Prawo budowlane jest dla szarego obywatela. Rządzący budują na podstawie specustaw

Temat dnia

Renata Krupa-Dąbrowska

Budownictwo Administracja publiczna Samorząd terytorialny Koronawirus a prawo

Aktualności

Data dodania: 03.08.2021

Źródło: iStock

Specustawy miały być czymś wyjątkowym - na ich podstawie miały powstać tylko inwestycje ważne dla państwa i społeczeństwa. Tymczasem tworzy się je nie tylko na potrzeby budowy autostrad czy walki z pandemią, ale na ich podstawie odtwarza przedwojenny pałac, buduje lokalne drogi czy... likwiduje gminę. Zwykłe prawo budowane tu nie obowiązuje - według prawników to psucie prawa.

Każdy kto buduje na zwykłych zasadach, wie ile wymaga to czasu i energii. W przypadku specustawy jest dużo prościej i szybciej, dlatego rządzący skwapliwie korzystają z tej możliwości i idą na skróty. Autostrady, gazoport w Świnoujściu, przekop Mierzei Wiślanej, EURO 2012, Światowe Dni Młodzieży w Krakowie, odbudowa pałacu Saskiego w Warszawie, muzeum na Westerplatte – na pierwszy rzut oka nie ma między nimi wspólnego mianownika, a jednak. Wszystkie te inwestycje lub wydarzenia zostały lub będą zrealizowane na podstawie specustaw. Aktualnie jest ich 17, a ich liczba stale rośnie. W tej chwili trwają prace nad specustawami dotyczącymi odbudowy pałacu Saskiego oraz fabryki samochodów elektrycznych.

Czytaj w LEX: Procedury budowlane w formie elektronicznej - co trzeba wiedzieć >

Nie zawsze specprzepisy są cudowną receptą. Czasami pomagają przyśpieszyć realizację inwestycji, a czasami wręcz szkodzą. Wiele z nich przygotowuje się w pośpiechu, na kolanie. Rządzący nie znają też słowa „ umiar” i specjalne procedury wykorzystują do pojedynczych inwestycji, psując w ten sposób prawo.

Czytaj też: Miały szybko powstawać bloki, ale lex deweloper nie działa

Czytaj też: Sejm zaakceptował przepisy dotyczące gruntów pod fabrykę samochodów elektrycznych

Czytaj też: Odbudowa Pałacu Saskiego z poważnymi usterkami w ustawie

Specustawa, czyli droga na skróty

Specustawy są tworzone według jednego schematu. Przewidują na ogół wydanie jeden decyzji administracyjnej, zamiast kilku. Zastępuje ona: decyzję lokalizacyjną, pozwolenie na budowę, decyzję dotyczącą podziału nieruchomości oraz wywłaszczeniową.

- Te ukierunkowane na stymulację inwestycji budowlanych, w znacznej mierze ingerują w zakres stosowania innych przepisów, takich jak prawo budowlane. Dla przykładu, na podstawie specustawy drogowej wydaje się decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyli tzw. ZRID, a na podstawie specustawy kolejowej - decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, czyli tzw. ULLK. Są to decyzje scalone, wywierające kilka równoczesnych skutków normalnie wywodzących się z różnych aktów prawnych - np. ZRID ma skutek wywłaszczeniowy oraz zastępuje pozwolenie na budowę. Innym przykładem ingerencji specustaw w prawo budowlane jest np. wyłączenie zastosowania całości lub niektórych przepisów prawa budowlanego, np. modyfikacja terminów: ZRID wydaje się w terminie 90 dni, podczas gdy pozwolenie na budowę w 65. Na pierwszy rzut oka można powiedzieć, że regulowanie różnych obszarów za pomocą specustaw jest zasadniczo dobrym rozwiązaniem. Prawda jest jednak bardziej „prawnicza”, otóż: to zależy – twierdzi Bolesław Szyłkajtis, adwokat, head of infrastructure w kancelarii Hoogells.

Co do zasady, idea specustaw była dobra. Prawnicy są jednak zgodni, że politycy ostro ją wypaczyli. Miały one bowiem pomagać w realizacji inwestycji o zasięgu krajowym, a nie np. w odbudowie jednego pałacu.

- Byt tak wielu specustaw tworzy bałagan legislacyjny, potęgujący zamieszanie w i tak już "rozbuchanym" do granic możliwości polskim ustawodawstwie. Jednocześnie nie można z góry założyć, że specustawy są z natury złe. Podstawowym problemem jest stosowanie przez lata przez ustawodawcę środków doraźnych i tymczasowych (np. specustawa drogowa obowiązuje do 2023 r.), zamiast podejścia do problemu prawodawstwa w sposób kompleksowy, ale jednocześnie trudniejszy - uważa Bolesław Szyłkajtis.

Czytaj w LEX: Budowa domu jednorodzinnego na podstawie zgłoszenia - w jakim zakresie opracować projekt i jakie są konsekwencje wyboru trybu zgłoszeniowego >

Podobnego zdania jest Marcin Reszka, radca prawny oraz starszy prawnik w Kancelarii Prawnej Filipiak Babicz Legal.

- Uchwalanie specustaw powinno ograniczać się do sytuacji faktycznie specjalnych, powiązanych z szerszym interesem gospodarczym i społecznym. Przykładem takiej regulacji jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która pomimo wszystkich swoich braków, w tym dostrzeżonych również przez Trybunał Konstytucyjny, stanowiła bardzo istotny czynnik dla ułatwienia i istotnego przyspieszenia rozwoju sieci drogowej w Polsce. Nie wydaje się natomiast zasadnym mnożenie tego typu bytów w stosunku do pojedynczych inwestycji czy wydarzeń. Jeżeli w systemie prawa, czy też w sposobie działania organów państwa, faktycznie istnieją przeszkody dla realizacji określnych zadań, to zasadnym byłoby w pierwszej kolejności rozważyć inicjatywę ustawodawczą ukierunkowaną na naprawianie problemów na skalę systemową – uważa mec. Reszka.

Według niego wprowadzanie specustaw nie powinno zastępować całościowego spojrzenia na określone zagadnienia i rozwiązywania stwierdzonych uchybień czy braków na szerszą, niż tylko dany przypadek, skalę.

O niebezpiecznych trendach mówi także Maciej Obrębski, adwokat z Kancelarii Prawnej Obrębski Adwokaci i Radcowie Prawni .

-W mojej ocenie specustawa ma rację bytu w przypadku budowy autostrad, dróg ekspresowych, czy linii kolejowych. Przemawiają za tym liniowy charakter inwestycji, który wiąże się z koniecznością wywłaszczenia bardzo dużej ilości osób, a także istotność inwestycji z uwagi na potrzeby społeczne. W innych sytuacjach jest to nadużycie ze strony ustawodawcy. Należy pamiętać, że co do zasady, specustawy w sposób ograniczony chronią prawo własności, ograniczając skuteczność środków zaskarżenia – mówi Maciej Obrębski.

Efekt tego jest czasami absurdalny.

- Zaczynają powstawać specustawy do specustaw: specustawa lotniskowa i ustawa o Centralnym Porcie Komunikacyjnym. Skrajnym przypadkiem jest ustawa dotycząca gminy Ostrowice, przewidująca jej zniesienie i regulująca zasady przejęcia jej zobowiązań. Przecież tego nie należy regulować specustawą. W ten sposób dochodzi do powstania równoległego systemu prawa, który zaczyna wypierać przepisy ogólne. Jest to niedopuszczalne zjawisko - twierdzi. mec. Obrębski.

Błędy i dziury w przepisach

Ustawy są też pełne błędów, a ich przepisy dziurawe, co prowadzi do nadużyć. Tak było m.in. w przypadku covidowych osiedli. Na podstawie jednej z ustaw covidowych miały szybko powstawać obiekty związane z walką z pandemią, tymczasem deweloperzy zaczęli budować bloki.

- Absurdem jest też specustawa „lex deweloper”, która w obowiązującej formie praktycznie nie pozwala na jej zastosowanie. Specustawa miała pozwolić deweloperom na bardziej nieskrępowane działanie (co nie bez powodu wzbudziło czynny opór), a finalnie - jej praktyczne zastosowanie zależy w pełni od decyzji samorządów – twierdzi Bolesław Szyłkajtis.

Podobnie uważa Mariusz Okuń, rzeczoznawca budowlany, członek Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa.

- Problem nie ma barw politycznych, każda ekipa rządowa, zamiast faktycznie upraszczać istniejące już przepisy, wybiera drogę na skróty, czyli specustawy, które z samego założenia, jako narzędzie prawne usprawniające realizację inwestycji, powinny być korzystne dla społeczeństwa. Niektóre specustawy pisane w pośpiechu są bublami prawnymi służące niekiedy jednej grupie społecznej czy konkretnej lokalizacji, budząc kontrowersje jak np. Westerplatte, czy przekop Mierzei Wiślanej - mówi Mariusz Okuń

Maciej Obrębski zwraca uwagę także na specustawę drogową. Okazuje się, że wykorzystuje się ją nie tylko do budowy autostrad czy dróg krajowych, ale do realizacji niewielkich inwestycji, których długość nie przekracza 1 km. Pozwala to uniknąć konieczności dokonywania oceny odziaływania na środowisko.

Z tej "furtki" korzystaj też gminy.

Czytaj w LEX: Nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - odszkodowanie za odebranie prawa własności >

- Specustawa drogowa jest notorycznie wykorzystywana przez samorządy do budowy dróg w uproszczonej procedurze w sytuacji, gdy spodziewane są protesty mieszkańców lub konieczne jest dotrzymanie terminów rozliczenia funduszy unijnych. W przypadku miast na prawach powiatu decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje prezydent miasta, który jednocześnie jest zarządcą dróg na swoim terenie. Rozstrzyga zatem w sprawie drogi, którą sam będzie budował. Może to powodować wydawanie wadliwych decyzji i brak należytej weryfikacji dokumentacji załączonej do wniosku – mówi Piotr Jarzyński, partner w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy. Według niego obywatel ma niewielkie szanse na skuteczne zaskarżenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i sprzeciwienie się np. wywłaszczeniu ze swojej nieruchomości. Dla obrony swoich praw musi zaangażować fachowców od projektowania i realizacji dróg oraz prawników. W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji. Można zatem budować drogi np. bez planów miejscowych.

Podobnie dzieje się w przypadku specustawy lotniskowej, w oparciu o którą Polska Agencja Żeglugi Powietrznej dokonuje nawet niewielkich modernizacji infrastruktury lotniskowej.