Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Rady w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia państw członkowskichCOM(2012) 709 final - 2012/0335 (NLE)
(2013/C 133/14)
(Dz.U.UE C z dnia 9 maja 2013 r.)
Sprawozdawca generalny: Wolfgang GREIF
Dnia 11 grudnia 2012 r. Rada, działając na podstawie art. 148 ust. 2 i art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie
wniosku dotyczącego decyzji Rady w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia państw członkowskich
COM(2012) 709 final - 2012/0335 (NLE).
Dnia 11 grudnia 2012 r. Prezydium Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego powierzyło przygotowanie opinii w tej sprawie Sekcji Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa.
Mając na względzie pilny charakter prac, na 487. sesji plenarnej w dniach 13-14 lutego 2013 r. (posiedzenie z 13 lutego) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny wyznaczył Wolfganga GREIFA na sprawozdawcę generalnego oraz stosunkiem głosów 170 do 5 - 5 osób wstrzymało się od głosu - przyjął następującą opinię:
1. Wnioski i zalecenia
1.1 Dotychczas Europie nie udało się opanować kryzysu, na skutek czego pogłębiają się w niej podziały. W kontekście forsowanych obecnie w UE założeń walki z kryzysem przy pomocy środków oszczędnościowych Komitet ponownie wyraża głębokie zaniepokojenie faktem, iż nie będzie można osiągnąć ani celów dotyczących zatrudnienia, ani też celów zwalczania ubóstwa, wytyczonych w strategii "Europa 2020".
1.2 Komitet postuluje europejski program naprawy gospodarczej o kompleksowych skutkach dla polityki rynku pracy, na który przeznaczono by budżet w wysokości 2 % PKB. W celu zwiększenia zatrudnienia należy niezwłocznie oraz w sposób ukierunkowany i skoordynowany przeprowadzić dodatkowe inwestycje krajowe, a także wskazać europejskie projekty inwestycyjne.
1.3 Decydującym czynnikiem pomyślnej koordynacji polityki jest pełne zaangażowanie partnerów społecznych i społeczeństwa obywatelskiego na każdym etapie kształtowania i wdrażania polityki zatrudnienia. Komitet podkreśla, że wszystkie zainteresowane podmioty, w tym on sam, powinny dysponować odpowiednio długim czasem między opublikowaniem kolejnego wniosku a datą, kiedy zapaść ma decyzja o przeprowadzeniu pogłębionej debaty w sprawie tego wniosku. Jest to szczególnie istotne, gdy chodzi o zestaw nowych wytycznych, jakie mają zostać przyjęte w 2014 r.
1.4 Ponadto Komitet sformułował propozycje ujęte w następujących punktach:
- Ogólnounijne cele dotyczące zatrudnienia należałoby uzupełnić celami odnoszącymi się do określonych grup.
- Gwarancja dla młodzieży powinna zaczynać funkcjonować jak najwcześniej, tj. najlepiej w momencie rejestracji w urzędzie pracy.
- O ile Europejski Fundusz Społeczny okaże się niewystarczający, należy utworzyć specjalny Fundusz Solidarności dla Młodzieży w krajach przeżywających szczególne trudności.
- Należy propagować "normy jakości" pierwszych doświadczeń zawodowych oraz zdobywanie kwalifikacji w trakcie pracy.
- Należy rozważyć, w celu szerszego zastosowania, dwutorowy system kształcenia zawodowego, w którym partnerzy społeczni mają do odegrania istotną rolę.
- Należy eliminować niepewność zatrudnienia, np. rozszerzając podejście oparte na modelu flexicurity i poświęcając większą uwagę "wewnętrznej" flexicurity.
- Należy zadbać o uznanie roli przedsiębiorstw, zwłaszcza MŚP, w tworzeniu miejsc pracy.
- Powinno się wzmocnić rolę instytucji rynku pracy w krajowych programach reform.
- Kraje, w których sytuacja na rynku pracy jest napięta, powinny mieć łatwiejszy dostęp do środków z funduszy UE.
- Finansowanie ze środków europejskich musi być wystarczające i powinno to zostać w pełni uwzględnione w wieloletnich ramach finansowych.
2. Wprowadzenie
2.1 W dniu 21 października 2010 r. Rada UE postanowiła, że do 2014 r. nowe wytyczne dotyczące polityki zatrudnienia pozostaną bez zmian, aby można było skupić się na ich wdrażaniu(1). W dniu 28 listopada 2012 r. Komisja Europejska przedłożyła wniosek dotyczący decyzji Rady w sprawie utrzymania ważności wytycznych w 2013 r.
2.2 W świetle pogarszającej się sytuacji w zakresie zatrudnienia w większości państw członkowskich UE, a w szczególności dramatycznego wzrostu bezrobocia wśród osób młodych i utrzymującego się wysokiego poziomu bezrobocia długotrwałego oraz w związku z przygotowywaną na przyszły rok aktualizacją wytycznych, EKES wykorzystuje przewidziany w art. 148 ust. 2 TFUE coroczny wniosek o konsultację jako okazję, by powtórzyć swoje główne zalecenie z ubiegłego roku dotyczące tych wytycznych i ich wdrażania(2).
3. Uwagi ogólne
3.1 Cele dotyczące zatrudnienia wytyczone w strategii "Europa 2020" mogą nie zostać osiągnięte
3.1.1 W nadchodzących latach sytuacja w dziedzinie zatrudnienia w Europie będzie bardzo trudna. W szczególnie trudnej sytuacji znalazły się niektóre grupy społeczne, takie jak młodzież, nisko wykwalifikowani pracownicy, długotrwale bezrobotni, osoby niepełnosprawne, imigranci czy osoby samotnie wychowujące dzieci. W piątym roku kryzysu finansowego wszystkie prognozy, w tym analiza zatrudnienia Komisji Europejskiej, wskazują, że perspektywy rynku pracy w całej Europie nadal będą wyglądać mało optymistycznie, przynajmniej w 2013 r. Dotychczas Europie nie udało się opanować kryzysu, na skutek czego pogłębiają się w niej podziały.
3.1.2 Poprawa poziomu zatrudnienia została wstrzymana. Zatrudnienie spada. Tworzenie miejsc pracy pozostaje ograniczone i pogarsza się pomimo niewykorzystanego potencjału w niektórych sektorach o dużym zatrudnieniu i na całym jednolitym rynku. Segmentacja rynku pracy stale rośnie, wraz ze wzrostem liczby umów tymczasowych i pracy w niepełnym wymiarze godzin. Opodatkowanie pracy pozostaje wysokie i dodatkowo wzrosło w szeregu państw członkowskich. Bezrobocie ponownie rośnie i osiągnęło niespotykany dotąd poziom, a ponadto niepokojąco wzrosło bezrobocie długotrwałe, zwłaszcza w państwach członkowskich realizujących politykę zdecydowanej konsolidacji fiskalnej. Średni dochód gospodarstw domowych spada w wielu państwach członkowskich, a najnowsze dane wskazują na tendencję do coraz
wyższego poziomu i coraz głębszych form ubóstwa i wykluczenia społecznego, a także do wzrostu ubóstwa pracujących i polaryzacji społecznej w wielu państwach członkowskich(3).
3.1.3 W tym kontekście EKES ponownie wyraża głębokie zaniepokojenie faktem, iż w sytuacji forsowanych obecnie w UE politycznych założeń walki z kryzysem przy pomocy środków oszczędnościowych, nie będzie można osiągnąć ani celów dotyczących zatrudnienia, ani też celów zwalczania ubóstwa, wytyczonych w strategii "Europa 2020".
3.2 Ułatwienie odnowy gospodarczej sprzyjającej zatrudnieniu wspieranej przez europejski pakiet środków stymulacyjnych
3.2.1 Rozwiązania oszczędnościowe, które powodują spadek popytu końcowego w danym państwie członkowskim, wywołują reakcję łańcuchową w innych państwach, co prowadzi do powstania spirali recesji. Jednoczesne wprowadzenie programów oszczędnościowych w kilku państwach członkowskich jeszcze bardziej pogorszy perspektywy na wzrost i jest możliwe, że w ten sposób powstanie błędne koło niepewności w dziedzinach takich jak inwestycje w kształcenie i szkolenie, badania i innowacje, zatrudnienie i konsumpcja.
3.2.2 Jednak polityka zatrudnienia nie może stanowić przeciwwagi dla błędów w polityce makroekonomicznej. Z tego względu Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny uznaje, że rozbudowie infrastruktury europejskiej i dobremu jakościowo wzrostowi muszą koniecznie towarzyszyć środki w zakresie polityki zatrudnienia. Należy niezwłocznie i w skoordynowany sposób przystąpić na poziomie europejskim i krajowym do odpowiednio ukierunkowanych inwestycji w wysokim stopniu oddziałujących na zatrudnienie, by zwiększyć korzystne skutki w dziedzinie polityki zatrudnienia. Wszystkie wysiłki muszą być skierowane na mobilizowanie inwestycji, zarówno prywatnych, jak i publicznych oraz na przeprowadzenie niezbędnych reform.
3.2.3 Komitet podziela analizę Komisji, że prognozy dotyczące wzrostu zatrudnienia zależą w dużym stopniu od zdolności UE do generowania wzrostu gospodarczego poprzez odpowiednią politykę makroekonomiczną i przemysłową oraz politykę innowacji oraz od uzupełnienia tego polityką dotyczącą zatrudnienia nastawioną na osiągnięcie odnowy gospodarczej sprzyjającej zatrudnieniu. Komitet obawia się, że w przypadku nieprzerwanej kontynuacji polityki oszczędnościowej w UE wielu pozytywnych propozycji zawartych w przyjętym w kwietniu 2012 r. pakiecie dotyczącym zatrudnienia nie będzie można zrealizować.
3.2.4 EKES wyraża ponadto obawę, że wyłącznie przy pomocy zaproponowanych środków nie będzie można osiągnąć celów wytyczonych w strategii UE na rzecz zatrudnienia. Dlatego też Komitet nieustannie wnosi o europejski pakiet środków stymulacyjnych o kompleksowych skutkach dla polityki rynku pracy, na który przeznaczono by budżet w wysokości 2 % PKB. Pakt na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia przyjęty na szczycie Rady Europejskiej w czerwcu 2012 r. oznaczał podjęcie pierwszych poważnych kroków w tym kierunku. Muszą one obecnie zostać rozwinięte, tak aby stworzyć pilnie potrzebne pole manewru na rzecz zrównoważonego wzrostu i zatrudnienia w całej Europie. Komitet wezwał także do uzgodnienia społecznego paktu na rzecz inwestycji, co miałoby prowadzić do przezwyciężenia kryzysu i inwestycji w przyszłość, i będzie dokładnie śledzić pakiet w sprawie inwestycji społecznych, którego przyjęcie przez Komisję zapowiedziano na luty 2013 r.
3.3 Zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego i partnerów społecznych
3.3.1 EKES kilkakrotnie wyrażał poparcie dla wieloletniego cyklu koordynacji strategii politycznych UE w ramach realizacji strategii "Europa 2020" oraz stale zwracał uwagę na fakt, że kompleksowe zaangażowanie parlamentów krajowych, partnerów społecznych oraz społeczeństwa obywatelskiego na szczeblu europejskim i krajowym jest decydującym czynnikiem pomyślnej koordynacji polityki i musi być zapewnione na wszystkich etapach jej kształtowania i wdrażania.
3.3.2 Z uwagi na fakt, że wytyczne są strukturą ramową służącą państwom członkowskim do określania, realizacji i nadzorowania polityk krajowych w obrębie ogólnej strategii UE, Komitet podkreśla, że wszystkie zainteresowane podmioty, w tym on sam, powinny dysponować odpowiednio długim czasem między opublikowaniem kolejnego wniosku a datą, kiedy zapaść ma decyzja o przeprowadzeniu pogłębionej debaty w sprawie tego wniosku. Jest to tym bardziej istotne, że europejska polityka zatrudnienia musi się w większym stopniu włączyć we wspieranie państw członkowskich w ich wysiłkach na rzecz walki z kryzysem.
3.3.3 Zgodnie z harmonogramem europejskiego semestru, należy na odpowiednio wczesnym etapie w ramach przygotowywania rocznej analizy wzrostu gospodarczego przeprowadzić konsultacje z europejskimi partnerami społecznymi podczas ustanawiania strategicznych priorytetów polityki zatrudnienia oraz formułowania, wdrażania i oceny wytycznych dotyczących zatrudnienia. Jest to szczególnie istotne, gdy chodzi o zestaw nowych wytycznych, jakie mają zostać przyjęte w 2014 r.
4. Uwagi szczegółowe i konkretne propozycje
4.1 Uzupełnienie ogólnego celu dotyczącego zatrudnienia celami UE odnoszącymi się do określonych grup.
Cel dotyczący wskaźnika zatrudnienia w UE należałoby uzupełnić w przyszłości wymiernymi celami UE także w odniesieniu do określonych grup, takich jak długotrwale bezrobotni, kobiety, starsi pracownicy, osoby niepełnosprawne oraz w szczególności młodzież. Powszechne podejście polegające na przeniesieniu na poziom państw członkowskich zadania, jakim jest formułowanie konkretnych celów w dziedzinie polityki zatrudnienia, jak dotąd okazało się mało skuteczne. W związku z tym należy zwłaszcza rozważyć możliwość wprowadzenia wskaźnika mającego na celu znaczne zmniejszenie liczby młodych osób, które nie pracują, nie kształcą się i nie szkolą (tzw. NEET).
4.2 Gwarancja dla młodzieży powinna zaczynać funkcjonować jak najwcześniej. Komitet przyjmuje z dużym zadowoleniem przedstawioną przez Komisję propozycję "gwarancji dla młodzieży", zgodnie z którą powinno się zapewnić, by wszystkie młode osoby w wieku do 25 lat odpowiednio wcześnie otrzymały dobrą ofertę pracy, dalszego kształcenia, przyuczenia do zawodu lub odbycia praktyki zawodowej(4). EKES uważa jednak, że interwencja po czterech miesiącach jest spóźniona. Najlepiej byłoby, gdyby gwarancja dla młodzieży zaczynała funkcjonować jak najwcześniej, tj. w momencie rejestracji w urzędzie pracy. Nieudane wejście do świata pracy wyrządza bowiem szkody gospodarce i pozostawia skazę na resztę życia. W ramach krajowych programów reform należy przewidzieć konkretne działania w tym kierunku.
4.3 Utworzenie specjalnego Funduszu Solidarności dla Młodzieży w krajach przeżywających szczególne trudności, jeśli Europejski Fundusz Społeczny okaże się niewystarczający. EKES zaznacza, iż podczas projektowania perspektywy finansowej na lata 2014-2020 należy zwrócić szczególną uwagę na zagwarantowanie w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego środków przeznaczanych dla osób młodych. W związku z powagą sytuacji Komitet wzywa do stworzenia Funduszu Solidarności dla Młodzieży na wzór funduszu globalizacji. Kraje znajdujące się w szczególnie trudnym położeniu mogłyby otrzymywać przejściowe wsparcie we wdrażaniu gwarancji dla młodzieży. Jeśli niemożliwa jest realizacja tego celu wyłącznie przy pomocy środków z EFS, do finansowania należy wykorzystać dodatkowe środki europejskie (fundusz solidarności na rzecz młodzieży). Skoro można przeznaczyć miliardy euro na banki, również i na ten cel muszą znaleźć się środki.
4.4 Wspieranie norm jakości, pierwszych doświadczeń zawodowych i zdobywania kwalifikacji w trakcie pracy.
EKES wspiera rozwijanie umiejętności, które są istotne dla rynku pracy, przy aktywnym współdziałaniu środowisk pracy i instytucji edukacyjnych. EKES uznaje za właściwe wspieranie pierwszych doświadczeń zawodowych i podnoszenia kwalifikacji w trakcie pracy. Zgadza się, że praktyki i staże, a także programy wolontariatu są ważnym instrumentem na rzecz nabywania umiejętności i doświadczenia zawodowego przez osoby młode. EKES podkreśla znaczenie norm jakości praktyk i staży. W związku z tym z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę Komisji dotyczącą przyjęcia wytycznych jakościowych w sprawie oferowania i odbywania wysokiej jakości staży.
4.5 Rozważenie dwutorowego systemu kształcenia zawodowego w celu jego szerszego zastosowania. Należy wypełnić lukę między potrzebami rynku pracy, systemem kształcenia i oczekiwaniami młodych ludzi. Jednym ze sposobów jest stworzenie systemu bodźców i wsparcia z myślą o stworzeniu systemów praktyk zawodowych wysokiej jakości. Komitet z zadowoleniem przyjmuje wytyczne Komisji w tym zakresie. Należy zbadać możliwość stosowania dwutorowego systemu kształcenia zawodowego, łączącego kształcenie ogólne z zawodowym, w celu rozszerzenia go na inne kraje. W krajach stosujących dwutorowy system kształcenia stopa bezrobocia wśród młodzieży jest znacząco niższa w porównaniu z krajami nie stosującymi takiego systemu. Ponadto w niektórych krajach dotkniętych kryzysem występuje zainteresowanie wprowadzeniem dwutorowego systemu kształcenia. EKES wzywa do lepszej wymiany doświadczeń w tym zakresie i zapewnienia wsparcia systemów praktyk zawodowych z EFS. Należy zachęcać do wymiany sprawdzonych rozwiązań i udzielania pomocy finansowej na starcie oraz rozwijać jakościowe ramy dwutorowego systemu kształcenia. EKES podkreśla znaczenie zaangażowania partnerów społecznych w zakresie praktyk zawodowych. Zasadniczą kwestią jest zatem, aby partnerzy w państwach członkowskich angażowali się aktywnie w proces projektowania, wdrażania oraz monitorowania rozwoju takich systemów.
4.6 Eliminowanie niepewności zatrudnienia. Komitet wielokrotnie wypowiadał się już na temat modelu flexicurity. Jest zadowolony z tego, że doświadczenia z radzenia sobie z kryzysem doprowadziły do poszerzenia dotychczasowego podejścia opartego na tym modelu. W debatach na temat modelu flexicurity nie poświęcano dotychczas wystarczającej uwagi poprawie wewnętrznej elastyczności. Zatrudnienie na czas określony i praca tymczasowa mogą krótkoterminowo umożliwić zmiany i być czasem konieczne, aby ułatwić grupom w niekorzystnej sytuacji wejście na rynek pracy. Wynikająca z nich niepewność zatrudnienia może jednak mieć charakter wyłącznie przejściowy i musi jej towarzyszyć zabezpieczenie społeczne. W odniesieniu do zatrudnienia młodzieży, EKES odradza przyjmowanie nietrwałych rozwiązań, które na dłuższą metę nie oferują perspektyw w zakresie integracji na rynku pracy: zamiast niepewnego zatrudnienia należy wprowadzić środki, które gwarantowałaby, że zatrudnienie na czas określony oraz miejsca pracy dające niewielkie wynagrodzenie i gorsze zabezpieczenie społeczne nie staną się w wypadku młodzieży normą.
4.7 Większe uznanie roli przedsiębiorstw w tworzeniu miejsc pracy. Przedsiębiorstwa w Europie mają kluczowe znaczenie dla przezwyciężenia kryzysu na rynku pracy. W szczególności w małych i średnich przedsiębiorstwach (MŚP) bilans zatrudnienia był w ubiegłych latach pozytywny. Tak więc konieczne jest usprawnienie dostępu MŚP do kapitału i obniżenie kosztów rozpoczynania działalności. Według Komisji Europejskiej miałoby to znaczący wpływ na gospodarkę w UE: zwiększyłoby PKB o ok. 1,5 % (ok. 150 mld EUR), nie zmniejszając zarazem poziomu ochrony pracowników. Również przedsiębiorstwa społeczne i organizacje społeczeństwa obywatelskiego mogą wnieść wkład w zwiększenie zatrudnienia, co było wielokrotnie podkreślane w opiniach Komitetu. Ponadto w niedawnej opinii z inicjatywy własnej CCMI podkreślono, że spółdzielnie, a w szczególności spółdzielnie pracownicze, również w czasie kryzysu zapewniają więcej miejsc pracy, dla ich ochrony ograniczając swoje zyski(5).
4.8 Wzmocnienie roli instytucji rynku pracy w krajowych programach reform. W wielu państwach konieczne będzie znaczne rozbudowanie przyznawanego przez publiczne służby zatrudnienia specjalnego wsparcia, przy czym szczególną uwagę należy zwrócić na grupy w niekorzystnej sytuacji. We wszystkich państwach członkowskich UE należy zbadać i ewentualnie poprawić warunki dostępu do świadczeń dla bezrobotnych osób młodych oraz dla osób długotrwale bezrobotnych, które poszukują pracy lub uczą się. Wskazane jest również przyjęcie odpowiednich celów w krajowych programach reform.
4.9 Ułatwienie dostępu do środków z funduszy UE dla krajów, w których sytuacja na rynku pracy jest napięta. Pomimo napiętej sytuacji budżetowej w państwach członkowskich, istotne jest utrzymanie, a w razie potrzeby również zwiększenie krajowych i europejskich środków aktywnej polityki rynku pracy, obok środków na kształcenie i zatrudnienie osób młodych i długotrwale bezrobotnych. Kraje o szczególnie napiętej sytuacji na rynku pracy, które jednocześnie muszą spełnić restrykcyjne zalecenia budżetowe, powinny mieć łatwiejszy dostęp do środków z funduszy UE. Konieczne jest wprowadzenie pragmatycznych i elastycznych sposobów postępowania oraz uproszczeń odnośnie do wydatkowania środków, aż do tymczasowego zniesienia krajowego współfinansowania w przypadku korzystania ze środków EFS i innych funduszy europejskich.
4.10 Dodatkowe środki europejskie. Skala kryzysu gospodarczego wyraźnie wskazuje, że proponowana obecnie przez Komisję kwota przeznaczona na fundusze strukturalne w latach 2014-2020 nie wystarczy do wystąpienia pożądanego efektu w postaci wzrostu gospodarczego i zatrudnienia oraz osiągnięcia większej spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej w UE. Należy to w pełni wziąć pod uwagę w wieloletnich ramach finansowych (WRF).
Bruksela, 13 lutego 2013 r.
|
Przewodniczący |
|
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
|
Staffan NILSSON |
______(1) Decyzja Rady 2010/707/UE.
(2) Zob. w szczególności opinię EKES-u z 27 maja 2010 r. w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia, (Dz.U. C 21 z 21.1.2011, s. 66), opinię EKES-u z 22 lutego 2012 r. w sprawie wytycznych dotyczących zatrudnienia, (Dz.U. C 143 z 22.5.2012, s. 94), opinię EKES-u z 22 lutego 2012 r. w sprawie społecznych skutków nowych przepisów dotyczących zarządzania gospodarczego, (Dz.U. C 143 z 22.5.2012, s. 23), opinię EKES-u z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie przepisów ogólnych dotyczących funduszy strukturalnych, (Dz.U C 191 z 29.6.2012, s. 30), opinię EKES-u z 12 lipca 2012 r. w sprawie: "Inicjatywa »Szanse dla młodzieży« ", (Dz.U. C 299 z 4.10.2012, s. 97), opinię EKES-u z 15 listopada 2012 r. w sprawie "W kierunku odnowy gospodarczej sprzyjającej zatrudnieniu", (Dz.U. C 11 z 15.1.2013, s. 65).
(3) COM(2012) 750 final: Roczna analiza wzrostu gospodarczego na 2013 r., załącznik: projekt wspólnego sprawozdania o zatrudnieniu.
(4) Opinia EKES-u z 21 marca 2013 r. w sprawie pakietu dotyczącego zatrudnienia młodzieży (jeszcze nieopublikowana w Dz.U.).
(5) Opinia EKES-u z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie: "Spółdzielnie a restrukturyzacja"; (Dz.U. C 191/24 z 29.6.2012).
