(2013/C 217/20)(Dz.U.UE C z dnia 30 lipca 2013 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 5 ust. 2,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania 2 , w szczególności jego art. 6 ust. 1,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komisji Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska przyjęła wniosek Komisji dotyczący wprowadzenia nowej strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu, zatytułowanej "Europa 2020", opartej na ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej, która skupia się na najważniejszych obszarach wymagających podjęcia działań służących pobudzeniu europejskiego potencjału w dziedzinie zrównoważonego rozwoju i konkurencyjności.
(2) W dniu 13 lipca 2010 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (na lata 2010-2014), a w dniu 21 października 2010 r. - decyzję dotyczącą wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia państw członkowskich 3 , które razem stanowią "zintegrowane wytyczne". Państwa członkowskie zostały poproszone o uwzględnienie zintegrowanych wytycznych w swojej krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia.
(3) W dniu 29 czerwca 2012 r. szefowie państw i rządów państw członkowskich przyjęli Pakt na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, nakreślający spójne ramy działania na poziomie krajowym, unijnym i w strefie euro z wykorzystaniem wszelkich możliwych dźwigni, instrumentów i obszarów polityki. Podjęli oni decyzje co do działań, które należy przedsięwziąć w państwach członkowskich, i wyrazili przy tym pełną gotowość do realizacji celów strategii "Europa 2020" oraz wdrożenia zaleceń dla poszczególnych krajów.
(4) W dniu 10 lipca 2012 r. Rada przyjęła zalecenie 4 w sprawie krajowego programu reform Hiszpanii na 2012 r. oraz wydała opinię na temat przedstawionego przez Hiszpanię programu stabilności na lata 2012-2015.
(5) W dniu 28 listopada 2012 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2013 r. W dniu 28 listopada 2012 r. Komisja, na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, przyjęła sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym wskazała Hiszpanię jako jedno z państw członkowskich, dla których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji.
(6) Parlament Europejski został należycie włączony w europejski semestr, zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1466/97, i w dniu 7 lutego 2013 r. przyjął rezolucję w sprawie zatrudnienia i aspektów społecznych w rocznej analizie wzrostu gospodarczego na 2013 r. oraz rezolucję w sprawie wkładu do rocznej analizy wzzrostu gospodarczego na 2013 r.
(7) Dnia 14 marca 2013 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety dotyczące zapewnienia stabilności finansowej, konsolidacji fiskalnej i działań wspierających wzrost gospodarczy. Rada podkreśliła potrzebę dążenia do zróżnicowanej konsolidacji fiskalnej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu, przywrócenia gospodarce normalnych warunków udzielania pożyczek, wspierania wzrostu i konkurencyjności, rozwiązania problemu bezrobocia i społecznych skutków kryzysu, jak również modernizacji administracji publicznej.
(8) Dnia 10 kwietnia 2013 r. Komisja opublikowała wyniki szczegółowej oceny sytuacji dotyczącej Hiszpanii, na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011. Analiza doprowadziła Komisję do wniosku, że w Hiszpanii występują zakłócenia równowagi makroekonomicznej. Zagrożeniem dla wzrostu i stabilności finansowej są nadal bardzo wysokie poziomy długu krajowego i zagranicznego. Sektor bankowy przechodzi proces dokapitalizowania i restrukturyzacji, między innymi z wykorzystaniem pieniędzy publicznych. Brak elastyczności na rynku produktowym i rynku pracy przyczynia się do wysokiego i wciąż rosnącego bezrobocia oraz w ogólnym ujęciu utrudnia dostosowanie gospodarki. Mimo że dokonuje się proces dostosowania, jednak skala niezbędnych korekt wymaga ciągłych zdecydowanych działań w zakresie polityki w obszarach rynku produktowego i rynku usług, rynku pracy, sektora finansowego oraz finansów publicznych.
(9) W dniu 30 kwietnia 2013 r. Hiszpania przedłożyła krajowy program reform z 2013 r. i program stabilności obejmujący lata 2012-2016. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.
(10) Na podstawie oceny programu stabilności zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1466/97, Rada jest zdania, że scenariusz makroekonomiczny będący podstawą prognoz budżetowych przedstawionych w programie jest zasadniczo prawdopodobny na 2013 r., ale obarczony pewnym ryzykiem na 2014 r. i kolejne lata, w porównaniu z prognozą służb Komisji z wiosny 2013 r. Program stabilności przewiduje na lata 2014-2016 niższy wzrost niż zakładany w prognozie Komisji z wiosny 2013 r., jednak w prognozie tej przyjęto założenie, że obecna polityka nie ulegnie zmianie, a więc nie wzięto pod uwagę konsolidacji fiskalnej, która będzie niezbędna do osiągnięcia celów budżetowych określonych w programie stabilności. Strategia budżetowa opisana w programie stabilności ma na celu zmniejszenie do 2016 r. deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do poziomu nieprzekraczającego wartości referencyjnej 3 % PKB. Konsolidacja polega głównie na ograniczaniu wydatków - w latach 2012-2016 wskaźnik wydatków ma się obniżyć o 3,7 punktu procentowego - a także środkach zwiększających dochody. Na podstawie (przeliczonego) salda strukturalnego 5 planowana w programie stabilności roczna poprawa deficytu strukturalnego w latach 2013-2016 wynosi odpowiednio: 1,2 %, 0,4 %, 0,9 % oraz 0,9 % PKB. Po dokonaniu korekty nadmiernego deficytu w programie stabilności potwierdzono średniookresowy cel budżetowy zakładający osiągnięcie do 2018 r. zrównoważonej sytuacji budżetowej w kategoriach strukturalnych. Średniookresowy cel budżetowy jest bardziej ambitny niż wymaga tego pakt stabilności i wzrostu. Przewidywane tempo dostosowań pod względem strukturalnym w latach 2017-2018 stanowi wystarczający postęp na drodze do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Program stabilności zakłada, że wskaźnik zadłużenia publicznego osiągnie najwyższą wartość w 2016 r., a następnie zacznie spadać.
Ścieżki dostosowań deficytu i długu obarczone są ryzykiem. Nie określono dostatecznie szczegółowo środków służących osiągnięciu celów związanych z deficytem, zwłaszcza na szczeblu regionalnym. W programie stabilności nie przedstawiono żadnych środków na 2016 r., a wcześniejsze środki tymczasowe są przedłużone tylko do 2014 r. Planowane oszczędności wynikające z reformy samorządów lokalnych obarczone są istotnym ryzykiem związanym z jej realizacją. Ponadto nie ma jasności co do sytuacji gospodarczej, finansowej i rynku pracy oraz zmian w dochodach w kontekście utrzymujących się znacznych zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Wprowadzenie w życie przyjętej reformy w zakresie wczesnego przechodzenia na emeryturę oraz osiągnięcie porozumienia w sprawie czynnika stabilności złagodziłoby ryzyko dla systemu zabezpieczenia społecznego. Zagrożenie stanowią także zobowiązania warunkowe związane z programami lub gwarancjami ochrony aktywów. Odnotowano znaczne postępy w sprawozdawczości na temat wykonania budżetu, ale istnieją jeszcze możliwości poprawy przejrzystości i terminowego wdrażania mechanizmów zapobiegawczych i naprawczych przewidzianych w ustawie o stabilności budżetu. Brakuje systematycznej i terminowej sprawozdawczości w zakresie zaległych płatności instytucji rządowych i samorządowych; kwota tych należności była tak znacząca, że wymagała stworzenia doraźnego programu spłaty. Opóźnia się ustanowienie niezależnej rady budżetowej. Proponowana zmiana zasad indeksacji w odniesieniu do wszystkich dochodów i wydatków publicznych przyniosłaby oszczędności budżetowe oraz większą elastyczność cen w zależności od warunków gospodarczych. W krajowym planie reform przyznano również, że istnieje potrzeba dalszej poprawy opłacalności opieki zdrowotnej i wydatków na leki, na przykład przez zmianę cen referencyjnych oraz scentralizowanie zakupu produktów farmaceutycznych lub rozszerzenie współpłatności.
(11) Choć w 2012 r. doszło do znaczącego wyrównania relatywnych obciążeń podatkowych przez zwiększenie podatków konsumpcyjnych i środowiskowych, wskaźnik podatków do PKB w Hiszpanii jest jednym z najniższych w Unii. Skuteczność systemu podatkowego można zwiększyć w ramach konsolidacji budżetowej, podnosząc udział podatków bezpośrednich bardziej sprzyjających wzrostowi oraz zwalczając oszustwa podatkowe i uchylanie się od opodatkowania. Hiszpania podjęła też pewne działania w celu rozwiązania problemu preferencyjnego traktowania zadłużenia w systemie opodatkowania przedsiębiorstw, ale w sytuacji wysokiego zadłużenia sektora prywatnego konieczne są dalsze wysiłki.
(12) Program dostosowań sektora finansowego jest realizowany zgodnie z planem. Przeprowadzono w szczególności konieczne dokapitalizowania i powołano spółkę zarządzania aktywami Sareb. Restrukturyzacja banków, zgodnie z decyzjami podjętymi na mocy przepisów dotyczących pomocy państwa, będzie wymagała stałej uwagi w nadchodzących latach. Aby złagodzić ograniczenia w finansowaniu i płynności przedsiębiorstw, Hiszpania wprowadziła w 2012 r. obszerny plan spłaty zaległych płatności administracji regionalej i lokalnej wobec przedsiębiorstw (27,3 mld EUR) oraz podjęła różne inicjatywy w celu poszerzenia możliwości finansowania dla przedsiębiorstw. Przedłużenie tego planu przewidziane jest na 2013 r.
(13) Krytyczna jest wciąż sytuacja na rynku pracy. Dostosowanie gospodarki odchodzące od krajowego popytu i budownictwa w sytuacji nieelastycznego rynku i niedopasowania umiejętności do potrzeb rynku pracy przyczyniło się między innymi do zwiększenia stopy bezrobocia, która na początku 2013 r. wyniosła 27 %. Szczególnie niepokojący jest znaczący wzrost na koniec 2012 r. stopy bezrobocia wśród osób młodych do 56 %, a długotrwałego bezrobocia do 44,4 % całkowitego bezrobocia. Z dostępnych danych wynika, że reforma rynku pracy z 2012 r. zaczęła przynosić skutki w postaci zwiększonej wewnętrznej (wewnątrz przedsiębiorstw) elastyczności, pewnej redukcji kosztów zwolnień i ograniczonego wzrostu płac. W krajowym planie reform zapowiedziano przedstawienie w lipcu 2013 r. oficjalnej oceny reformy pod kątem wyznaczonych celów, aby w razie potrzeby ją uzupełnić. Opóźnia się przeprowadzenie reform w dziedzinie aktywnej polityki rynku pracy, nadal potrzebne są też działania modernizujące i wzmacniające same publiczne służby zatrudnienia, a niedawno przyjęte rozwiązanie umożliwiające działalność prywatnych agencji zatrudnienia nie zostało jeszcze w pełni wprowadzone w życie, podobnie jak współpraca między krajowymi i regionalnymi publicznymi służbami zatrudnienia (jednolity portal pracy).
(14) Wysoki odsetek osób bezrobotnych nieposiadających formalnych kwalifikacji (35 %) oraz niewystarczające dostosowanie kształcenia i szkolenia do potrzeb rynku pracy przyczyniają się do wysokiej stopy bezrobocia wśród osób młodych oraz do długotrwałego bezrobocia. Krajowa strategia zatrudnienia i przedsiębiorczości młodzieży na lata 2013-2016, przedstawiona w marcu 2013 r., zawiera szereg krótko- i długoterminowych środków służących poprawie możliwości zatrudnienia dla młodych ludzi. W tym samym czasie wprowadzono również koncepcję dwutorowych szkoleń zawodowych i już w 2012 r. uruchomiono projekty pilotażowe. W krajowym planie reform z 2013 r. podkreślono również, jak ważne jest szybkie przeprowadzenie reformy systemu edukacji i poprawa ogólnej jakości kształcenia i szkolenia.
(15) Głównie z powodu sytuacji na rynku pracy, a także z uwagi na ograniczoną skuteczność ochrony socjalnej w zwalczaniu ubóstwa, najważniejsze wskaźniki mierzące ubóstwo i wykluczenie społeczne w Hiszpanii nie przekraczają średniej unijnej, a narażone na nie szczególnie są dzieci. Ogólnie rzecz biorąc, nie odnotowano większej poprawy w opracowywaniu nowych rozwiązań w zakresie polityki. Krajowy program reform nie zawiera informacji dotyczących treści ani harmonogramu przyjęcia krajowego planu działania na rzecz włączenia społecznego na lata 2013-2016. Główne zadania wynikają z potrzeby racjonalizacji celów i zasobów ujętych w odpowiednich ramach polityki, poprawy zarządzania i koordynacji między instytucjami na szczeblu centralnym, regionalnym i lokalnym, uproszczenia procedur dla osób ubiegających się o pomoc społeczną oraz przeglądu utrudnień w mobilności. Pewien postęp odnotowano pod względem środków zwalczania ubóstwa wśród dzieci i poprawy efektywności usług pomocy dla rodzin.
(16) Słabości w zakresie otoczenia biznesowego, takie jak segmentacja krajowego rynku czy bariery wejścia w branży usług, utrudniają tworzenie miejsc pracy, a przebieg reformy w tej dziedzinie trwa dłużej, niż zakładano w planie reformy z września 2012. Pierwszy projekt ustawy w sprawie jedności rynku został przyjęty przez rząd w styczniu 2013 r., a ostateczne przyjęcie ustawy przez Parlament ma nastąpić przed końcem 2013 r. Potwierdzone w krajowym planie reform z 2013 r. zobowiązania przewidują, że pierwszy projekt ustawy o usługach świadczonych w ramach wolnych zawodów zostanie przedstawiony do końca czerwca 2013 r., a ostateczne przyjęcie ustawy w sprawie przedsiębiorczości i umiędzynarodowienia przedsiębiorstw nastąpi przed końcem 2013 r. Mimo oczekiwanych skutków tych reform, nadal istnieje pole do dalszego łagodzenia rynkowych warunków wejścia i wyjścia, w szczególności przez skrócenie terminów wydawania zezwoleń na działalność gospodarczą oraz dokonanie przeglądu ram postępowań upadłościowych. Ponadto należy się zająć barierami regulacyjnymi i innymi przeszkodami dla rozwoju przedsiębiorstw. Mimo niedawnych reform bariery wejścia dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nadal ograniczają konkurencję w sektorze detalicznym. We wrześniu 2012 r. rząd przyjął projekt przepisów zakładający połączenie krajowego organu ds. konkurencji z organami nadzorczymi i regulacyjnymi w sześciu sektorach, a tym samym powołanie jednej instytucji - krajowej komisji ds. rynku i konkurencji. Reforma ta ma na celu spójne stosowanie zasad konkurencji w różnych sektorach gospodarki. Zniesienie w 2012 r. możliwości odliczenia od podatku spłaty odsetek od kredytów hipotecznych odegrało zasadniczą rolę w eliminowaniu zachęt do kupowania mieszkań na własność, jednak dążenia do stworzenia większego i bardziej efektywnego rynku mieszkań na wynajem, który sprzyjałby także mobilności pracowników, są wciąż na wczesnym etapie.
(17) Problem deficytu taryfowego w zakresie energii elektrycznej, który stanowi potencjalnie znaczne zobowiązanie warunkowe dla budżetu i istotne ryzyko makroekonomiczne, nie został jeszcze ostatecznie rozwiązany, ponieważ środki przedstawione w 2012 r. i na początku 2013 r. okazały się niewystarczające. W krajowym planie reform z 2013 r. rząd zapowiedział, że do końca czerwca 2013 r. przedstawi projekt przepisów w sprawie dalszej reformy sektora energii elektrycznej. Możliwa jest dalsza poprawa konkurencyjności na rynku detalicznym energii elektrycznej. Hiszpania ma rozbudowaną infrastrukturę transportową, lecz wybór inwestycji mógłby być bardziej rygorystyczny, a priorytetem powinno być efektywne utrzymanie istniejących sieci. W tym względzie pomocne byłoby powołanie, zgodnie z planem, niezależnego centrum monitorowania. Przeszkody techniczne i prawne utrudniają również konkurencję w sektorze kolejowego transportu towarowego i pasażerskiego.
(18) Sytuacja daleko posuniętej decentralizacji wymaga zwiększonej koordynacji pomiędzy różnymi instytucjami administracji publicznej w celu ograniczenia kosztów oraz zmniejszenia obciążeń administracyjnych spoczywających na przedsiębiorstwach i gospodarstwach domowych. Temu celowi służy szereg inicjatyw, które zostały podjęte lub są w trakcie realizacji. W szczególności w lutym 2013 r. rząd przedstawił projekt ustawy w sprawie reformy administracji lokalnej (który ma zostać przyjęty przez parlament przed końcem 2013 r.). Powołano także komitet ds. reformy administracji publicznej, który przedstawi do końca czerwca 2013 r. propozycje reformy hiszpańskiej administracji publicznej. Obecnie wprowadzane w życie są reformy służące usprawnieniu funkcjonowania systemu sądowego, jednak niektóre działania uległy opóźnieniom i nadal istnieją możliwości poprawy efektywności hiszpańskiego sądownictwa.
(19) W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę hiszpańskiej polityki gospodarczej. Komisja dokonała oceny programu stabilności i krajowego programu reform. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla zrównoważonego charakteru polityki budżetowej i polityki społeczno-gospodarczej w Hiszpanii, ale także stopień przestrzegania przepisów oraz wytycznych UE, ze względu na konieczność wzmocnienia całościowego zarządzania gospodarczego w Unii poprzez wnoszenie na poziomie Unii wkładu w przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia Komisji w ramach europejskiego semestru zostały przedstawione w zaleceniach 1-9 poniżej.
(20) W świetle powyższej oceny Rada zbadała program stabilności Hiszpanii i jej opinia 6 znalazła odzwierciedlenie w zaleceniu 1 poniżej.
(21) W świetle dokonanej przez Komisję szczegółowej oceny sytuacji i powyższej oceny Rada zbadała krajowy program reform i program stabilności. W ocenie zawarto wniosek, iż proponowany plan reform jest szeroko zakrojony, a kierunek zmian jest prawidłowy. Jednocześnie w ocenie podkreślono, jak pilne jest przyjęcie i skuteczne przeprowadzenie brakujących reform, aby mogły one przynieść oczekiwane pozytywne skutki. Zalecenia Rady na podstawie art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8 i 9 poniżej.
(22) W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła również analizę polityki gospodarczej strefy euro jako całości. Na tej podstawie Rada wydała zalecenia skierowane do poszczególnych państw członkowskich, których walutą jest euro 7 . Jako państwo, którego walutą jest euro, Hiszpania powinna również zapewnić pełną i terminową realizację tych zaleceń,
NINIEJSZYM ZALECA Hiszpanii podjęcie w latach 2013-2014 działań mających na celu:
