aktu prawnego nie podaje się godziny publikacji aktu prawnego.

Z jakimi konsekwencjami może się to wiązać świadczą choćby zawirowania z wyrokiem TK w sprawie aborcji. Wyłączona przesłanka dotycząca ciężkich wad lub nieuleczalnej choroby płodu nadal obowiązuje, bo wyrok nie został opublikowany. Po decyzji Trybunału część szpitali zaprzestało jednak zabiegów - bo obawiały się odpowiedzialności karnej lekarzy, w sytuacji jeśli wyrok nagle zostanie opublikowany. Prawnicy tłumaczyli wówczas, że przy odpowiedzialności karnej znaczenie ma godzina publikacji, a nie dzień ogłoszenia, bo nie można odpowiadać za coś co w danym momencie nie jest przestępstwem. Nie udało nam się ustalić, czy rezygnacja z podawania dokładnego czasu publikacji aktów prawnych ma związek z oczekującym wciąż na publikację orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 22 października br. w sprawie dopuszczalności przerywania ciąży.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.