Sprawozdawca generalny: Thomas WAGNSONNER
| Wniosek o konsultację |
Parlament Europejski, 6.10.2022 Rada, 12.10.2022
|
| Podstawa prawna |
Art. 114 i 207 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Decyzja Zgromadzenia Plenarnego |
14.12.2022 |
| Sekcja odpowiedzialna |
Sekcja Stosunków Zewnętrznych |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej |
25.1.2023 |
| Sesja plenarna nr |
575 |
| Wynik głosowania |
|
| (za/przeciw/wstrzymało się) |
196/1/4 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. EKES z zadowoleniem przyjmuje wniosek Komisji Europejskiej dotyczący rozporządzenia w sprawie zakazu produktów wytwarzanych z wykorzystaniem pracy przymusowej na rynku unijnym (COM(2022) 453 final) 1 , ponieważ - jak stwierdzono w pkt 1.4 lit. j) planu działania UE dotyczącego praw człowieka i demokracji na lata 2020-2024 2 - kluczowe znaczenie ma promowanie praw gospodarczych, społecznych, kulturalnych i pracowniczych, a zatem wyeliminowanie wszelkich form pracy przymusowej i wyzysku.
1.2. EKES zauważa, że obecny wniosek dotyczący rozporządzenia nie uwzględnia odpowiednio perspektywy pracowników siłą poddawanych wyzyskowi zarówno w Unii Europejskiej, jak i poza nią. Aby poprawić sytuację pracowników zmuszonych do pracy, w prawodawstwie europejskim należy rozważyć odpowiednie odszkodowanie dla ofiar tego procederu. EKES zwraca uwagę, że ratyfikacja przez wszystkie państwa członkowskie UE protokołu z 2014 r. do Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) dotyczącej pracy przymusowej lub obowiązkowej z 1930 r. 3 ma kluczowe znaczenie.
1.3. EKES popiera definicję zawartą w art. 2 lit. a) rozporządzenia, która opiera się na definicji pracy przymusowej MOP. Definicja ta obejmuje "wszelką pracę lub usługi": towary przewożone przy użyciu pracy przymusowej powinny zatem zostać włączone do wniosku Komisji.
1.4. EKES odnotowuje, że Komisja wspomina o pracy przymusowej dzieci we wniosku dotyczącym rozporządzenia. Aby przyspieszyć proces wyeliminowania pracy dzieci, zakres rozporządzenia powinien obejmować Konwencję MOP dotyczącą najniższego wieku dopuszczenia do zatrudnienia z 1973 r. (nr 138) 4 , zalecenie MOP nr 146 5 , Konwencję MOP dotyczącą najgorszych form pracy dzieci z 1999 r. (nr 182) 6 oraz zalecenie MOP nr 190 7 . EKES wskazuje na konieczność wdrożenia analogicznej inicjatywy ustawodawczej UE na rzecz zwalczania wszelkich innych form pracy dzieci.
1.5. EKES przyjmuje z zadowoleniem uwzględnienie wszystkich podmiotów gospodarczych. Zakres dochodzeń prowadzonych przez właściwe organy krajowe powinien zależeć od wielkości i zasobów ekonomicznych podmiotów gospodarczych. Przede wszystkim należy zająć się przedsiębiorstwami o największym prawdopodobieństwie korzystania z pracy przymusowej, a także dużymi podmiotami gospodarczymi.
1.6. EKES zauważa, że przed przedłożeniem wniosku nie przeprowadzono oceny skutków, mimo że przeprowadzono oceny skutków w odniesieniu do innych inicjatyw, takich jak wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie należytej staranności przedsiębiorstw w zakresie zrównoważonego rozwoju. Omawiane rozporządzenie koncentruje się na zakazie, zawieszeniu obrotu i zatrzymaniu w organach celnych lub portach przywożonych i wywożonych produktów, co doprowadzi do powstania nowych procedur. Ocena powinna być wyważona i uwzględniać korzyści i koszty związane ze zwalczaniem pracy przymusowej.
1.7. Zorganizowane społeczeństwo obywatelskie ma do odegrania kluczową rolę w zwalczaniu wszelkich form pracy przymusowej lub obowiązkowej. Partnerzy społeczni są na strategicznie dobrej pozycji, by zapewnić zaangażowanie instytucjonalne i trwałe długofalowe działanie. Niezwykle istotne znaczenie ma odpowiednie umocowanie instytucjonalne partnerów społecznych i organizacji pozarządowych (NGO) w omawianych przepisach.
1.8. Ponieważ obecny wniosek jest powiązany z proponowaną dyrektywą w sprawie należytej staranności przedsiębiorstw w zakresie zrównoważonego rozwoju, nadal istnieje potrzeba jasności co do sposobu, w jaki oba akty prawne będą współdziałać w praktyce. Komisja Europejska powinna stosować spójne podejście i unikać niespójności.
1.9. EKES z zadowoleniem przyjmuje propozycję dotyczącą przedstawienia wytycznych, o których mowa w art. 23 rozporządzenia, aby wspierać przedsiębiorstwa w identyfikowaniu i eliminowaniu ryzyka pracy przymusowej w ich działalności i łańcuchach wartości, zapobieganiu mu lub jego ograniczaniu. Jest to szczególnie ważne dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Bardzo istotne jest, aby wytyczne były opublikowane w chwili wejścia w życie rozporządzenia.
1.10. Komisja Europejska musi odgrywać aktywną i wiodącą rolę w Unijnej Sieci na rzecz Zwalczania Produktów Wytworzonych z Wykorzystaniem Pracy Przymusowej (UNAFLP), o której mowa w art. 24 rozporządzenia, aby wspierać i koordynować działania organów krajowych w egzekwowaniu rozporządzenia. EKES podkreśla, że wystarczające finansowanie ma kluczowe znaczenie dla stworzenia odpowiedniej i skutecznej infrastruktury na szczeblu europejskim i krajowym w celu zwalczania pracy przymusowej.
1.11. EKES zwraca uwagę, że proponowana w art. 11 baza danych będzie kluczowym instrumentem zakazu. Należy opracować szczegółową strukturę tej bazy danych. EKES podkreśla potrzebę precyzyjnych i przejrzystych wskaźników ryzyka opartych między innymi - lecz nie wyłącznie - na pochodzeniu i elementach składowych produktu oraz na innych istotnych informacjach. Aby zapewnić skuteczne egzekwowanie przepisów, potrzebne są szczegółowe informacje na temat produktu, producenta, importera, pochodzenia i komponentów, a także zasobów i minerałów użytych w produkcie i jego częściach składowych. Baza ta musi być aktualizowana, a nowe informacje muszą być dodawane częściowo w wyniku procesów dochodzeniowych.
1.12. EKES podkreśla znaczenie przejrzystości i otwartego dostępu do informacji dla przedsiębiorstw, właściwych organów, zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego i ogółu ludności. Komitet proponuje wprowadzenie systemu analizy porównawczej jako części bazy danych. Podstawą tego systemu analizy porównawczej jest system oceny regionów i sektorów aż do grup produktów, produktów i przedsiębiorstw o wysokim i niskim ryzyku, oparty między innymi na informacjach zgromadzonych w bazie danych przez ekspertów, lecz nie ograniczający się do nich. EKES podkreśla znaczenie umożliwienia zorganizowanemu społeczeństwu obywatelskiemu, w tym partnerom społecznym, dostarczania istotnych informacji.
1.13. Komitet uważa, że właściwe organy powinny mieć prawo do zatrzymania towarów na granicy UE, gdy tylko stwierdzą istnienie uzasadnionych obaw zgodnie z art. 2 lit. n) rozporządzenia. EKES proponuje, by podmioty gospodarcze miały różne obowiązki w zależności od tego, czy są sklasyfikowane jako obarczone wysokim czy niskim ryzykiem. Ponadto właściwe organy krajowe powinny skoncentrować swoje prace na wstępnym etapie dochodzeń na produktach związanych z regionami, przedsiębiorstwami lub sektorami wysokiego ryzyka. W każdym przypadku należy zapewnić zachowanie tajemnicy handlowej na przykład poprzez zastosowanie odpowiednich klauzul poufności.
1.14. Na wstępnym etapie dochodzeń podmiot gospodarczy musi przedstawić oświadczenie o zachowaniu należytej staranności, jeżeli produkt jest powiązany z regionami, przedsiębiorstwami lub sektorami wysokiego ryzyka. Nieprzestrzeganie wymogów należytej staranności, które zostaną szczegółowo określone w wytycznych (art. 23), jak również nieprzekazanie wymaganych oświadczeń o zachowaniu należytej staranności należy uznać za powód do uzasadnionych obaw, co będzie prowadzić do zatrzymania produktu i bezpośredniego wszczęcia dochodzenia.
1.15. EKES zwraca się do Komisji Europejskiej o zbadanie wykonalności utworzenia publicznej unijnej agencji ratingowej w zakresie zrównoważenia środowiskowego i społecznego, a także praw człowieka w kontekście biznesowym. Agencja taka powinna opracować europejskie normy dla systemów zasad należytej staranności oprócz wykonywania innych zadań, takich jak wsparcie techniczne dla właściwych organów krajowych. Normy te mogłyby zasadniczo przyczynić się do stworzenia równych warunków działania, co leży w szczególności w interesie przedsiębiorstw europejskich.
1.16. EKES zwraca uwagę na potrzebę jasnych i zrozumiałych sformułowań, aby zagwarantować pewność prawa, jak i łatwych wytycznych w celu utrzymania obciążeń administracyjnych dla podmiotów gospodarczych, zwłaszcza MŚP, na możliwym do udźwignięcia poziomie. Właściwe organy krajowe muszą zapewnić przedsiębiorstwom, zwłaszcza MŚP, wsparcie techniczne przy opracowywaniu ich systemów zasad należytej staranności.
1.17. EKES podkreśla potrzebę jednolitego, ogólnounijnego minimalnego poziomu kar za naruszenie przepisów rozporządzenia. Pozwoli to uniknąć równania w dół ze strony państw członkowskich i zapewni równe warunki działania.
1.18. Komisja Europejska powinna zintensyfikować wysiłki na rzecz utworzenia międzynarodowych struktur mających na celu rozwiązanie problemu pracy przymusowej. EKES ponownie zwraca się do UE o poparcie wiążącego traktatu ONZ w sprawie przedsiębiorstw i praw człowieka oraz rozważenie opracowania konwencji MOP-u w sprawie godnej pracy w łańcuchach dostaw. Współpraca i wymiana informacji z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi ma istotne znaczenie dla zapewnienia właściwego wdrożenia.
2. Kontekst
2.1. Międzynarodowa Organizacja Pracy szacuje w swojej niedawnej publikacji na temat współczesnego niewolnictwa, że każdego dnia około 27,6 mln osób znajduje się w sytuacji pracy przymusowej. Proceder ten ma miejsce w każdym regionie świata, w tym również w Europie.
2.2. W Konwencji (nr 29) Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej pracy przymusowej 8 definiuje się pracę przymusową lub obowiązkową jako wszelką pracę lub usługi wymagane od jakiejś osoby pod groźbą jakiejkolwiek kary i do których dana osoba nie zgłosiła się dobrowolnie. Protokół do Konwencji MOP dotyczącej pracy przymusowej (art. 1 ust. 3) obejmuje trzy elementy:
- "praca lub usługa" odnosi się do wszystkich rodzajów pracy wykonywanych w jakiejkolwiek działalności, przemyśle lub sektorze, w tym w gospodarce nieformalnej;
- "groźba kary" odnosi się do szerokiego zakresu kar stosowanych w celu zmuszenia kogoś do pracy;
- termin "dobrowolne zgłoszenie" odnosi się do dobrowolnej i świadomej zgody pracownika na podjęcie pracy oraz do możliwości zrezygnowania z niej w dowolnym momencie (obejmuje to takie kwestie jak zmuszenie do przekazania dokumentu tożsamości).
MOP uznaje Konwencję nr 29, Protokół z 2014 r. do Konwencji nr 29 9 i Konwencję nr 105 10 o zniesieniu pracy przymusowej za podstawowe konwencje MOP.
2.3. EKES zwraca uwagę, że kilka podstawowych umów międzynarodowych i europejskich, takich jak art. 5 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej 11 i art. 4 Powszechnej deklaracji praw człowieka, zakazuje pracy przymusowej 12 , Ponadto art. 8 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych 13 stanowi, że "nie wolno nikogo zmuszać do pracy przymusowej lub obowiązkowej". Skuteczne instrumenty zwalczania pracy przymusowej są niezbędne do osiągnięcia założeń określonych w celach zrównoważonego rozwoju ONZ 14 (zwłaszcza celu nr 8). Europejska karta społeczna 15 zapewnia ramy sprawiedliwych społecznie warunków pracy i uczciwych praw socjalnych. Komitet podkreśla znaczenie egzekwowania praw człowieka, w tym praw pracowniczych, niezależnie od ich ewentualnej sprzeczności z czterema swobodami rynku wewnętrznego (swobodny przepływ towarów, usług, kapitału i osób).
2.4. EKES zajął się tą kwestią bezpośrednio w opinii REX/395 "Rola UE w wykrywaniu i zwalczaniu pracy przymusowej w Europie i na świecie - wkład EKES-u na konferencję MOP-u w 2014 r." 16 oraz w różnych innych opiniach, w tym SOC/727 17 , INT/911 18 , INT/973 19 , REX/532 20 i REX/518 21 .
2.5. W latach 2016-2021 liczba osób wykonujących pracę przymusową wzrosła o 2,7 mln Najnowsze kryzysy, w szczególności kryzys wywołany pandemią COVID-19, kryzys klimatyczny i kryzysy spowodowane licznymi konfliktami zbrojnymi - w ostatnim czasie napaścią Rosji na Ukrainę - doprowadziły do zakłócenia źródeł dochodu, nasilając tym samym zjawisko ubóstwa, co z kolei pogłębia problem pracy przymusowej.
2.6. EKES z zadowoleniem przyjmuje wniosek Komisji Europejskiej dotyczący rozporządzenia w sprawie zakazu produktów wytwarzanych z wykorzystaniem pracy przymusowej na rynku unijnym (COM(2022) 453 final). W ramach zobowiązania UE do promowania godnej pracy na całym świecie zwalczanie pracy przymusowej musi być priorytetem w programie UE w zakresie praw człowieka.
2.7. Jak stwierdzono w pkt 1.4 lit. j) Planu działania UE dotyczącego praw człowieka i demokracji na lata 2020-2024, promowanie praw gospodarczych, społecznych, kulturalnych i pracowniczych, a tym samym wyeliminowanie wszelkich form pracy przymusowej i wyzysku, ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia w szczególności globalnego przywództwa UE w dziedzinie praw człowieka i demokracji. Obok komunikatu Komisji w sprawie godnej pracy na całym świecie 22 rozporządzenie to jest jednym z szeregu instrumentów niezbędnych do osiągnięcia wytyczonego celu i wsparcia konkurencyjności społecznie odpowiedzialnych producentów europejskich na wspólnym rynku i poza nim.
2.8. EKES wskazuje znaczenie stworzenia zharmonizowanych ram prawnych UE w tej dziedzinie. Wraz z wnioskiem Komisji dotyczącym dyrektywy w sprawie należytej staranności przedsiębiorstw w zakresie zrównoważonego rozwoju 23 , który odnosi się do zachowań przedsiębiorstw i procesów należytej staranności w odniesieniu do przedsiębiorstw, rozporządzenie powinno być odpowiednim narzędziem regulacyjnym zapewniającym spójność między przepisami unijnymi (np. rozporządzeniem (UE) 2019/1020 24 ) a przepisami krajowymi. Powinno także uzupełniać wysiłki na rzecz eliminacji pracy przymusowej i na rzecz wdrażania międzynarodowych norm w zakresie odpowiedzialnego prowadzenia działalności gospodarczej, takie jak wytyczne ONZ dotyczące biznesu i praw człowieka 25 oraz wytyczne Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) dla przedsiębiorstw wielonarodowych 26 . Ponadto Trójstronna deklaracja MOP w sprawie zasad dla przedsiębiorstw wielonarodowych i polityki społecznej 27 (deklaracja MOP MNE) oraz podręcznik MOP dla pracodawców i przedsiębiorstw dotyczący zwalczania pracy przymusowej 28 mogą być wykorzystywane jako wsparcie dla przedsiębiorstw i rządów w eliminowaniu pracy przymusowej.
2.9. Zorganizowane społeczeństwo obywatelskie ma do odegrania kluczową rolę w zwalczaniu wszelkich form pracy przymusowej lub obowiązkowej. W szczególności partnerzy społeczni są na strategicznie dobrej pozycji, by zapewnić zaangażowanie instytucjonalne i trwałe długofalowe działanie. Z tego względu odpowiednie umocowanie instytucjonalne w omawianych przepisach roli partnerów społecznych i NGO w przyszłym procesie wdrażania regulacji w tym obszarze na wszystkich poziomach łańcucha dostaw ma niezwykle istotne znaczenie.
2.10. Praktyka maksymalizacji zysków kosztem nieprzestrzegania praw człowieka jest jedną z głównych przyczyn pracy przymusowej. EKES zauważa, że należy szerzej zająć się przyczynami i uwarunkowaniami pracy przymusowej. Niemniej omawiane rozporządzenie może stanowić ważny kolejny krok prowadzący do przygotowania gruntu dla podejmowania globalnych działań na rzecz zapewnienia równych warunków działania.
3. Uwagi ogólne
3.1. EKES podkreśla znaczenie przedsięwzięcia skutecznych środków w celu zapobiegania pracy przymusowej i wyeliminowania jej na terenie UE i poza nią, zapewnienia ofiarom ochrony i dostępu do odpowiednich i skutecznych środków zaradczych takich jak odszkodowania oraz wprowadzenia sankcji wobec podmiotów biorących udział w procederze pracy przymusowej lub obowiązkowej. Komitet przypomina, że ratyfikacja Protokołu MOP z 2014 r. do Konwencji nr 29 (P029) 29 przez wszystkie państwa członkowskie UE jest pierwszym krokiem w kierunku zapewnienia skutecznego wdrożenia tych środków. W toku prowadzonych prac politycznych i legislacyjnych UE musi kierować się zaleceniami zawartymi w Protokole oraz wspierać międzynarodowy proces ratyfikacji za pomocą wszelkich dostępnych instrumentów (np. umów handlowych, współpracy na rzecz rozwoju, dialogów nt. praw człowieka itp.). Ponadto propagowanie ratyfikacji i skutecznego wdrożenia Konwencji nr 98 Międzynarodowej Organizacji Pracy z 1949 r. dotyczącej stosowania zasad prawa organizowania się i rokowań zbiorowych 30 na całym świecie stanowi kluczowy element walki z przyczynami zjawiska pracy przymusowej.
3.2. Wdrożenie procedur należytej staranności przedsiębiorstw to ważny krok w kierunku zastosowania odpowiedzialności przedsiębiorstw do procesu produkcji w całym łańcuchu dostaw. W tym kontekście zwraca się szczególną uwagę na proces produkcji. Zarówno skuteczne stosowanie wspomnianych procedur, jak i utrzymywanie obciążeń administracyjnych na rozsądnym poziomie, w szczególności w odniesieniu do MŚP, wiąże się z koniecznością nałożenia jasno określonych i realistycznych obowiązków, zgodnych i spójnych z aktami prawnymi, które zostały już zaproponowane przez Komisję Europejską, w szczególności z inicjatywą dotyczącą dyrektywy w sprawie należytej staranności przedsiębiorstw w zakresie zrównoważonego rozwoju. EKES pozytywnie ocenia to, że zakaz przywozu, który uzupełnia istniejące i planowane ramy regulacyjne, koncentruje się na linii produkcyjnej.
3.3. Niemniej pomija się fakt, że praca przymusowa jest często problemem systemowym w całej organizacji producenta, wytwórcy lub importera. EKES podkreśla, że chociaż identyfikacja produktów jest ważnym punktem wyjścia, pracy przymusowej nie należy traktować w oderwaniu od innych kwestii. Rozporządzenie musi wyraźnie zmierzać do uwzględnienia wszystkich produktów podmiotu gospodarczego, biorąc pod uwagę, że praca przymusowa nie będzie ograniczona do jednej linii produkcyjnej w ramach danego obiektu.
3.4. EKES zauważa, że przed przedłożeniem wniosku nie przeprowadzono oceny skutków, mimo że przeprowadzono oceny skutków w odniesieniu do innych inicjatyw, takich jak wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie należytej staranności przedsiębiorstw w zakresie zrównoważonego rozwoju. Omawiane rozporządzenie koncentruje się na zakazie, zawieszeniu obrotu i zatrzymaniu w organach celnych lub portach przywożonych i wywożonych produktów, co doprowadzi do powstania nowych procedur. Ocena powinna być jednak wyważona i uwzględniać korzyści i koszty związane ze zwalczaniem pracy przymusowej.
3.5. Ponieważ jednak wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie należytej staranności przedsiębiorstw w zakresie zrównoważonego rozwoju jest obecnie przygotowywany, a wniosek dotyczący rozporządzenia zawiera również jasne elementy należytej staranności w łańcuchach dostaw, nadal istnieje potrzeba jasności co do sposobu, w jaki oba akty prawne będą współdziałać w praktyce. Komisja Europejska powinna stosować spójne podejście i unikać niespójności.
3.6. EKES odnotowuje poważne ograniczenia we wniosku, jeśli chodzi o rozwiązanie problemu pracy przymusowej o charakterze systemowym. Jasna procedura włączenia regionów i sektorów uznanych za obarczone wysokim ryzykiem pracy przymusowej mogłaby znacznie wzmocnić wpływ rozporządzenia na rozwiązanie problemu powszechnego charakteru pracy przymusowej narzucanej przez państwo, zwłaszcza w unijnych łańcuchach dostaw, i zmusić przedsiębiorstwa do jego wyeliminowania.
3.7. EKES zwraca uwagę, że opisana w art. 11 baza danych będzie kluczowym instrumentem zakazu. Należy jednak opracować szczegółową strukturę tej bazy danych. EKES podkreśla potrzebę jasno określonych, precyzyjnych, przejrzystych i dokładnych wskaźników ryzyka opartych między innymi - lecz nie wyłącznie - na pochodzeniu i elementach składowych produktu oraz innych istotnych informacjach. Baza ta musi być aktualizowana, a nowe informacje muszą być dodawane częściowo w wyniku procesów dochodzeniowych.
3.8. EKES podkreśla znaczenie przejrzystości i otwartego dostępu do informacji dla przedsiębiorstw, właściwych organów, zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego i ogółu ludności. W związku z tym EKES proponuje wprowadzenie systemu analizy porównawczej jako części bazy danych, podobnego do systemu zaproponowanego we wniosku Komisji Europejskiej dotyczącym rozporządzenia w sprawie udostępniania na rynku unijnym i wywozu z Unii niektórych towarów i produktów związanych z wylesianiem i degradacją lasów (COM(2021) 706 final). Podstawą tego systemu analizy porównawczej jest system oceny regionów i sektorów aż do grup produktów, produktów i przedsiębiorstw o wysokim i niskim ryzyku, oparty między innymi na informacjach zgromadzonych w bazie danych przez ekspertów, lecz nie ograniczający się do nich. Ponadto EKES podkreśla znaczenie umożliwienia zorganizowanemu społeczeństwu obywatelskiemu, w tym partnerom społecznym, dostarczania istotnych informacji. Szczególną uwagę należy zwrócić na umożliwienie organizacjom społeczeństwa obywatelskiego w państwach trzecich łatwego dostarczania istotnych informacji na temat pracy przymusowej. Ścisła współpraca ze stałymi przedstawicielstwami i delegaturami UE, a także biurami ONZ (w tym biurami MOP), niedawno uruchomionym Obserwatorium Pracy Przymusowej MOP i jego bazą danych oraz innymi organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, takimi jak Delta 8.7, w sprawie pracy przymusowej ma kluczowe znaczenie dla gromadzenia istotnych informacji.
3.9. Centralnym elementem wniosku dotyczącego rozporządzenia jest to, że właściwe organy krajowe, działając z własnej inicjatywy lub w odpowiedzi na otrzymane informacje, muszą wszcząć dochodzenie, jeżeli mają powody podejrzewać, że towary zostały wyprodukowane z wykorzystaniem pracy przymusowej. EKES uważa, że właściwe organy krajowe powinny mieć prawo do zatrzymania towarów na granicy UE, gdy tylko stwierdzą istnienie uzasadnionych obaw zgodnie z art. 2 lit. n). Podobne podejście jest już stosowane przez organy celne Stanów Zjednoczonych w formie tzw. zarządzeń o wstrzymaniu zwolnienia (withhold release orders). EKES proponuje, by podmioty gospodarcze miały różne obowiązki w zależności od tego, czy są sklasyfikowane jako obarczone wysokim czy niskim ryzykiem.
3.10. W przypadku wysokiego ryzyka obowiązkowy musi być system zasad należytej staranności, obejmujący gromadzenie informacji, ocenę ryzyka i ograniczanie ryzyka, podobny do systemu ustanowionego w rozporządzeniu dotyczącym produktów niepowodujących wylesiania, ale dostosowany do wniosku dotyczącego pracy przymusowej. W związku z tym potrzebne są szczegółowe informacje na temat produktu, producenta, importera, pochodzenia i komponentów, a także zasobów i minerałów wykorzystywanych w produkcie i jego komponentach w ramach mapowania i ujawniania łańcucha dostaw, co jest zasadniczym wymogiem określenia miejsca występowania pracy przymusowej w łańcuchu wartości. Biorąc pod uwagę sytuację MŚP, powinna je obowiązywać uproszczona należyta staranność, ograniczająca się do gromadzenia istotnych informacji. Ponadto właściwe organy krajowe powinny skoncentrować swoje prace na wstępnym etapie dochodzeń na produktach związanych z regionami, przedsiębiorstwami lub sektorami wysokiego ryzyka. W każdym przypadku należy zapewnić zachowanie tajemnicy handlowej na przykład poprzez zastosowanie odpowiednich klauzul poufności.
3.11. Na wstępnym etapie dochodzeń podmiot gospodarczy musi przedstawić oświadczenie o zachowaniu należytej staranności, jeżeli produkt jest powiązany z regionami, przedsiębiorstwami lub sektorami wysokiego ryzyka. Nieprzestrzeganie wymogów należytej staranności, które zostaną szczegółowo określone w wytycznych (art. 23), jak również nieprzekazanie wymaganych oświadczeń o zachowaniu należytej staranności należy uznać za powód do uzasadnionych obaw, co będzie prowadzić do zatrzymania produktu i bezpośredniego wszczęcia dochodzenia. Jeżeli chodzi o produkty związane z regionami, przedsiębiorstwami lub sektorami niskiego ryzyka, podmioty gospodarcze są zwolnione z obowiązku należytej staranności, a procedura musi zostać przeprowadzona zgodnie z propozycją Komisji Europejskiej. Komitet podkreśla jednak, że aby uniknąć nieodpowiedzialnego zaprzestania zaangażowania, należyta staranność nie powinna być stosowana jako zabezpieczenie przed wszczęciem dochodzenia.
3.12. EKES zwraca uwagę, że właściwe egzekwowanie przepisów może nastąpić tylko wtedy, gdy państwa członkowskie UE przydzielą wystarczające środki finansowe i zasoby właściwym organom krajowym. Komisja Europejska uznała już, że skuteczne egzekwowanie przepisów jest poważnie zagrożone, gdy krajowe organy celne nie dysponują wystarczającymi zasobami. Ponadto właściwe organy krajowe powinny mieć wystarczająco dużo czasu na przeprowadzenie dogłębnego i starannego dochodzenia.
3.13. Jak stwierdzono w niedawnej publikacji MOP dotyczącej współczesnego niewolnictwa, charakterystyka społeczno-demograficzna ofiar pracy przymusowej jest zróżnicowana. W szczególności słabsze grupy społeczne, takie jak pracownicy migrujący, są narażone na większe ryzyko wykonywania pracy przymusowej. W związku z tym EKES wzywa do uwzględnienia sytuacji pracowników migrujących, bezpaństwowców i dzieci. Szczególny nacisk należy położyć na płeć.
3.14. Według MOP 160 mln dzieci na całym świecie jest zmuszanych do pracy. Skuteczne zniesienie pracy dzieci jest częścią Deklaracji MOP dotyczącej podstawowych zasad i praw w pracy. Zaangażowanie UE w walkę z pracą dzieci znajduje odzwierciedlenie w jej podejściu "zero tolerancji" do pracy dzieci w oparciu o art. 32 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, strategii UE na rzecz praw dziecka 31 oraz pkt 1.4 lit. c) planu działania UE dotyczącego praw człowieka i demokracji na lata 2020-2024. EKES odnotowuje, że Komisja Europejska wyraźnie wspomina o przymusowej pracy dzieci w art. 2 lit. a) wniosku dotyczącego rozporządzenia. Niemniej, aby przyspieszyć proces wyeliminowania pracy dzieci, zakres rozporządzenia powinien obejmować Konwencję MOP dotyczącą najniższego wieku dopuszczenia do zatrudnienia z 1973 r. (nr 138), zalecenie MOP nr 146, Konwencję MOP dotyczącą najgorszych form pracy dzieci z 1999 r. (nr 182) oraz zalecenie MOP nr 190. Ponadto EKES dostrzega konieczność wdrożenia analogicznej inicjatywy ustawodawczej UE na rzecz zwalczania wszelkich innych form pracy dzieci.
3.15. EKES zauważa, że obecny wniosek dotyczący rozporządzenia nie uwzględnia odpowiednio perspektywy pracowników siłą poddawanych wyzyskowi zarówno w Unii Europejskiej, jak i poza nią. Aby poprawić sytuację pracowników zmuszonych do pracy, w prawodawstwie europejskim należy rozważyć odpowiednie odszkodowanie dla ofiar. Przedstawiciele pracowników, lokalne związki zawodowe, Międzynarodowa Konfederacja Związków Zawodowych (ITUC) i same pracownice i pracownicy oraz organizacje społeczeństwa obywatelskiego powinni uczestniczyć w procesach dochodzeniowych i decyzyjnych, tak aby można było zagwarantować, że opinie i interesy dotkniętych tą sytuacją pracowników będą brane pod uwagę na każdym etapie.
3.16. Komisja Europejska powinna zintensyfikować wysiłki na rzecz utworzenia międzynarodowych struktur mających na celu rozwiązanie problemu pracy przymusowej oraz harmonizację działań i środków gwarantujących pewność prawa na szczeblu międzynarodowym. Ponadto EKES ponownie zwraca się do UE o poparcie wiążącego traktatu ONZ w sprawie przedsiębiorstw i praw człowieka oraz rozważenie opracowania konwencji MOP-u w sprawie godnej pracy w łańcuchach dostaw, jak już wspomniano w opinii EKES-u SOC/727 32 . Współpraca i wymiana informacji z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi ma istotne znaczenie dla zapewnienia właściwego wdrożenia celów rozporządzenia.
3.17. EKES wskazuje, że zdecydowane i ambitne przepisy mają zasadnicze znaczenie dla zwalczania pracy przymusowej w UE i we wszystkich krajach partnerskich. W związku z tym dostosowanie obecnego wniosku w szczególności do definicji i kryteriów obowiązujących w Stanach Zjednoczonych, Kanadzie oraz na innych rozwiniętych, dojrzałych rynkach (chodzi tu m.in. o definicje i kryteria przewidziane w amerykańskiej ustawie o zapobieganiu pracy przymusowej Ujgurów, amerykańskiej ustawie o taryfie celnej, a także ustawie o zwalczaniu pracy przymusowej i pracy dzieci w łańcuchach dostaw, która jest obecnie przedmiotem dyskusji) jest konieczne, aby uniknąć niespójności i skutecznie rozwiązać problem
pracy przymusowej na szczeblu globalnym. Niemniej ważne jest dysponowanie sprawnie działającym unijnym systemem instytucjonalnym umożliwiającym weryfikowanie przypadków pracy przymusowej na całym świecie, do którego przedsiębiorstwa będą musiały się dostosować. Wniosek powinien dążyć do stworzenia wspólnych międzynarodowych struktur w celu rozwiązania problemu pracy przymusowej z myślą o większej harmonizacji, jasności i pewności prawa na szczeblu międzynarodowym, w szczególności w celu uniknięcia sytuacji, w której działalność przedsiębiorstw unijnych wchodziłaby w konflikt z prawem państw trzecich.
3.18. Ponieważ praca przymusowa jest problemem ogólnoświatowym, a globalne łańcuchy wartości są ze sobą ściśle powiązane, należy wspierać międzynarodową współpracę na rzecz wyeliminowania pracy przymusowej. Komitet podkreśla, że ścisła współpraca i wymiana informacji z władzami państw trzecich i organizacjami międzynarodowymi, w szczególności z MOP i ONZ, ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia właściwego wdrożenia zakazu.
3.19. Stałe przedstawicielstwa i delegatury UE w terenie powinny odgrywać kluczową rolę w komunikacji z ofiarami pracy przymusowej i organizacjami społeczeństwa obywatelskiego. Powinny one także odgrywać kluczową rolę we współpracy z ONZ i MOP w zakresie gromadzenia i dostarczania cennych danych na potrzeby ocen ryzyka (np. podczas opracowywania lub wspierania krajowych badań na temat pracy przymusowej) oraz działać jako partnerzy współpracujący przy toczących się dochodzeniach, jak również pełnić funkcję punktów pierwszego kontaktu, do których można wnosić skargi.
3.20. Proces globalizacji umocnił pozycję przedsiębiorstw działających na skalę globalną i osłabił zakres uprawnień instytucji publicznych, w szczególności w krajach globalnego Południa. EKES zwraca uwagę na znaczenie włączenia walki z pracą przymusową do polityki UE w zakresie handlu i współpracy na rzecz rozwoju. Jeśli chodzi o kraje słabiej i najsłabiej rozwinięte, priorytetem powinno być aktywne wsparcie lokalnych organów ds. prawa pracy. EKES podkreśla, że omawiane przepisy powinny zapewniać równe traktowanie wszystkich państw, i ostrzega przed nieproporcjonalnie mniej korzystnym traktowaniem krajów najsłabiej rozwiniętych.
3.21. Komitet z zadowoleniem przyjmuje zakres wniosku obejmujący wszystkie podmioty gospodarcze, niezależnie od ich wielkości. Niemniej przy prowadzeniu dochodzeń właściwe organy powinny należycie uwzględniać wielkość i zasoby gospodarcze podmiotów gospodarczych. Z tego względu przede wszystkim należy zająć się przedsiębiorstwami o największym prawdopodobieństwie korzystania z pracy przymusowej, a także dużymi podmiotami gospodarczymi. EKES zwraca uwagę, że wyjątkowość rynków cyfrowych wymaga szczególnego traktowania przy egzekwowaniu tych przepisów.
3.22. EKES pragnie skorzystać z okazji, jaką stanowi wydanie omawianego aktu ustawodawczego, i zwrócić się do Komisji Europejskiej o zbadanie wykonalności utworzenia publicznej unijnej agencji ratingowej w zakresie zrównoważenia środowiskowego i społecznego, a także praw człowieka w kontekście biznesowym, jak już wspomniano w opinii EKES-u REX/518 pkt 3.11. Taka agencja powinna opracować europejskie normy dotyczące systemów zasad należytej staranności. Normy te mogłyby zasadniczo przyczynić się do stworzenia równych warunków działania, co leży w szczególności w interesie przedsiębiorstw europejskich. Ponadto Agencja ta musi opracować obowiązkowe normy jakości dla firm przeprowadzających audyty i procedury akredytacji dla tych firm audytorskich w UE, a także system monitorowania na potrzeby regularnych kontroli tych firm.
3.23. EKES wzywa do wyznaczenia lub ustanowienia w państwach członkowskich właściwych organów krajowych w celu przeprowadzania akredytacji przedsiębiorstw prowadzących audyty w dziedzinie zrównoważenia środowiskowego i społecznego, a także praw człowieka w kontekście biznesowym. Publiczna agencja ratingowa musi wspierać właściwe organy krajowe, zapewniając wsparcie techniczne i szkolenia w zakresie wdrażania krajowych systemów, których zadaniem jest pomoc przedsiębiorstwom w kwestii odpowiedzialności i należytej staranności. Komitet zwraca uwagę na to, że jeśli chodzi o wdrażanie przepisów rozporządzenia, konieczne są zarówno jasne i zrozumiałe pojęcia, aby zagwarantować pewność prawa, jak i łatwe wytyczne w celu utrzymania obciążeń administracyjnych dla podmiotów gospodarczych, zwłaszcza MŚP, na rozsądnym poziomie w ich bieżącej działalności gospodarczej. W związku z tym właściwe organy krajowe muszą zapewnić wsparcie techniczne przedsiębiorstwom, zwłaszcza MŚP, gdy przedsiębiorstwa te opracowują swoje systemy zasad należytej staranności (zgodnie z Wytycznymi ONZ dotyczącymi biznesu i praw człowieka, Wytycznymi OECD dla przedsiębiorstw wielonarodowych oraz deklaracją MOP dotyczącą przedsiębiorstw wielonarodowych).
4. Uwagi szczegółowe
4.1. EKES popiera definicję zawartą w art. 2 lit. a), która opiera się na definicji pracy przymusowej MOP obejmującej "wszelką pracę lub usługi". Towary przewożone przy użyciu pracy przymusowej powinny zatem zostać włączone do wniosku zarówno w celu zapewnienia zgodności z tą definicją, jak i z uwagi na to, że usługi transportowe stanowią zasadniczą część łańcucha dostaw towarów.
4.2. Komisja Europejska musi odgrywać ważną, aktywną i wiodącą rolę w Unijnej Sieci na rzecz Zwalczania Produktów Wytworzonych z Wykorzystaniem Pracy Przymusowej, o której mowa w art. 24, aby wspierać i koordynować działania organów krajowych w egzekwowaniu rozporządzenia. EKES wzywa Komisję do zapewnienia jasno określonej struktury i wystarczającego finansowania Sieci z myślą o wspieraniu państw członkowskich UE w gromadzeniu informacji i korzystaniu z Sieci do utrzymania ich stałego przepływu informacji. Sieć powinna koordynować działania takie jak prowadzenie międzynarodowych dochodzeń, a także wspierać egzekwowanie zakazów przywozu. Ponadto Komisja powinna rozważyć możliwość samodzielnego prowadzenia dochodzeń, tak jak ma to już miejsce w przypadku monitorowania i badania praktyk antykonkurencyjnych. Komitet wzywa Komisję do zaangażowania zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego, zwłaszcza partnerów społecznych, we wszystkie działania Sieci.
4.3. EKES z zadowoleniem przyjmuje propozycję Komisji dotyczącą przedstawienia wytycznych, o których mowa w art. 23 wniosku, aby wspierać przedsiębiorstwa w identyfikowaniu i eliminowaniu ryzyka pracy przymusowej w ich działalności i łańcuchach wartości, zapobieganiu mu lub jego ograniczaniu. Ponadto Komisja lub inne organy publiczne powinny przedstawić przejrzyste zalecenia dotyczące sposobu opracowywania systemów zasad należytej staranności dla MŚP, a tym samym udzielać MŚP szczególnego wsparcia. EKES wzywa Komisję do zaangażowania zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego w proces opracowywania tych wytycznych oraz do ich opublikowania (art. 11 i 23) w taki sposób, aby były one łatwo dostępne i aby można było zapoznać się z nimi możliwie jak najszybciej, a w każdym razie w odpowiednim czasie przed wejściem rozporządzenia w życie. Umożliwi to właściwym organom krajowym, organom celnym i podmiotom gospodarczym przygotowanie się do wdrożenia aktu prawnego i ewentualnych związanych z tym trudności.
4.4. EKES zwraca uwagę, że właściwe organy krajowe potrzebują zgody podmiotów gospodarczych na prowadzenie dochodzeń, o czym mowa w art. 5 ust. 6. Osłabia to proces dochodzeniowy i tworzy lukę w proponowanym rozporządzeniu.
4.5. EKES podkreśla potrzebę jednolitego, ogólnounijnego minimalnego poziomu kar za naruszenie przepisów rozporządzenia. Pozwoli to uniknąć równania w dół ze strony państw członkowskich i zapewni równe warunki działania. Ponadto korzystnym rozwiązaniem w tym zakresie mogłoby okazać się nałożenie na Komisję obowiązku regularnego składania sprawozdań (np. raz na dwa lata) w sprawie stosowania rozporządzenia w poszczególnych państwach członkowskich.
4.6. Komitet wyraża zaniepokojenie, że odpowiedzialność za wdrażanie rozporządzenia będzie spoczywała na krajowych organach celnych (art. 12). Sytuacja ta mogłaby potencjalnie spowodować brak efektywności we wdrażaniu przepisów, ponieważ sposób wywiązywania się z wymogów przewidzianych w rozporządzeniu przez urzędy celne poszczególnych państw może różnić się od siebie, co może doprowadzić do powstania niespójności wewnątrz UE. Dlatego też powinno się zwracać uwagę na spójne wdrażanie rozporządzenia w poszczególnych państwach i zagwarantować nadzór instytucjonalny nad tym procesem. Krajowym organom egzekwowania prawa należy zapewnić dostęp do przejrzystych wytycznych i zasobów umożliwiających im efektywne monitorowanie wdrażania proponowanego rozporządzenia i skuteczne egzekwowanie jego przepisów. Przedstawicielom środowiska biznesu należy udzielać wsparcia technicznego, aby ułatwić im zapewnienie zgodności z omawianymi przepisami. W opinii EKES-u wiąże się to z koniecznością opracowania przez UE ram koncepcyjnych w zakresie wspólnej oceny ryzyka, a także przyjęcia przejrzystych wytycznych, co pozwoli uniknąć dublowania obciążeń administracyjnych i w stosownych przypadkach zapewni możliwość usprawnienia procedur.
4.7. Jeżeli chodzi o terminy w procesie dochodzeniowym, Komitet uważa, że termin na przekazanie dowodów przez przedsiębiorstwa powinien być dłuższy niż 15 dni na wstępnym etapie procesu i dodatkowe 15 dni na drugim etapie dochodzenia. Ponadto termin 30 dni, w jakim przedsiębiorstwa są zobowiązane do wycofania z obrotu produktów naruszających przepisy rozporządzenia, powinien być dłuższy. Należy również zapewnić większą przejrzystość w kwestii sposobu przeprowadzania procesu wycofywania produktów z obrotu w praktyce, uwzględniając - w stosownych przypadkach - proces niszczenia produktów.
4.8. Jak wspomniano w opinii EKES-u INT/973 "Zrównoważony ład korporacyjny" 33 , związki zawodowe oraz przedstawicielki i przedstawiciele pracowników są świadomi możliwych uchybień. Dlatego Komitet zwraca uwagę na znaczenie zaangażowania przedstawicieli pracowników i lokalnych związków zawodowych, obok Międzynarodowej Konfederacji Związków Zawodowych, w opracowywanie procedury należytej staranności (mapowanie ryzyka) oraz w jej monitorowanie (wdrażanie) i zgłaszanie naruszeń (mechanizmy ostrzegania). Wzywa do wyraźnego wymienienia związków zawodowych oraz przedstawicielek i przedstawicieli pracowników w UE i państwach trzecich w art. 26 lit. a).
4.9. EKES zwraca uwagę, że podczas przygotowywania aktów delegowanych, o których mowa w art. 27 rozporządzenia, należy konsultować się ze zorganizowanym społeczeństwem obywatelskim.
Bruksela, dnia 25 stycznia 2023 r.
