Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: "Zasada partnerstwa we wdrażaniu wspólnych strategicznych funduszy ramowych - elementy europejskiego kodeksu postępowania w zakresie partnerstwa"SWD(2012) 106 final (opinia z inicjatywy własnej)
(2013/C 44/04)
(Dz.U.UE C z dnia 15 lutego 2013 r.)
Sprawozdawca: Aurel Laurenț iu PLOSCEANU
Dnia 24 maja 2012 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny postanowił, zgodnie z art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego, sporządzić opinię z inicjatywy własnej w sprawie:
"Zasada partnerstwa we wdrażaniu wspólnych strategicznych funduszy ramowych - elementy europejskiego kodeksu postępowania w zakresie partnerstwa"
SWD(2012) 106 final.
Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 21 listopada 2012 r.
Na 485. sesji plenarnej w dniach 12-13 grudnia 2012 r. (posiedzenie z 12 grudnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny 158 głosami - 1 osoba wstrzymała się od głosu - przyjął następującą opinię:
1. Wnioski i zalecenia
1.1 EKES zdecydowanie uważa, że prawdziwe partnerstwo angażujące wszystkich partnerów i zainteresowane podmioty zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego(1) w przygotowanie, wykonanie i ocenę ex post programów i projektów w ramach polityki spójności UE przyczynia się bezpośrednio do poprawy ich jakości i skutecznej realizacji. Zasada partnerstwa jest doskonałym przykładem zastosowania zasady dobrego sprawowania rządów w pozostałych politykach UE, umożliwiającym skuteczne wdrożenie strategii "Europa 2020".
1.2 EKES, który wcześniej wnioskował o opracowanie kodeksu postępowania w dziedzinie partnerstwa, zdecydowanie popiera inicjatywę Komisji i zgadza się z proponowanymi zaleceniami. EKES docenia wsparcie Parlamentu Europejskiego (EP) oraz Komitetu Regionów (KR) dla kodeksu, lecz przypomina, że warunki partnerstwa muszą być jednakowe dla wszystkich publicznych i prywatnych partnerów.
1.3 EKES jest jednak głęboko rozczarowany, że Rada wykreśliła proponowany kodeks postępowania z wniosku Komisji. Komitet wzywa do podjęcia wspólnych działań wraz z KR-em w obronie kodeksu postępowania.
1.4 EKES jest głęboko zaniepokojony rosnącymi obawami zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego dotyczącymi wdrażania zasady partnerstwa. Doniesienia z niektórych państw członkowskich wskazują na stały trend w kierunku rozmywania się tej zasady oraz coraz mniejszego udziału zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego. Usunięcie kodeksu postępowania z propozycji Komisji jest również powodem do niepokoju. W obecnych czasach kryzysu konieczne jest jeszcze silniejsze zaangażowanie partnerów społecznych i innych organizacji społeczeństwa obywatelskiego.
1.5 Mimo że chodzi tylko o dokument roboczy służb Komisji (SWD), został on wydany w odpowiednim czasie, ponieważ w kilku państwach członkowskich i regionach programowanie funduszy strukturalnych na lata 2014-2020 już się rozpoczęło. Komisja powinna go aktywnie rozpowszechniać, aby mógł zostać wykorzystany przez odpowiednich partnerów. EKES wzywa członków do aktywnego angażowania swoich organizacji we współpracę dotyczącą projektów i programów w ramach polityki spójności UE, w oparciu o kodeks postępowania.
1.6 EKES zdecydowanie opowiada się za ukierunkowaniem programów operacyjnych na działania i środki sprzyjające partnerstwu. Równe traktowanie i pluralizm w ramach partnerstwa, ukierunkowane partnerstwa na rzecz skoncentrowanych programów oraz wzmocnione budowanie potencjału powinny służyć jako główne wytyczne.
1.7 EKES uważa, że komitet monitorujący powinien zostać uzupełniony innymi instrumentami związanymi z partnerstwem. W tym kontekście EKES przypomina propozycję zawartą w poprawkach Parlamentu Europejskiego do art. 5 kodeksu postępowania w dziedzinie partnerstwa, polegającą na zastąpieniu słów "współpraca z partnerami" wyrazami "zaangażowanie partnerów".
1.8 EKES proponuje "kontrolę partnerstwa" zarządzaną przez samych partnerów. Taki europejski system monitorowania powinien opierać się na prostej liście kontrolnej i wzajemnych ocenach prowadzonych przez Komisję wraz z europejskimi organizacjami zainteresowanych podmiotów. EKES chętnie weźmie aktywny udział w tym procesie.
1.9 Właściwa realizacja zasady partnerstwa, zgodnie z kodeksem postępowania, powinna być warunkiem podpisania przez Komisję umów o partnerstwie z poszczególnymi państwami członkowskimi. W tym kontekście można przewidzieć dodatkowe zasoby dla programów operacyjnych jako zachętę do spełnienia tego warunku.
2. Kontekst - ewolucja partnerstwa
2.1 Wdrażanie zasady partnerstwa było fragmentaryczne i powolne od czasu jej ogłoszenia w 1988 r. W proces ten było zaangażowane zorganizowane społeczeństwo obywatelskie, a w szczególności partnerzy społeczni. Zasada ta była łatwiej uwzględniana w państwach, w których partnerstwo jest immanentną częścią kształtowania polityki. Zasada ta została wzmocniona, gdy Komisja uzyskała więcej bezpośredniej odpowiedzialności w zakresie polityki spójności oraz gdy wprowadzono inicjatywy wspólnotowe takie jak Equal i Leader.
2.2 Niestety w wielu przypadkach partnerstwo miało jedynie charakter formalny. W okresie programowania 2006-2013 partnerstwo nie było aktywnie propagowane, mimo że w tym samym czasie udział zainteresowanych podmiotów stał się filarem realizacji strategii lizbońskiej. Polityka spójności UE stanęła przed nowymi wyzwaniami, gdy w 2004 r. do UE przystąpiło 10 nowych państw, a następnie w 2007 r. Bułgaria i Rumunia.
2.3 Komisja odnotowała niedostatki, zaś niepowodzenia były krytykowane przez partnerów ze społeczeństwa obywatelskiego. W odpowiedzi na zmieniające się stosunki między państwami członkowskimi a Komisją w ramach zarządzania polityką spójności UE skoncentrowano się na rozpowszechnianiu dobrych praktyk.
2.4 W 2009 r. Komisja zwróciła się do EKES-u z wnioskiem o opracowanie opinii rozpoznawczej w sprawie sposobów promowania partnerstwa w ramach funduszy strukturalnych, w oparciu o dobre praktyki. Opinii EKES-u towarzyszyła wówczas publikacja pt. "Do tanga trzeba dwojga", zawierająca wybrane przykłady dobrych praktyk w państwach członkowskich. Komisja uwzględniła następnie propozycję EKES-u dotyczącą kodeksu dobrych praktyk.
2.5 Obecna sytuacja wskazuje na to, że partnerstwo ze zorganizowanym społeczeństwem obywatelskim ewoluuje
w większości państw członkowskich. Polska może w niektórych przypadkach posłużyć za model ze względu na ewolucję dobrych praktyk. Wdrażanie partnerstwa jest z pewnością wyzwaniem w najnowszych państwach członkowskich: Bułgarii i Rumunii, a wkrótce także w Chorwacji. Ma to miejsce także w niektórych państwach członkowskich, które przystąpiły w 2004 r., a także w państwach, które były członkami od wielu lat, np. w Portugalii i Grecji.
2.6 W zorganizowanym społeczeństwie obywatelskim narastają obawy dotyczące wdrażania zasady partnerstwa. Oczekiwania pozostają niespełnione. Doniesienia z niektórych państw członkowskich wskazują na stały trend w kierunku rozmywania się zasady partnerstwa, coraz mniejszego udziału zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego oraz odchodzenia przez Radę od kodeksu postępowania. W niektórych państwach programowanie na okres 2014-2020 rozpoczęło się bez rzeczywistego zaangażowania prywatnych zainteresowanych podmiotów. Należy ograniczyć ten brak woli politycznej, aby umożliwić właściwe wdrożenie europejskiego kodeksu postępowania w zakresie partnerstwa.
3. Wniosek Komisji
3.1 Zgodnie z wnioskami Komisji dotyczącymi funduszy objętych zakresem wspólnych ram strategicznych w okresie 2014-2020 państwa członkowskie będą miały wyraźny obowiązek zorganizowania partnerstwa. Jako wsparcie posłuży tutaj europejski kodeks postępowania w dziedzinie partnerstwa (ECCP), w którym ustalone zostaną priorytety i kryteria wdrażania partnerstwa i który ułatwi wymianę informacji, doświadczeń, wyników i dobrych praktyk wśród państw członkowskich. Kodeks ma zostać przyjęty przez Komisję jako akt delegowany w ciągu 3 miesięcy od przyjęcia rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów.
3.2 Dokument roboczy Komisji (SWD) jest pierwszym krokiem w kierunku skutecznego wdrożenia zasady partnerstwa. W ramach 6 rozdziałów wymienia się 18 szczegółowych wytycznych. Wspomniane sześć rozdziałów to:
- Wybór partnerów;
- Włączenie partnerów w opracowanie dokumentów programowych;
- Włączenie partnerów na etapie wdrażania;
- Włączenie partnerów w ocenę;
- Wsparcie dla partnerów;
- Wymiana dobrych praktyk.
3.3 Warto zauważyć, że proponowany kodeks został przetłumaczony na wszystkie języki UE, co ułatwi jego rozpowszechnienie i korzystanie z niego.
4. Wcześniejsze prace EKES-u w zakresie partnerstwa
4.1 EKES na specjalną prośbę Komisji Europejskiej przeprowadził prace nad zasadą partnerstwa w 2010 r. (ECO/258 - sprawozdawca OLSSON(2)), a także przedstawił obszerne uwagi na temat wniosków Komisji dotyczących partnerstwa w swojej opinii w sprawie rozporządzenia ustanawiającego wspólne przepisy (ECO/314 - sprawozdawca VARDAKASTANIS).
4.2 EKES zaproponował, by kodeks dobrych praktyk opierał się na szeregu wytycznych, z których prawie wszystkie zostały uwzględnione w dokumencie roboczym Komisji (SWD):
- Plan dotyczący informacji/konsultacji/uczestnictwa na rzecz zaangażowania partnerów;
- Odpowiedzialność władz;
- Wybór partnerów z szerokich kręgów społeczeństwa;
- Pomoc techniczna dla partnerów;
- Partnerstwo jako kryterium w projektach;
- Uproszczenie procedur i kontroli;
- Przyśpieszenie płatności.
4.3 EKES zdecydowanie uważa, że do powodzenia polityki spójności bezpośrednio przyczynia się partnerstwo angażujące wszystkich partnerów, których określono w art. 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów, w przygotowanie, wykonanie i ocenę ex post projektów realizowanych w ramach polityki spójności UE. Komitet z zadowoleniem przyjmuje propozycje Komisji Europejskiej dotyczące art. 5, które określają partnerstwo jako element obowiązkowy; przypomina, że uczestnictwo powinno być rzeczywiste na wszystkich etapach wdrażania funduszy i obejmować partnerów z prawem głosu w komitetach monitorujących.
4.4 EKES nawołuje do podjęcia wspólnych działań wraz z KR-em na rzecz obrony ECCP i wzywa Komisję i Parlament do przeciwdziałania usunięciu przez Radę odniesienia do niego. Komitet wypowiedział się zdecydowanie na ten temat na nieformalnym posiedzeniu ministerialnym w Nikozji 6 listopada 2012 r.
5. Wstępne reakcje innych instytucji UE Rada
5.1 Rada odrzuciła propozycję Komisji dotyczącą kodeksu postępowania, co niewątpliwie osłabi w praktyce realizację zasady partnerstwa.
Parlament Europejski
5.2 Parlament Europejski zaproponował kompleksową poprawkę dotyczącą kodeksu postępowania w art. 5 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów, w oparciu o 9 konkretnych wytycznych. EKES popiera to podejście. Treść poprawki przedstawiono poniżej(3). Komitet jest jednak zaniepokojony faktem, że Parlament dokonuje rozróżnienia między partnerami prywatnymi i publicznymi, co może otworzyć drogę do nierównego traktowania partnerów.
Komitet Regionów
5.3 KR popiera europejski kodeks postępowania w dziedzinie partnerstwa i wzywa zainteresowane organy władz terytorialnych do organizowania partnerstw. Podkreśla między innymi, że należy zwrócić uwagę na specyficzne warunki w państwach członkowskich, znaczenie zasady pomocniczości i proporcjonalności, a także procedurę wyboru partnerów wspierającą pluralizm, aby uwzględnić także grupy zmarginalizowane. KR podnosi też kwestię praw i obowiązków partnerów, rozróżniając jednocześnie partnerów prywatnych i publicznych.
6. Reakcje zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego
6.1 Europejskie zorganizowane społeczeństwo obywatelskie uważa, że brak partnerstwa był jedną z głównych przyczyn mniejszego oddziaływania funduszy strukturalnych w latach 2007-2013 w wielu państwach członkowskich.
6.2 Należy wyraźniej stwierdzić, że zorganizowane społeczeństwo obywatelskie reprezentuje interes ogólny, wraz z władzami publicznymi.
6.3 Zorganizowane społeczeństwo obywatelskie jest często wyłączone z prawdziwego partnerstwa ze względu na bariery wynikające z zasad w zakresie współfinansowania, obciążeń administracyjnych, nieodpowiednich celów krajowych programów operacyjnych i braku udziału w monitorowaniu funduszy.
6.4 Zorganizowane społeczeństwo obywatelskie docenia wysiłki podejmowane przez Komisję Europejską na rzecz uproszczenia procedur, lecz uważa, że są one nadal niewystarczające dla terminowej i łatwej absorpcji funduszy przez sektor prywatny w ogólnym ujęciu. Stopień złożoności i obciążenia administracyjne są nadal zbyt wysokie; należy także ograniczyć biurokrację. Powinno się uwzględnić następujące aspekty:
- standaryzacja dokumentacji (terminowość - łatwy dostęp - łatwość zrozumienia);
- unikanie wprowadzania zmian na etapie wdrażania;
- elastyczne stopy współfinansowania;
- ograniczenie okresów opóźnień w płatnościach.
6.5 Zorganizowane społeczeństwo obywatelskie podkreśla znaczenie budowania potencjału dla partnerów oraz wzywa do wprowadzenia definicji budowania potencjału. Definicja ta powinna być rozumiana jako wzmocnienie udziału partnerów w przygotowaniu, wdrażaniu i monitorowaniu funduszy strukturalnych na wszystkich etapach.
6.6 EKES podkreśla konieczność utworzenia szerokiego partnerstwa, które reprezentowałoby szeroki zakres różnych interesów. Należy określić jasne sposoby ustalenia obowiązków i funkcji tych różnych partnerów.
7. Uwagi ogólne
7.1 Skuteczne wdrożenie zasady partnerstwa jest stałym procesem. Wniosek Komisji jest pierwszym krokiem na drodze do sformalizowania i skodyfikowania zasady partnerstwa na szczeblu UE. EKES z zadowoleniem zauważa, że zarówno Parlament Europejski, jak i KR popierają zasadę skutecznego partnerstwa. Zasada partnerstwa jest doskonałym przykładem zastosowania zasady dobrego sprawowania rządów w pozostałych politykach UE, umożliwiającym skuteczne wdrożenie strategii "Europa 2020".
7.2 EKES jest głęboko zaniepokojony, że Rada pragnie ograniczyć zasadę partnerstwa poprzez utrzymanie aktualnych, bardziej restrykcyjnych zasad na okres programowania 2006-2013; wzywa Komisję i Parlament do udzielenia wsparcia na rzecz odwrócenia tego trendu.
8. Uwagi szczegółowe
8.1 Jako że programowanie funduszy strukturalnych na okres 2014-2020 już się rozpoczęło w kilku państwach członkowskich, ważne jest, by administracja publiczna i zorganizowane społeczeństwo obywatelskie wykorzystały dokument roboczy służb Komisji (SWD). EKES z zadowoleniem odnotowuje, że kodeks postępowania został przetłumaczony na wszystkie języki UE. Komisja powinna aktywnie rozpowszechniać swoje propozycje w państwach członkowskich, we współpracy z administracją publiczną i zorganizowanym społeczeństwem obywatelskim.
8.2 EKES uważa, że niewystarczająco rozwinięto kwestię monitorowania w propozycjach Komisji. Europejski system monitorowania oparty na prostej liście kontrolnej i wzajemnych ocenach powinien zostać wprowadzony we współpracy z europejskimi organizacjami zainteresowanych podmiotów. EKES chętnie weźmie udział w tym procesie.
8.3 Lista kontrolna powinna opierać się na minimalnych wytycznych, szczególnie w zakresie wyboru, uczestnictwa na różnych etapach oraz budowania potencjału partnerów. Należy także ocenić rozwiązywanie konfliktów. Wytyczne można by uzupełnić analizą SWOT (oceniającą mocne i słabe strony oraz szanse i zagrożenia) w celu dokonania ulepszeń.
8.4 W ramach tego systemu prywatne podmioty/partnerzy powinni przeprowadzić "kontrolę partnerstwa" w oparciu o wyżej zaproponowaną listę kontrolną. EKES proponuje prosty schemat oceny obejmujący trzy poziomy: niewystarczający/wystarczający/doskonały. Audyt taki wzmocniłby udział partnerów w ocenie, zgodnie z sugestią zawartą w dokumencie roboczym (SWD).
8.5 EKES przypomina, że zaproponowane przez PE sformułowanie w art. 5 kodeksu "współpraca z partnerami" musi zostać zastąpione wyrażeniem "zaangażowanie partnerów".
8.6 EKES przypomina swoją wcześniejszą propozycję, by regiony pragnące podzielić się swoimi doświadczeniami i rozpowszechniać dobre praktyki utworzyły sieć "regionów osiągających doskonałość w partnerstwie".
8.7 Dobre praktyki przedstawione w broszurze EKES-u pt. "Do tanga trzeba dwojga" zostały szeroko docenione; przykłady te mogą być użyteczne do wprowadzenia w innych krajach (nawet jeśli partnerstwo musi zostać dostosowane do warunków krajowych). EKES proponuje aktualizację broszury w formie nowego wydania, obejmującego także wnioski wyciągnięte z niepowodzeń.
8.8 EKES podkreśla znaczenie zaangażowania partnerów na najwcześniejszym etapie w dialog w ramach programu prac (plan w zakresie informowania/konsultacji/uczestnictwa) oraz precyzyjnego planu działania zaproponowanego przez EKES i popartego przez Komisję. Proces ten musi być również zdefiniowany w umowie o partnerstwie. Właściwa realizacja zasady partnerstwa, zgodnie z kodeksem postępowania, powinna być warunkiem podpisania przez Komisję umów o partnerstwie z poszczególnymi państwami członkowskimi. EKES sugeruje wykorzystanie zasobów programów operacyjnych do budowania potencjału partnerów jako zachętę do spełnienia tego warunku.
8.9 Wybór partnerów powinien mieć miejsce w ramach "pluralizmu w partnerstwie". Obok partnerów społeczno-gospodarczych i odpowiednich organów społeczeństwa obywatelskiego należy zaangażować inne podmioty, takie jak innowacyjne, wschodzące i zmarginalizowane sektory społeczne, które muszą mieć dostęp i rolę do odegrania w ramach partnerstwa. Dla tych grup bardzo użyteczny jest model platform koordynujących. Także małe przedsiębiorstwa i mikroprzedsiębiorstwa (o dużym potencjale tworzenia miejsc pracy) oraz gospodarka społeczna (jako nawiązanie do inicjatywy na rzecz przedsiębiorczości społecznej) muszą być zaangażowane w partnerstwo jako partnerzy gospodarczy.
8.10 Proponowana koncentracja tematyczna w programach, a także inne rodzaje koncentracji programów - obszary geograficzne, grupy, sektory itp. - ułatwią ukierunkowane i bardziej skuteczne partnerstwo.
8.11 Prace komitetów monitorujących mają często charakter bardzo formalny i nie zaspokajają popytu na prawdziwe partnerstwo. Należy je uzupełnić organami konsultacyjnymi, grupami roboczymi i innymi instrumentami w zakresie partnerstwa, aby wzmocnić proces partnerstwa.
8.12 Budowanie potencjału jest konieczne dla partnerów we wszystkich państwach członkowskich, aby wnieść znaczący wkład w ten proces. Należy w tym celu wykorzystać pomoc techniczną, lecz także własne środki państw członkowskich.
Bruksela, 12 grudnia 2012 r.
|
Przewodniczący |
|
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
|
Staffan NILSSON |
______(1) Zorganizowane społeczeństwo obywatelskie jest definiowane przez EKES następująco: Zorganizowane społeczeństwo obywatelskie jest częścią społeczeństwa obywatelskiego, skupioną w organizacjach będących głównymi elementami społeczeństwa. Innymi słowy zorganizowane społeczeństwo obywatelskie obejmuje wszystkie niepaństwowe organizacje założone z inicjatywy prywatnej oraz ich członków, którzy są aktywnie zaangażowani w kształtowanie spraw społecznych w oparciu o interesujące ich kwestie i konkretne doświadczenia, zdolności i zakres działalności. Definicja ta obejmuje szeroki wachlarz organizacji: federacje pracodawców, związki zawodowe, stowarzyszenia utworzone w celu propagowania pewnych zagadnień w interesie ogólnym, a także tzw. organizacje pozarządowe.
(2) Opinia EKES-u w sprawie skutecznych partnerstw w polityce spójności, Dz. U. C 44 z 11.2.2011, s. 1.
(3) 3a. Europejski kodeks postępowania powinien zawierać m.in. następujące szczegółowe wytyczne:
a) minimalne wymogi i zasady zapewniające przejrzysty wybór partnerów oraz jasność co do ich roli w procesie kształtowania polityki oraz ich zadań;
b) wymogi minimalne, zalecenia i wskazówki dotyczące identyfikowania odpowiednich partnerów, począwszy od władz na różnych szczeblach terytorialnych, partnerów społeczno-gospodarczych, społeczeństwa obywatelskiego i wspólnot religijnych po organizacje i organy naukowo-technologiczne odpowiedzialne za promowanie równości płci, włączenia społecznego i zasady niedyskryminacji lub działające w innych dziedzinach kultury, edukacji i polityki dotyczącej młodzieży;
c) procedura współpracy między właściwymi władzami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi;
d) wytyczne dotyczące dostosowania partnerstwa do programów, w tym cechy szczególne programów realizowanych w ramach wielu funduszy, wspólnych planów działania oraz zintegrowanych inwestycji terytorialnych;
e) wymogi minimalne na rzecz zapewnienia prawdziwego zaangażowania partnerów w opracowanie umów o partnerstwie oraz programów;
f) wymogi minimalne, będące częścią procedur ustanowionych w celu zapewnienia skutecznej organizacji partnerstw;
g) wytyczne dotyczące zaangażowania partnerów w komitety monitorujące, wybór projektów, monitorowanie i ocenę;
h) wymogi minimalne dotyczące dostarczania wytycznych partnerom oraz w zakresie ułatwiania budowania potencjału wśród partnerów;
i) określenie ram wymiany dobrych praktyk wśród państw członkowskich.
