Czytaj: TSUE: Brak niezależności organu ochrony konkurencji uzasadnia skargę do KE>>
Krzysztof Sobczak: Czy orzeczenie Sądu Unii Europejskiej z 9 lutego br. należy interpretować tak, że polski Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie jest organem niezależnym, czego wymaga unijne prawo?
Kamil Dobosz. Z tego orzeczenia nie można wywodzić, że Sąd uznał Prezesa UOKiK za organ pozbawiony przymiotu niezależności. Przedmiotem tego postępowania nie było zbadanie, czy Polska naruszyła normy unijne w szerokim zakresie – braku skutecznego środka ochrony prawnej czy jego kwalifikowanej postaci skutecznego środka ochrony sądowej, czy w węższym zakresie tj. co do braku niezależności organu ochrony konkurencji państwa członkowskiego. Upraszczając, pierwsze badanie odnosiłoby się do prawa UE w ogóle, drugie zaś do prawa konkurencji UE, które stanowi specyficzny, wręcz unikalny, obszar prawa UE. Sąd stwierdził jedynie, że poszlaki wskazane przez stronę skarżącą powinny zostać dogłębniej zweryfikowane przez Komisję, dogłębniej aniżeli to wynika z jej decyzji.
Czytaj też: Termin na wniesienie odwołania od decyzji Prezesa UOKiK >
Co powinna ustalić Komisja Europejska?
Komisja mając ponownie badać te sprawę powinna zwrócić szczególną uwagę na wskazania Sądu skorelowane z poszlakami, a które omawiała skarżąca. Co miałoby być tego rezultatem? Tego nie wiemy. Co ciekawe Komisja Europejska w ostatnich latach zintensyfikowała działania zmierzające do ochrony praworządności. Sąd natomiast nie przemilczał znaczenia art. 2 TUE, do którego też sama skarżąca się odwoływała, ale zarazem nie wskazał, że wobec Polski zastosowano mechanizm z art. 7 ust. 1 TUE. Należy wszakże przypomnieć, że na mocy art. 7 ust. 1 TUE stwierdzono ryzyko poważnego naruszenia przez Polskę wartości Unii opisanych właśnie z art. 2 TUE. Może więc zaskakiwać, że choć sama Komisja będąca tym samym organem administracyjnym, który wnioskował o uruchomienie mechanizmu z art. 7 ust. 1 TUE, miałaby na kanwie komentowanej sprawy pominąć tę perspektywę, zwłaszcza że obie aktywności KE przebiegały niemalże w tym samych okresie. Dlaczego zatem Sąd tak podniósł poprzeczkę dla KE? Pewności nie mamy, ale uważam, że może to być próba ukonstytuowania podwyższonego standardu weryfikacyjnego organów administracyjnych oraz sądowych państw członkowskich, wobec których stwierdzono ryzyko poważnego naruszenia wartości UE z art. 2 TUE. W przyszłości zatem pożądana może być każdorazowa weryfikacja czy takie zagrożenie aktualizuje się na kanwie konkretnej sprawy.
Jakie znaczenie ma tu fakt, że PKP Cargo jest spółką państwową?
To należy zdecydowanie podkreślić, iż Sąd obrał taki kurs z powodu PKP Cargo S.A., które zasadniczo jest przedsiębiorstwem państwowym. Dlatego ewentualne sięgnięcie per analogiam po tezy z tego orzeczenia w przyszłości będzie potencjalnie zasadne wyłącznie, gdy domniemany delikt antykonkurencyjny popełnia podmiot stanowiący emanację państwa w najszerszym możliwym znaczeniu. Może to o tyle zdumiewać, że dotychczas nie było zasadniczo w historii prawa antymonopolowego UE jakiejś szczególnej reguły różnicującej badanie niekonkurencyjnej praktyki podmiotu gospodarczego prywatnego i publicznego, a przynajmniej takiej, której kształt krystalizuje się w komentowanym wyroku. Sam zaś podział byłby trudny do przeprowadzenia. Ponadto, Sąd poświęca sporo miejsca współpracy między KE, organami i sądami krajowymi. Wydaje się zatem, że jeśli tak poważne nieprawidłowości miałyby być prawdą, to dlaczego Komisja przez tak wiele lat miałaby ich nie zidentyfikować utrzymując wszakże ścisłą współpracę z organami ochrony konkurencji? Jeżeli natomiast wątpliwości co do niezależności sądów mogłyby być uzasadnione, to KE mogła korzystać z przysługujących jej uprawnień przed sądami krajowymi jako amicus curiae. Sądzę, że Komisja miała wielokrotnie sposobność zdiagnozowania nieprawidłowości, na które wskazuje skarżąca, a wtedy z pewnością KE interweniowałaby.
Czytaj także:
Po wyroku Sądu UE niezależność UOKiK pod znakiem zapytania>>
Prof. Adamski: Sąd UE podważył niezależność polskich organów ochrony konkurencji>>
Czy zatem można z tego orzeczenia wywodzić także stwierdzenie, że polskie sądy mogą nie być niezależne w zakresie orzekania w sprawach dotyczących konkurencji?
Ani braku niezależności sądów, ani braku niezawisłości sędziów nie można wywnioskować z tego wyroku. Sąd wprawdzie wspomniał argument skarżącej, że właściwe w dziedzinie prawa konkurencji sądy krajowe miałyby nie być w stanie zaradzić nieprawidłowościom w działaniu polskiego organu ochrony konkurencji z powodu braku ich „niezawisłości”, ale to miałaby być zaledwie poszlaka, którą Komisja winna uwzględnić, a nie stanowisko samego Sądu. Poza tym w świetle dostępnych informacji, tj. treści decyzji KE i wyroku Sądu, które streszczają narrację skarżącej, wyłania się obraz kraju, w którym i Prezes UOKiK, i polskie sądy miałyby wręcz systemowo od lat – ujmując to kolokwialnie – dbać o interes przedsiębiorców związanych z państwem, z uwagi na swą stronniczość, pobłażliwość etc. I stan ten miałby utrzymywać się przy różnych opcjach politycznych u władzy. Nie można się z tym zgodzić. Jeśli nawet czysto hipotetycznie mielibyśmy przyjąć, że jest to prawda, to na pewno nie w ramach rozpatrywania skargi Sped-Pro S.A. takie kwestie powinny być roztrząsane.
W takim bowiem przypadku Komisja powinna wszcząć odrębne postępowanie, jak choćby na mocy art. 258 TFUE – w przeciwnym razie to mogłoby stanowić drogę na skróty, czy wręcz obejście przepisów. Nie wyobrażam sobie w ogóle w jaki sposób i jakimi środkami Komisja miałaby dojść do konstatacji o takiej patologii systemowej w Polsce. Przecież istnienie tak poważnej i to wieloletniej patologii musiałoby zostać udowodnione. To że w ogóle Sąd nakazuje Komisji takie kwestie zbadać już może być policzkiem dla wielu pracowników UOKiK, sędziów z sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, którzy pracowali niezliczoną liczbę godzin nad sprawami antymonopolowymi przez ostatnie niemal dwie dekady. Czuję wobec tego wewnętrzny opór. Jednocześnie w komentowanym orzeczeniu nie wybrzmiał nadto drugi filar egzekwowania reguł konkurencji UE – w drodze powództw cywilnoprawnych, czyli przed wydziałami cywilnymi sądów krajowych. Nie wiadomo, czy te sądy także miałyby od lat nie gwarantować rzekomego braku niezależności.
Czy z tego wyroku wynika, że nie ma w Polsce niezależnego organu mogącego rozstrzygać spory pomiędzy firmami?
Taki wniosek jest nieuprawniony w oparciu o komentowane orzeczenie. Sąd oczekuje, że Komisja takie wątki zbada, ale nie powinno się na tym etapie imputować Komisji takiego wniosku, a już na pewno Sądowi. Wątpliwości co do niezależności, przynajmniej niektórych, organów antymonopolowych przewijały się już w literaturze tudzież nieformalnych dyskusjach od lat. Dotyczyły też państw, które od zawsze współtworzyły unijny, a wcześniej wspólnotowy, antytrust – jak choćby Niderlandów. Dość powiedzieć, że właśnie jednym z celów niedawno przyjętej Dyrektywy ECN+ jest wzmocnienie niezależności organów ochrony konkurencji państw członkowskich, co jest podejściem ze wszech miar słusznym. Organy te stosując unijne prawo konkurencji odciążają Komisję, ale wobec tego powinny się cechować choćby taką samą bezstronnością jak Komisja, gdyby to ona prowadziła daną sprawę.
Cena promocyjna: 69.5 zł
|Cena regularna: 139 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: zł
Nie można też nie wspomnieć, że nieskrępowana możliwość odwoływania Prezesa UOKiK przez Prezesa Rady Ministrów była szeroko krytykowana. Zwracałem już na to uwagę niemal dekadę temu. Co ciekawe, problem ten nie tracił na aktualności i to niezależnie od sił politycznych będących u władzy. Powtórzę natomiast raz jeszcze, że przy lekturze tego orzeczenia nie powinno się przyjmować interpretacji rozszerzającej – podwyższony standard badania sprawy przez KE powinien mieć miejsce wyłącznie, gdy domniemanym naruszycielem jest podmiot stanowiący emanację państwa w szerokim znaczeniu.
Sprawa spółki, która skarżyła w tej sprawie, ma być rozpatrzona przez Komisję Europejską, z pominięciem polskich organów. Ale czy to otwiera drogę także dla innych podmiotów do kwestionowania niezależności UOKiK i decyzji tego organu?
Nie wchodząc w szczegóły, trzeba powiedzieć, że tu nie chodzi o pominięcie polskich organów, ale o specyfikę zdecentralizowanego systemu ochrony konkurencji w Unii, w którym jest absolutnie normalne, że daną sprawą zajmuje się np. KE, a organy krajowe wstrzymują się z prowadzeniem własnego postępowania. Natomiast inne podmioty zawsze mogą kwestionować działalność polskich organów administracyjnych wykorzystując przysługujące im środki prawne. Czy jednak miałaby się otworzyć jakaś specjalna droga w kontekście tego wyroku Sądu? Uważam, że nie, a przynajmniej byłoby to na wskroś przedwczesne. Należy wypatrywać kolejnego kroku Komisji i dopiero ujrzawszy finał tej sprawy będzie można rozważać podejmowanie ewentualnych dalszych kroków.
Czytaj: Gwarancje niezależności organu ochrony konkurencji w dyrektywie ECN+ a status Prezesa UOKiK >
Tylko w sprawach konkurencji, czy też w przypadku innych decyzji podejmowanych przez UOKiK?
Prezes UOKiK jest tzw. superregulatorem – posiada liczne kompetencje w kilku obszarach. Zakładając hipotetycznie brak niezależności tego organu, zasięg takiej oceny byłby ogromny. Trudno byłoby sobie wyobrazić, że jakikolwiek organ jest niezależny w jednej kategorii spraw, a w innych już nie. Między innymi dlatego sam już niejednokrotnie wskazywałem, że tworzenie takich superregulatorów może mieć swoją cenę. Z drugiej strony, obiekcje nasuwałoby bezrefleksyjne uznanie, że nieprawidłowości dotyczące np. ochrony konkurencji dowodzą takich nieprawidłowości przy sprawach z zakresu ochrony konsumentów. Tak czy inaczej, na pewno jest za wcześnie, by udzielić konstruktywnej odpowiedzi na zadane pytanie.
Niedawno UOKiK stwierdził np., że przejęcie przez Orlen gazet i serwisów lokalnych nie narusza reguł konkurencji. Czy w świetle tego orzeczenia można podważać takie decyzje?
Unormowanie z zakresu jedno- i wielostronnych praktyk antykonkurencyjnych znacznie różni się od tego dotyczącego kontroli koncentracji przedsiębiorstw. Inaczej wygląda płaszczyzna współpracy pomiędzy unijnym organem ochrony konkurencji i krajowymi organami ochrony konkurencji, a do tego sprawy mogą mieć wymiar krajowy lub unijny. Jednakowoż w ramach dostępnych środków prawnych można formułować argumenty oparte o tezy z komentowanego orzeczenia – to jest zawsze dopuszczalne. Trudno oceniać ich ewentualne powodzenie, skoro i tak wyrok Sądu całej sprawy nie kończy. Najpewniej dalsze jej losy będą nie mniej intrygujące.
Kamil Dobosz, doktor nauk prawnych, radca prawny, ekspert z zakresu prawa konkurencji.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.