(przedstawione na mocy art. 248 ust. 4 akapit drugi, Traktat WE)(2005/C 249/01)
(Dz.U.UE C z dnia 7 października 2005 r.)
STRESZCZENIE
Opis mechanizmu
I. Bezpośrednia pomoc budżetowa nieprzeznaczona na określony cel nabierała w ostatnich latach coraz większego znaczenia, dochodząc do około jednej piątej pomocy z EFR. Ma ona kilka ważnych zalet - w szczególności pozwala ona na lepsze przypisanie odpowiedzialności i uproszczenie procedur (patrz: punkty 9-11) - ale niesie też ze sobą ryzyko. Ryzyko to różni się od tego występującego w przypadku innych rodzajów pomocy (patrz: punkty 12-13), co wynika z wyznaczenia bardziej ambitnych celów, a także z faktu, iż wypłacane pieniądze zostają włączone w dochody krajów, które następnie wydają je zgodnie z własnymi, na ogół słabymi, systemami zarządzania. Filozofia pomocy budżetowej polega na udzielaniu pomocy krajom beneficjentom w ograniczaniu tego ryzyka, jednocześnie umożliwiając im samodzielne zarządzanie ich rozwojem, ukierunkowanym na wzrost i walkę z ubóstwem. Większość donatorów interesuje się coraz bardziej tą formą pomocy, która różni się w sposób zasadniczy od tradycyjnego wspierania projektów (patrz: punkt 11).
II. Komisja akceptuje wypłatę pomocy budżetowej krajom, których systemy zarządzania są słabe, pod warunkiem przeprowadzania reform w celu ich udoskonalania (patrz: punkty 28-29), co jest procesem długoterminowym. W związku z tym opracowała ona narzędzia mające na celu nie tylko postawienie diagnozy początkowej dotyczącej jakości zarządzania finansami publicznymi i proponowanych reform, ale również ocenę zmian tego zarządzania oraz zaawansowania tych reform.
Kontrola Trybunału
III. Celem niniejszego opracowania jest rozpatrzenie, w jaki sposób Komisja zarządzała w latach 2003-2004 ryzykiem związanym z finansami publicznymi w ramach pomocy budżetowej (patrz: punkt 12), przez upewnianie się co do jakości zarządzania finansami publicznymi i skuteczności reform przeprowadzanych przez państwo beneficjenta (patrz: punkty 19-20). Kontrola dotyczyła głównie programów bezpośredniej pomocy budżetowej nieprzeznaczonej na określony cel, wypłacanej z EFR, przyznanej w ramach Umowy z Kotonu i opiera się na wynikach kontroli przeprowadzonych w centrali i w pięciu krajach (patrz: punkty 21-22).
Wyniki kontroli
IV. Narzędzia analizy i monitorowania, zastosowane w porozumieniu z innymi donatorami, w szczególności z Bankiem Światowym i Międzynarodowym Funduszem Walutowym, dostarczają informacji względnie kompletnych, umożliwiających Komisji podejmowanie odpowiednich działań. Wymagają one jednak udoskonalenia, zarówno co do leżącej u ich podstaw koncepcji (patrz: punkty 23-27 i 42-46), jak też co do ich praktycznego zastosowania (patrz: punkty 31-37 i 47-68). Koncepcyjna słabość tych narzędzi zasadza się w niedociągnięciach w zakresie diagnozowania oraz w nie dość kompletnych i przekonujących sprawozdaniach z monitoringu, zaś ich praktyczne zastosowanie nie jest dostatecznie skoordynowane na poziomie lokalnym z innymi donatorami i nie opiera się w wystarczającym stopniu na współpracy z parlamentami czy najwyższymi organami kontroli krajów beneficjentów.
V. Trybunał zaleca Komisji:
a) uaktualnienie i uzupełnienie jej Przewodnika metodologicznego, w tym aspektów dotyczących sprawozdań z monitoringu (patrz: punkt 84);
b) wyraźniejsze wykazywanie kwalifikowalności krajów beneficjentów (patrz: punkt 85);
c) używanie bardziej zachęcających wskaźników skuteczności dotyczących finansów publicznych (patrz: punkt 86);
d) ostateczne opracowanie nowego narzędzia oceny jakości zarządzania finansami publicznymi i maksymalne wspieranie jego przyjęcia przez różnych donatorów (patrz: punkt 87);
e) wzmocnienie współpracy lokalnej pomiędzy donatorami (patrz: punkt 88);
f) wzmocnienie relacji z parlamentami i najwyższymi organami kontroli krajów beneficjentów (patrz: punkt 89).
WSTĘP
1. W 2000 r. Trybunał zbadał prowadzony przez Komisję monitoring w zakresie wykorzystania funduszy CPF na wsparcie przystosowywania strukturalnego, przydzielonych na pomoc budżetową dla krajów AKP(1). Od tego czasu Komisja zastąpiła ten sposób działania pomocą budżetową, która stanowi aktualnie ponad jedną czwartą ogólnej pomocy 9 EFR (patrz: tabela A w załączniku 1).
2. Parlament(2) i Rada(3) dostrzegają zalety pomocy budżetowej. Obie instytucje zwracają uwagę na kwestię organizacji kontroli takiej pomocy i zachęcają Komisję, aby zachowała czujność, zgodnie z art. 61 ust. 2 Umowy z Kotonu (patrz: punkt 18), a także zapewniła ścisłe monitorowanie postępów w zarządzaniu finansami publicznymi krajów beneficjentów oraz postępów reform mających na celu poprawę takiego zarządzania, w porozumieniu z innymi donatorami.
DZIEDZINA KONTROLI: BEZPOŚREDNIA POMOC BUDŻETOWA NIEPRZEZNACZONA NA OKREŚLONY CEL
Definicja
3. Pomoc budżetowa jest wpłacana do budżetów krajów beneficjentów w celu złagodzenia niedoboru środków krajowych. Stanowi ona de facto wsparcie ich bilansu płatniczego i ich finansów publicznych. Aktualnie pomoc budżetowa wnoszona przez Komisję jest z zasady "bezpośrednia" i "nieprzeznaczona na określony cel". Tabela B w załączniku 1 wykazuje znaczenie tej pomocy w ramach ogólnej pomocy z EFR. Tabela C w załączniku 1 przedstawia podział pomocy na poszczególne kraje.
4. Pomoc jest "bezpośrednia", ponieważ zasila bezpośrednio budżety, bez konieczności przydzielania dewiz na podstawowy import krajów, co w świetle wymienialności i swobody transferu walut większości krajów beneficjentów nie jest już na ogół niezbędne.
5. Pomoc ta określana jest też jako "nieprzeznaczona na określony cel", ponieważ jest włączana bez rozróżnienia w inne dochody budżetowe i nie może być przypisana na określone wydatki, w przeciwieństwie do pomocy budżetowej przeznaczonej na określony cel, w przypadku której pieniądze z EFR są wpłacane na specjalne konta, na których wszelkie operacje wymagają podpisu szefów przedstawicielstw, dzięki czemu możliwe jest prześledzenie sposobu jej wykorzystania. Ten drugi rodzaj pomocy stosowany jest jedynie w przypadkach gdy sytuacja płatnicza danego kraju jest bardzo napięta(4).
Poprawić zarządzanie finansami publicznymi: jeden z celów pomocy budżetowej
6. Podstawowymi celami pomocy budżetowej, wpisującymi się w Milenijne Cele Rozwoju Narodów Zjednoczonych(5), są wzrost i ograniczanie ubóstwa.
7. Na szczeblu większości państw AKP objętych pomocą znajduje to wyraz w dokumencie strategicznym w sprawie ograniczania ubóstwa, opracowanym przez dany kraj i zatwierdzonym przez głównych donatorów. Dokument ten określa średnioterminowo główne kierunki działania przyjęte przez kraj w celu ograniczenia ubóstwa jego ludności.
8. Reformy zarządzania finansami publicznymi są jednym z aspektów globalnej strategii walki z ubóstwem oraz bezpośredniego wsparcia budżetowego z EFR nieprzeznaczonego na określony cel. Zważywszy na dynamiczne podejście Komisji (patrz: punkt 28), reformy te stają się same w sobie ważnym celem pomocy budżetowej.
Korzyści: przypisanie odpowiedzialności i uproszczenie systemu dla kraju beneficjenta
9. Bezpośrednia pomoc budżetowa nieprzeznaczona na określony cel pozwala Komisji na bezpośrednie zajęcie się problematyką zarządzania budżetami narodowymi, przez ustanowienie stałego dialogu z krajami na temat reform zmierzających do poprawy tego zarządzania. Dzięki efektowi dźwigni pieniądze europejskiego podatnika umożliwiają poprawę jakości i efektywności całości krajowych dochodów i wydatków budżetowych. Poprawa ta sprzyja ogólnemu rozwojowi i jest korzystna dla pomocy wnoszonej w różne formy projektów finansowanych przez donatorów.
10. Pomoc budżetowa powinna przyczynić się do silniejszego poczucia odpowiedzialności za jej wykorzystanie w objętych nią krajach, niż ma to miejsce w przypadku pomocy przekazywanej na różne projekty. Ponadto włączenie pomocy do budżetu sprawia, iż znajduje się ona de facto pod nadzorem parlamentu danego kraju.
11. Pomoc budżetowa umożliwia bardzo poważne uproszczenie procedur dotyczących wydatków poprzez ograniczenie ich liczby. Ponieważ jest ona włączana w budżety narodowe, jest wydawana zgodnie z procedurami wykonania budżetu danych krajów, podczas gdy projekty, które mają swoje inne zalety, są na ogół realizowane poza budżetami(6) krajów beneficjentów i zarządzane zgodnie z procedurami właściwymi dla różnych donatorów(7) (patrz: schemat 1).
..................................................Notka Wydawnictwa Prawniczego "Lex"
Grafiki zostały zamieszczone wyłącznie w Internecie. Obejrzenie grafik podczas pracy z programem Lex wymaga dostępu do Internetu.
..................................................
Schemat 1
Obieg pomocy EFR w formie wsparcia budżetowego lub projektów
grafika
Ujemne strony: ryzyko związane ze słabością krajowych systemów finansów publicznych
12. Po wpłaceniu krajom beneficjentom bezpośredniej pomocy budżetowej nieprzeznaczonej na określony cel, jest ona wykorzystywana zgodnie z krajowymi procedurami budżetowymi, co wystawia pieniądze podatnika europejskiego na zazwyczaj wysokie ryzyko. Donatorzy wiedzą o tym i akceptują to ryzyko, o ile reformy mające na celu doskonalenie tych procedur budżetowych są wprowadzane w życie.
13. Reformy finansów publicznych są zadaniem długoterminowym. Donatorzy inwestują w przyszłość, akceptując wypłatę pomocy przez wiele lat w ramach ewoluującego systemu, który nie zapewnia natychmiast wystarczających gwarancji w zakresie przejrzystości, rzetelności i skuteczności.
14. Ponadto zależność budżetów od pomocy zewnętrznej w ogóle, w tym od pomocy z EFR (patrz: tabela D w załączniku 1) wpływa ujemnie na przewidywalność budżetową i bezpieczeństwo dochodów krajów beneficjentów. Problem ten w pewnych przypadkach zarysowuje się jeszcze wyraźniej za sprawą systemu transz warunkowych i zmiennych.
Realizacja: pomoc uzależniona od spełnienia pewnych warunków
15. Komisja realizuje swoją bezpośrednią pomoc budżetową nieprzeznaczoną na określony cel za pośrednictwem zazwyczaj trzyletnich programów. Fundusze są wypłacane w transzach półrocznych lub rocznych, po dokonaniu przez Komisję oceny przestrzegania wstępnych warunków ogólnych (które odnoszą się do całości programu) i warunków szczegółowych (odnoszących się do danej transzy). Niektóre transze są zmienne, przy czym ich kwota jest obliczana na podstawie wskaźników skuteczności.
16. Artykuł 67 ust. 1, 3 i 4 Umowy o partnerstwie AKP-WE podpisanej w Kotonu dnia 23 czerwca 2000 r. (Umowa z Kotonu), której podlega 9 EFR, stanowi, że państwa AKP, które chcą skorzystać z pomocy budżetowej, powinny podjąć reformy makroekonomiczne lub sektorowe, oparte na solidnych ekonomicznych podstawach, a także możliwe do udźwignięcia z punktu widzenia społecznego i politycznego. W praktyce, jeśli reformy te są wspierane jakimś programem Instytucji Bretton Woods (IBW), warunek ten jest automatycznie spełniony.
17. Zgodnie z art. 61 ust. 1 lit. c) Umowy z Kotonu pomoc jest bezpośrednia w przypadku Państw AKP posiadających walutę wymienialną i swobodnie transferowalną.
18. Artykuł 61 ust. 2 Umowy z Kotonu stanowi, że "Bezpośrednia pomoc budżetowa na wsparcie reform makroekonomicznych lub sektorowych jest przyznawana, gdy:
a) zarządzanie wydatkami publicznymi jest wystarczająco przejrzyste, rzetelne i skuteczne;
b) wprowadzono w życie ściśle określoną politykę sektorową lub makroekonomiczną, opracowaną przez kraj i zatwierdzoną przez jego głównych donatorów; oraz
c) zasady dotyczące zamówień publicznych są znane i przejrzyste.".
KONTROLA PRZEZ TRYBUNAŁ
Cel kontroli
19. Celem niniejszego opracowania jest zbadanie, w jaki sposób Komisja zarządzała w latach 2003-2004 ryzykiem w zakresie finansów publicznych nierozłącznie związanym z tym typem pomocy, tj. w jaki sposób uzyskiwała ona zapewnienie co do jakości zarządzania finansami publicznymi i skuteczności reform wprowadzanych przez państwo beneficjenta. Sprowadza się to do oceny, czy, z jednej strony, w momencie podejmowania decyzji o finansowaniu programów, a z drugiej strony, od momentu rozpoczęcia ich wykonania:
a) Komisja określiła odpowiednie ramy metodologiczne, umożliwiające jej ocenę stanu początkowego zarządzania finansami publicznymi krajów beneficjentów, oraz zachodzących w tym zakresie zmian;
b) te ramy metodologiczne zostały prawidłowo wdrożone, zarówno w fazie początkowej, jak też w fazie monitoringu;
c) informacje, na podstawie których zostały podjęte decyzje o finansowaniu - a następnie informacje przedstawione w dokumentach z monitoringu - są zgodne z rzeczywistością; oraz
d) decyzje dotyczące finansowania są właściwie uargumentowane i przejrzyste, a Komisja w związku z tym zareagowała w odpowiedni sposób.
20. Celem niniejszego badania nie jest natomiast wypowiedzenie się co do celowości korzystania z pomocy budżetowej zamiast finansowania projektów ani też ocena wpływu pomocy budżetowej w postaci ograniczenia ubóstwa. Nie jest też jego celem przeprowadzanie kontroli zarządzania finansami publicznymi i reformy finansów publicznych krajów beneficjentów, nawet jeśli analiza dokumentów, w konfrontacji z rozmowami i kontrolami na miejscu, doprowadziły Trybunał do sformułowania pewnych wniosków na temat sytuacji finansów publicznych i zaawansowania reform w tych krajach (patrz: punkty 69-71).
Podejście kontrolne
21. Badania były prowadzone w centrali Komisji, zebrano również informacje w Banku Światowym i Międzynarodowym Funduszu Walutowym (MFW). Przeprowadzono kontrole w pięciu krajach AKP (patrz: tabela 1), w których Trybunał zbadał programy bezpośredniej pomocy budżetowej nieprzeznaczonej na określony cel będące w czasie wizyty kontrolnej(8) w trakcie realizacji. Dobór krajów gwarantuje zróżnicowanie tradycji zarządzania finansami publicznymi i dobre pokrycie (zarówno geograficzne, jak i pod wzlędem wartości pomocy) wsparcia budżetowego finansowanego przez Komisję.
Tabela 1
Programy badane w pięciu objętych kontrolą krajach
| Kraj objęty kontrolą |
Badana umowa finansowania i okres jej trwania |
Kwota (w mln euro) |
Udział w łącznej pomocy przewidzianej z tytułu 9. EFR |
| Etiopia |
no 9171/ET, 2003/2004 - 2005/2006(1) |
95 |
17,5 % |
| Mozambik |
no 6567/MOZ, 2002-2005 |
168(2) |
51,7 % |
| Niger |
no 9012/NIR, 2003-2005 |
90 |
26,0 % |
| Czad |
no 9067/CD, 2004- 2006 |
50 |
18,3 % |
| Zambia |
no 9114/ZA, 2004-2006 |
117 |
33,3 % |
| (1) W Etiopii, rok budżetowy zaczyna się w lipcu. |
|
(2) W Mozambiku, podpisano aneks do umowy na dodatkowe 16,4 mln euro, na sfinansowanie wyborów, które odbyły się w 2004 r.
|
|
Źródło: Umowy finansowania i krajowe programy indykatywne (KPI) związane z 9. EFR.
|
22. W każdym z kontrolowanych krajów badanie opiera się przede wszystkim na przeglądzie umów i sprawozdań przygotowanych przez przedstawicielstwo. Zostały one porównane ze sprawozdaniami innych donatorów i rządu, a także z sytuacjami stwierdzonymi w głównych służbach działających w dziedzinie zarządzania finansami publicznymi na różnych szczeblach: programowania i wykonania budżetu, przedstawiania rozliczeń, kontroli wewnętrznych i zewnętrznych(9).
WYNIKI KONTROLI
Ocena stanu wyjściowego zarządzania finansami publicznymi
Określenie ram metodologicznych
Ulepszone, lecz wciąż wymagające uzupełnienia ramy metodologiczne
23. Biuro Współpracy EuropeAid (EuropeAid), Dyrekcja Generalna ds. Rozwoju (DEV) i Dyrekcja Generalna ds. Stosunków Zewnętrznych (RELEX) opracowały w marcu 2002 r. "Przewodnik metodologiczny planowania i realizacji wsparcia budżetowego w krajach trzecich" (Przewodnik), który jest wynikiem między innymi poprzednich zaleceń Trybunału(10). Jest on w 2005 r. głównym dokumentem referencyjnym w tej dziedzinie i oznacza bardzo wyraźny postęp w stosunku do poprzedniej sytuacji. Jednak jego analiza pozwala na stwierdzenie braków związanych z początkową oceną finansów publicznych.
24. Przewodnik nie akcentuje w wystarczającym stopniu dochodów krajowych, w tym dochodów pochodzących od przedsiębiorstw publicznych, które powinny zostać uwzględnione(11), podobnie jak wydatki. Poprawa w zakresie pobierania i ściągalności dochodów krajowych, która może okazać się mniej kosztowna i skuteczniejsza w krótszym okresie czasu niż ograniczanie nieprawidłowych wydatków, zmniejsza zapotrzebowanie na pomoc zewnętrzną i powinna w większym stopniu zachęcać podatników do naciskania na władze krajowe, by te zdawały sprawę z jej wykorzystania.
25. Schemat propozycji finansowania zawiera zbyt krótką listę informacji, które powinny być włączone do oceny finansów publicznych. Przewodnik powinien proponować szczegółową strukturę tej oceny, w której mogłaby zostać wykorzystana struktura sprawozdań z monitoringu opracowywanych przez przedstawicielstwa (patrz: punkt 42).
26. Część schematu używana do opracowywania propozycji finansowania poświęcona kwalifikowalności kraju beneficjenta pomija wszelkie odniesienia do art. 61 ust. 2 Umowy z Kotonu (patrz: punkt 18).
27. Ponadto od czasu wydania Przewodnika w marcu 2002 r. różne departamenty Komisji przesłały do przedstawicielstw około dziesięciu not instruktażowych. W związku z tym całokształt instrukcji dotyczących realizacji operacji pomocy budżetowej stanowi zróżnicowany zbiór. Należałoby w jak najkrótszym czasie zakończyć prowadzoną obecnie aktualizację Przewodnika, a także zaplanować wprowadzanie w regularnych odstępach czasu późniejszych aktualizacji(12).
Dynamiczna interpretacja warunków kwalifikowalności
28. Komisja interpretuje w sposób dynamiczny warunki określone w art. 61 ust. 2 Umowy z Kotonu. Uważa ona, że niedociągnięcia w zarządzaniu finansami publicznymi istniejące w momencie podejmowania decyzji o finansowaniu nie stanowią przeszkody dla rozpoczęcia programu pomocy budżetowej, o ile wola reform i same reformy uznawane są za zadowalające. W związku z tym nie uwzględnia ona jedynie sytuacji wyjściowej systemów zarządzania finansami publicznymi, ale również bierze pod uwagę kierunek, jaki kraj obrał(13). Wielu innych donatorów, w szczególności Instytucje Bretton Woods, odnosi się również raczej do perspektyw poprawy systemów zarządzania finansami publicznymi niż do pewnego absolutnego progu lub poziomu jakościowego.
29. Powyższa interpretacja pozwala na poszerzenie zakresu stosowania tego instrumentu, podwyższając tym samym ryzyko ciążące nad wykorzystaniem pieniędzy podatnika europejskiego w związku z faktem wykorzystywania krajowych procedur budżetowych. Tym ściślej należy wobec tego monitorować rozwój sytuacji oraz postępy w zarządzaniu finansami publicznymi danych krajów.
Potrzeba mocniejszego zaakcentowania spójności programów
30. Programy bezpośredniej pomocy budżetowej nie uwzględniają w wystarczającym stopniu obranego przez kraj kierunku i potrzeby jego monitorowania. Przewodnik nie stanowi, że każda propozycja i każda umowa finansowania powinna gwarantować i wyraźnie ukazywać logikę i powiązanie pomiędzy:
a) stwierdzonymi niedociągnięciami w zarządzaniu finansami publicznymi;
b) programem reform rządowych;
c) wsparciem instytucjonalnym niezbędnym do realizacji tych reform;
d) warunkami ogólnymi i specjalnymi (od których zależy wykonanie programu), wskaźnikami skuteczności (które uwzględniane są przy obliczaniu transz zmiennych) i innymi narzędziami służącymi do monitoringu (które są brane pod uwagę w dialogu z władzami krajowymi, szczególnie w momencie przedłużania programów EFR).
Praktyczne zastosowanie ram metodologicznych
Oceny początkowe na ogół kompletne i powiązane z planem reform kraju
31. Ogólnie, oceny początkowe dotyczące finansów publicznych są względnie kompletne(14). Opierając się na analizach i szacunkach sporządzonych wraz z innymi donatorami - w szczególności z Instytucjami Bretton Woods (IBW) - i z władzami krajowymi (patrz: załącznik 2 i punkty 43-43), ukazują one zasadnicze słabości zarządzania finansami publicznymi. Przedstawiają one na ogół perspektywy poprawy w nawiązaniu do planu reform(15) kraju (patrz: ramka 1).
|
Ramka nr 1 - Nawiązanie do planu reform krajów beneficjentów 1. W Etiopii ocena przedstawia przewidziane udoskonalenia, wymieniając działania planowane w ramach "Expenditure management and Control Programme(1)" (EMCP).
2. W Mozambiku ocena finansów publicznych przedstawia różne reformy podjęte przez rząd, z których główna, przyjęta na koniec 2002 r., to "Sistema de Administração Financeira do Estado(2)" (SISTAFE).
3. W Nigrze w związku z kontrolą programu dostosowania strukturalnego przeprowadzoną przez Komisję w 2001 r. i zawieszeniem wsparcia budżetowego z niej wynikającym, rząd i Komisja wprowadziły matrycę działań poprawy zarządzania finansami publicznymi, odpowiednio uwzględniony w ocenie początkowej.
4. W Czadzie propozycja finansowania nie przedstawia ogólnego planu reform finansów publicznych, ponieważ nie był on jeszcze wówczas w stadium opracowywania.
5. W Zambii, ocena nawiązuje do planu reform rządowych, "Public Expenditure Management and Financial Accountability (PEMFA) Action Plan(3)", który istniał tylko w formie projektu w momencie przygotowywania oceny początkowej.
______
(1) Program zarządzania i kontroli wydatków.
(2) System zarządzania finansowego państwa.
(3) Plan działań w zakresie zarządzania wydatkami publicznymi i
odpowiedzialności finansowej.
|
32. Zasadnicza część informacji przedstawiona jest na ogół w propozycjach i umowach finansowania, ale w nadmiernym rozproszeniu. Propozycje i umowy finansowania nie dość systematycznie wyjaśniają powody, dla których, pomimo niedociągnięć stwierdzonych w ocenie początkowej w zakresie zarządzania finansami publicznymi, warunki artykułu dotyczącego odpowiedniej jakości finansów publicznych można uznać za spełnione (patrz: punkt 39). Sposób prezentacji powinien być bardziej sformalizowany i ustrukturyzowany, tak aby w trakcie procesu prowadzącego do podejmowania decyzji Komitet EFR(16) i Komisja mogły uzyskać zapewnienie, że istotne słabe strony zostały uwzględnione.
33. Programy reform rządowych nie obejmują w sposób systematyczny wszystkich reform - już rozpoczętych, przewidzianych lub które należy przewidzieć - niezbędnych do wprowadzenia systemu zarządzania finansami publicznymi, który zapewniałby wystarczającą przejrzystość, rzetelność i skuteczność. W ramach swojego dialogu z władzami krajowymi Komisja powinna zadbać o sporządzenie programu całości reform, kładącego odpowiedni nacisk na priorytety, wraz z realistycznym i systematycznie aktualizowanym harmonogramem działań. Taka średnio- i długoterminowa perspektywa jest szczególnie niezbędna w sytuacji, w której rotacja osób zarządzających w Komisji (w centrali i w przedstawicielstwach), oraz w krajach beneficjentach jest szybsza niż czas trwania reform.
Walka z korupcją: kwestia wymagająca zwiększonej uwagi
34. Ponadto programy Komisji nie uwzględniają w wystarczający sposób problemów korupcji(17), określanych - szczególnie przez Bank Światowy - jako poważna przeszkoda w walce z ubóstwem. Z pewnością poprawa zarządzania finansami publicznymi przyczynia się sama w sobie do ograniczania korupcji. Niemniej jednak, korupcja powinna być przedmiotem szczególnej uwagi. Nawet jeśli jest to temat drażliwy i trudny do rozwiązania należy, we współpracy z suwerennymi państwami i opierając się na organizacjach wyspecjalizowanych w tej dziedzinie(18), mierzyć skalę zjawiska, często występującego w różnorodnych formach, oraz zrozumieć jego funkcjonowanie, tak aby możliwe było wprowadzenie odpowiednich działań i włączenie ich do rządowych programów reform.
Skoordynowane wsparcie instytucjonalne, nie zawsze jednak wpisujące się w ramy ogólne
35. Wsparcie instytucjonalne przewidziane w badanych umowach finansowania jest dobrze koordynowane z innymi donatorami, co znajduje wyraz w samej umowie, bądź też w trakcie późniejszej realizacji. Jednak nie zawsze wpisuje się ono w ogólny plan wsparcia instytucjonalnego(19), który określałby finansowanie przewidziane przez różnych donatorów (patrz: ramka 2).
|
Ramka nr 2 - Wsparcie instytucjonalne przewidziane w umowach finansowania 1. W Etiopii umowa finansowania przewiduje, że 3,5 mln EUR zarezerwowanych na wsparcie instytucjonalne zostanie wpłaconych na wspólne fundusze kilku donatorów, w tym na fundusz "Public Service Capacity Building Programme(1)" (PSCAP), który jest programem wsparcia ogólnego na kwotę 400 mln USD rozpisaną na okres pięciu lat, finansowanym przez wielu donatorów, i pilotowanym przez Ministry of Capacity Building (MCB).
2. W Mozambiku 5,5 mln EUR przydzielonych na wsparcie instytucjonalne jest przyznanych na działania wspólne z głównymi donatorami. Wsparcie to nie wpisuje się natomiast w ogólny program wsparcia, ponieważ program taki nie był jeszcze dostępny w momencie opracowywania propozycji finansowania.
3. W Nigrze program przewiduje 1,35 mln EUR na działania pomocy technicznej dla Ministerstwa Gospodarki i Finansów. Przewidziane działania nie wpisują się w program wsparcia ogólnego.
4. W Czadzie 3,7 mln EUR jest zarezerwowanych na wzmocnienie instytucjonalne. Cel ten nie jest jednak dobrze zdefiniowany, ponieważ potrzeby w tej dziedzinie nie zostały określone podczas redagowania propozycji finansowania. Przygotowanie ogólnego programu wsparcia jest przewidziane po sfinalizowaniu, na koniec 2004 r., wniosków z "Country Financial Accountability Assessment(2)" (CFAA).
5. W Zambii 6,75 mln EUR jest zarezerwowanych na wsparcie instytucjonalne. Wpisuje się ono w ogólny program wsparcia, który jednak nie został jeszcze sfinalizowany w momencie podpisania umowy finansowania. Program ten został podpisany przez jedenastu donatorów w 2004 r.
______
(1) Program wzmacniania służby publicznej.
(2) Ocena krajowego systemu finansów publicznych.
|
36. Ogólny program wsparcia umożliwia określenie potrzeb, którymi może się zająć EFR. Komisja powinna zadbać o to, by przygotowany został plan wraz z orientacyjnym harmonogramem, obejmującym wszystkie niezbędne działania, nawet gdyby miało się okazać, że są wśród nich działania, dla których nie znaleziono jeszcze źródeł finansowania.
Brak zaleceń ze strony szefów przedstawicielstw
37. Przewidziane w Przewodniku(20) zalecenia szefów przedstawicielstw nie zostały sformułowane. Ponadto, przewiduje się wystąpienie do szefów przedstawicielstw o włączenie do półrocznych sprawozdań z monitoringu podsumowania zawierającego ich opinię ogólną, co w części wynika z przyjęcia tego samego podejścia. W obydwu przypadkach dobrze byłoby uzyskać formalną opinię osób, które mają stały i ścisły kontakt z realiami kraju. W związku z tym Komisja powinna utrzymać ten przepis w swoim Przewodniku i dbać o jego przestrzeganie.
Informacje zgodne z rzeczywistością
38. Wszelkie niedociągnięcia w zarządzaniu finansami publicznymi stwierdzone przez Trybunał podczas jego wizyt w kontrolowanych krajach zostały uprzednio zidentyfikowane przez Komisję, z wyjątkiem Czadu, gdzie kontrola wykazała problem związany z zaległościami(21), który, jak się zdaje, nie był jak dotąd znany donatorom.
Decyzje Komisji niewystarczająco uargumentowane
39. Komisja, po uzyskaniu pozytywnej opinii Komitetu EFR, postanowiła podpisać pięć poddanych kontroli programów, pomimo niedociągnięć w zarządzaniu finansami publicznymi stwierdzonych w danych krajach, co oznacza, że uznała ona, iż kierunek obrany przez te kraje był zadowalający. Ocena ta powinna być lepiej uzasadniona, w szczególności poprzez ukazanie, w jaki sposób plan reform ma doprowadzić do usunięcia takich niedociągnięć (patrz: punkt 30).
40. Ogólnie sytuacja wyjściowa w zakresie zarządzania finansami publicznymi krajów AKP charakteryzuje się licznymi brakami. W niektórych kontrolowanych krajach Komisja była jednym z pierwszych donatorów, którzy zaakceptowali podjęcie takiego ryzyka (patrz: ramka 3 i tabele E i F w załączniku 1). W każdym jednak przypadku w trakcie realizacji był jeden z programów MFW.
|
Ramka nr 3 - Sytuacja innych donatorów w dziedzinie pomocy budżetowej nieprzeznaczonej na określony cel w pięciu kontrolowanych krajach. 1. W Etiopii Komisja była w 2002 r. pierwszym donatorem przyznającym pomoc budżetową nieprzeznaczoną na określony cel. W 2003 r. dołączyło do niej DFID(1), a następnie w 2004 r. Bank Światowy i Irlandia.
2. W Mozambiku liczba donatorów przyznających pomoc budżetową regularnie rosła od 2000 r., aby dojść do piętnastu w 2004 r.
3. W Nigrze Komisja była w marcu 2004 r. jedynym obok MFW donatorem, który przyznawał pomoc budżetową nieprzeznaczoną na określony cel. Bank Światowy oraz Afrykański Bank Rozwoju włączyły się pod koniec 2004 r.
4. W Czadzie oprócz Komisji kilku donatorów od kilku lat udziela wsparcia budżetowego, w tym Afrykański Bank Rozwoju, Francuska Agencja Rozwoju), Bank Światowy i MFW. Ten ostatni zawiesił jednak przedłużenie instrumentu promującego ograniczanie ubóstwa i wzrost (PRGF) i Komisja zawiesiła swój program.
5. W Zambii Komisja była w maju 2004 r. jedynym obok MFW i Banku Światowego donatorem przyznającym pomoc budżetową. Niektórzy donatorzy spotkani na miejscu są przychylni inicjatywie Komisji i są gotowi wziąć udział w ogólnym programie wsparcia instytucjonalnego, ale sami w najbliższej przyszłości nie są skłonni przyznać wsparcia budżetowego.
______
(1) Brytyjskie Ministerstwo ds. Rozwoju Międzynarodowego.
|
Monitorowanie przebiegu reform
Ramy metodologiczne w trakcie opracowywania
41. Główne narzędzia przewidziane do monitorowania zmian w zarządzaniu finansami publicznymi to opracowywane przez przedstawicielstwa sprawozdania z monitoringu oraz wskaźniki skuteczności.
Sprawozdania z monitoringu sporządzane przez przedstawicielstwa wymagają udoskonalenia
42. Przewodnik przewiduje, że przedstawicielstwo zapewnia monitorowanie ram finansów publicznych i sporządza sprawozdania dla centrali Komisji(22). Przedstawicielstwa otrzymały instrukcje precyzujące, że półroczne sprawozdania z monitoringu powinny zawierać opis sytuacji (zgodnie z podanym szablonem) i tabelę dotyczącą monitorowania reformy finansów publicznych(23). Instrukcje stanowią użyteczne działanie wspierające, ale efekty ich pierwszego zastosowania (patrz: punkty 47-68), wskazują na możliwość ich poprawy i uzupełnienia poprzez:
a) zharmonizowanie szablonu opisu sytuacji finansów publicznych z ramami oceny przygotowywanymi obecnie na potrzeby partnerstwa "Wydatki publiczne i odpowiedzialność finansowa" (Public Expenditure and Financial Accountability(24) - PEFA) (patrz: załącznik 2);
b) wystąpienie o systematyczne monitorowanie realizacji programu wsparcia instytucjonalnego, co pozwoliłoby na identyfikację działań, w których występują trudności lub opóźnienia;
c) wystąpienie o to, by zapewniona została zdecydowana spójność różnych analiz (dwie poprzednie i tabela dotycząca monitorowania reform);
d) wystąpienie o ogólną opinię przedstawicielstwa, uzupełnioną zaleceniem dotyczącym dalszych działań, jakie należy podjąć;
e) wystąpienie o to, aby w miarę możliwości wszystkie dane faktyczne ujęte w sprawozdaniach z monitoringu były ustalane wspólnie z innymi donatorami, lub przynajmniej im udostępniane (każde lokalne przedstawicielstwo przygotowuje sprawozdanie dla swojej centrali; docelowo, można by rozważyć opracowanie wspólnego dokumentu);
f) wystąpienie o to, aby władze krajowe zostały włączone jak najszybciej w opracowywanie oceny, w szczególności w celu rozwijania ich know-how w dziedzinie kontroli. Natomiast ocena dotycząca jakości zarządzania finansami publicznymi powinna być wydana przez niezależnych ekspertów;
g) sprowadzenie okresowości tych sprawozdań do rytmu rocznego, o ile procedura ostrzegania przewidziana w Przewodniku(25) umożliwia reagowanie w trakcie roku obrachunkowego.
43. Sprawozdania te opierają się na dokonywanych przez donatorów i władze krajowe kontrolach i ocenach, które w znaczący sposób ewoluują. W szczególności należy podkreślić, iż Komisja, w uzgodnieniu z innymi donatorami - przede wszystkim z Bankiem Światowym - w kontekście PEFA, opracowuje nowe ramy oceny systemów zarządzania finansami publicznymi (patrz: załącznik 2), które mają zastąpić dotychczas stosowane narzędzia.
44. Wspomniane ramy oceny są aktualnie w fazie testowania w około trzydziestu krajach (w tym w 18 krajach AKP). Komisja zaoferowała pełnienie roli kierowniczej w 14 spośród nich(26). Donatorzy powinni więc dysponować, od 2005 r., doświadczeniem pozwalającym na wniesienie odpowiednich udoskonaleń ram oceny, koniecznych do ich przyjęcia i nadania im charakteru operacyjnego. Przeprowadzone badanie ram oceny wykazuje potrzebę udoskonaleń (patrz: punkt 7 załącznika 2).
Wskaźniki skuteczności w trakcie poprawy
45. W trakcie realizacji swoich programów pomocy budżetowej Komisja wykorzystuje wskaźniki skuteczności (patrz: załącznik 3), które służą do pomiaru postępu, jaki się dokonał w zakresie jakości finansów publicznych i wyników sektorowych i których głównym celem jest zachęcanie krajów beneficjentów do poprawy zarządzania finansami publicznymi, w związku z ich uwzględnianiem przy obliczaniu kwoty transz zmiennych. Przewodnik wnosi liczne uściślenia dotyczące wyboru i wykorzystania wskaźników skuteczności. Komisja rozpoczęła w 2005 r. analizy mające na celu ich poprawę.
46. Stosowane wskaźniki skuteczności nie obejmują wszystkich aspektów podejmowanych reform, ponieważ byłyby one wówczas zbyt liczne i zarządzanie nimi byłoby niemożliwe. W związku z tym należy uzasadnić dokonane wybory i wyraźnie zdefiniować dziedziny nieobjęte wskaźnikami, precyzując, czy nie są one uznane za priorytetowe, czy też nie było możliwe określenie odpowiednich wskaźników, czy też wreszcie dane bazowe niezbędne do ich obliczenia są niewiarygodne, w którym to przypadku można by zadbać o większą ich wiarygodność w przyszłości.
Praktyczne zastosowanie ram metodologicznych
Przedstawicielstwa sporządzają niekompletne sprawozdania z monitoringu
47. Pierwsze sprawozdania przedstawicielstw z monitoringu(27), pochodzące z pięciu objętych kontrolą krajów, ograniczają się zbyt często do statycznej analizy zarządzania finansami publicznymi, przy czym analizy te są na ogół dobrej jakości i zgodne z szablonem dostarczonymi przez centralę. Sprawozdania te są niekompletne, ponieważ brakuje w nich, między innymi, tabeli dotyczącej monitorowania reform finansów publicznych (patrz: ramka 4). Powinny one być lepiej wykorzystywane przez centralę, która nie zawsze przekazywała z powrotem przedstawicielstwom wyraźne instrukcje co do działań, jakie należy podjąć.
|
Ramka nr 4 - Sprawozdania z monitoringu w pięciu objętych kontrolą krajach 1. W Etiopii dwa sprawozdania z monitoringu wydane w maju i lipcu 2004 r. (2004-I i 2004-II) są zgodne z szablonem opracowanym przez centralę i podają informacje dobrej jakości, ale tabela dotycząca monitorowania reformy finansów publicznych nie została wypełniona.
2. W Mozambiku pierwsze półroczne sprawozdanie z monitorowania zostało przekazane z opóźnieniem, z powodu braków kadrowych w przedstawicielstwie. Sprawozdanie to zawiera informacje dobrej jakości i skrupulatnie stosuje się do obowiązującego szablonu, ale brakuje w nim informacji dotyczących: zarządzania zasobami ludzkimi (punkt I.B.3, sprawozdania), utrzymania procedur derogacyjnych w dziedzinie realizacji wydatków (punkt II.B. 4) i listy najpilniejszych potrzeb w zakresie wsparcia instytucjonalnego (punkt III. C). Brakuje również tabeli dotyczącej monitorowania reformy finansów publicznych.
3. W Nigrze przedstawicielstwo, które z opóźnieniem otrzymało instrukcje dotyczące metody sporządzania sprawozdania, przewidziało przedstawienie swojego pierwszego sprawozdania z monitoringu na drugą połowę 2004 r., po sfinalizowaniu kontroli "Public Expenditure Management and Financial Accountability(1)"(PEMFA).
4. W Czadzie przedstawicielstwo wysłało do centrali dwa półroczne sprawozdania z monitoringu, w kwietniu 2003 r. i w lutym 2004 r. (za drugie półrocze 2003 r.). To ostatnie zostało sporządzone z opóźnieniem z racji braków kadrowych w przedstawicielstwie. Do pierwszego sprawozdania centrala wydała krótki komentarz, w którym wymieniała brakujące informacje. Drugie jest opracowane ściśle według obowiązującego szablonu, ale jest niekompletne, ponieważ brakuje w nim informacji na temat roli parlamentu i na temat wsparcia instytucjonalnego udzielonego przed donatorów, a także tabeli dotyczącej monitorowania reform finansów publicznych. Ogólnie informacje są dokładne i wyraźnie ukazują utrzymujące się niedociągnięcia, ale skłaniają do pytań co do dalszych działań, jakie należałoby podjąć. Na przykład:
a) w punkcie I.B.3 sprawozdania z monitoringu mowa jest o tym, że: "słabość zarządzania finansami publicznym wiąże się w głównej mierze z brakami kadrowymi";
b) w punkcie I.B.5 mowa jest o tym, że: "Niewystarczająca jest również koordynacja pomiędzy donatorami".
Brakuje informacji dotyczących działań zaradczych w tym względzie, już w toku, a także przewidzianych lub takich, które należałoby przewidzieć.
5. W Zambii nie opracowano jeszcze sprawozdania z monitoringu, ponieważ umowa finansowania została podpisana w czerwcu 2004 r.
______
(1) Zarządzanie wydatkami publicznymi i odpowiedzialność finansowa.
|
Wskaźniki skuteczności niekiedy niewystarczająco zachęcające
48. Wskaźniki skuteczności są negocjowane z rządem (który również podpisuje umowę finansowania) i zazwyczaj koordynowane z innymi donatorami. Charakter i liczba wskaźników dotyczących zarządzania finansami publicznymi, a w związku z tym zachęta, jaką oferują do kontynuowania reform, są bardzo różne w zależności od kraju.
49. Wskaźniki dotyczące budżetowego poziomu alokacji lub wykonania budżetu, które, w przypadku ich ograniczenia do danego sektora, są raczej zbliżone do sektorowych wskaźników nakładów, są względnie łatwe do ustalenia, ale nie oferują najskuteczniejszej zachęty dla państw AKP do poprawy rzetelności, przejrzystości i skuteczności ich zarządzania. Wskaźniki przyjęte w Etiopii, Mozambiku i w Zambii są raczej słabe pod tym względem. Natomiast w Nigrze i w Czadzie(28) zastosowano wskaźniki bardziej zachęcające (patrz: ramka 5).
|
Ramka nr 5 - Wskaźniki skuteczności dotyczące zarządzania finansami publicznymi włączone do umów finansowania pięciu objętych kontrolą krajów 1. W Etiopii są 3 wskaźniki finansów publicznych, dotyczące: harmonogramu finansowego; postępów we wdrażaniu programu "Government Information System Strategy(1)" (GISS); oraz poziomu alokacji budżetowej w sektorze zdrowia i edukacji. Pochodzą one z "Poverty Reduction Strategy Paper(2)" (PRSP) i są stosowane wspólnie z innymi donatorami.
2. W Mozambiku jest 8 wskaźników finansów publicznych, wśród których 2 dotyczą dyscypliny budżetowej (ich celem jest zapewnienie, aby wydatki bieżące nie przekraczały zabudżetowanych kwot), a 6 - stopnia wykonania wydatków bieżących w sektorach priorytetowych. Wskaźniki te nie pochodzą z "Plano de Acção para a Reducção da Pobreza Absoluta(3)" (PARPA) ani ze wspólnej matrycy donatorów. "Performance Assessment Framework(4)" (PAF).
3. W Nigrze jest 7 wskaźników finansów publicznych, dotyczących: współczynnika ściągalności "patente synthétique" (podatku nałożonego na sektor nieformalny, którego współczynnik ściągalności został uznany za anormalnie niski); współczynnika odrzucenia wniosków o zobowiązanie, terminowości poleceń zapłaty; salda pozostającego do zapłaty; współczynnika rozliczenia środków powierzonych; współczynnika wykonania transferu do Caisse Autonome du Fonds d'Entretien Routier (CAFER); i alokacji do CAFER. Niektóre pochodzą z wieloletniego programu na rzecz ograniczania ubóstwa, a inne zostały ustalone z rządem w związku z niedociągnięciami stwierdzonymi w czasie kontroli programu dostosowywania strukturalnego w 2001 r. Inni donatorzy nie stosują wskaźników, ale warunkują przyznanie środków od spełnienia specjalnych warunków.
4. W Czadzie jest 20 wskaźników finansów publicznych: 6, które stanowią warunki wstępne funkcjonujące jako wskaźniki, dotyczy dokumentów, które rząd musi uprzednio przedstawić lub zatwierdzić, 7 dotyczy współczynników wykonania budżetowego (zobowiązania/dotacje lub płatności/zobowiązania), 1 dotyczący zaległości, 2 dotyczące systemu zamówień publicznych (trybu i terminów przyznawania zamówień publicznych), 2 dotyczące stanu zaawansowania przygotowywania przetargów i zamówień i 2 dotyczące współczynnika dostaw o dużym znaczeniu dla struktur beneficjentów. Nie pochodzą one z dokumentu strategicznego w sprawie ograniczania ubóstwa, ponieważ dokument ten, wśród 80 wskaźników, które proponuje, zawiera tylko jeden dotyczący zarządzania finansami publicznymi.
5. W Zambii jest 12 wskaźników finansów publicznych. Koncentrują się one na przygotowaniu budżetu (spójność alokacji budżetowych z ustalonymi programami i polityką, ze szczególnym uwzględnieniem sektorów edukacji i zdrowia, Kontrolera Generalnego i programów ograniczania ubóstwa) i na rzeczywistym wykonaniu budżetu (czy fundusze zapewniane są zgodnie z alokacjami budżetowymi i w uzgodnieniu z bankowymi zestawieniami wydatków).
______
(1) Strategia systemów informacyjnych rządu.
(2) Dokument strategiczny w sprawie ograniczania ubóstwa.
(3) Plan działań na rzecz ograniczania skrajnego ubóstwa.
(4) Ramy oceny wyników.
|
50. Ponadto jakość ujętych w umowach finansowania informacji dotyczących wskaźników nie zawsze jest wystarczająca. Dla każdego wskaźnika należałoby systematycznie podawać uściślenia dotyczące uzasadnienia, określania, sposobu obliczania i źródeł informacji, tak jak ma to miejsce w przypadku umowy finansowania w Nigrze.
51. Dobrze byłoby również, gdyby w związku z rozważaniami na temat uwarunkowań pomocy prowadzonymi w 2005 r. przez Komisję wprowadziła ona do swojego Przewodnika wytyczne dotyczące znaczenia, jakie należy nadać zmiennym transzom i wskaźnikom skuteczności dotyczącym finansów publicznych (patrz: punkty 4-5 załącznika 3).
Różnice pomiędzy poszczególnymi krajami w poziomie koordynacji z innymi donatorami
52. W Przewodniku słusznie podkreśla się konieczność jak najbardziej rozwiniętej i skoordynowanej współpracy z innymi donatorami.
53. Koordynacja pomiędzy donatorami istnieje, z jednej strony, pomiędzy ich centralami, a z drugiej strony, pomiędzy ich lokalnymi przedstawicielstwami w każdym kraju AKP. Powinna jej towarzyszyć właściwa komunikacja pomiędzy tymi dwoma szczeblami wewnątrz organizacji każdego z donatorów. Koordynacja pomiędzy centralami dotycząca zagadnień związanych z monitorowaniem wyników w zakresie finansów publicznych jest raczej dobrze zorganizowana, w formie partnerstwa PEFA (patrz: punkty 42-43)(29), a Komisja odgrywa w niej wiodącą rolę.
54. Koordynacja lokalna jest na ogół zadowalająca, ale nie zawsze wystarczająco ustrukturyzowana (patrz: ramka 6). Podlega ona ciągłym zmianom, ponieważ budowa sieci, której rozwój zależy od dobrowolnego przystąpienia wszystkich, coraz liczniejszych donatorów przyznających pomoc budżetową wymaga czasu. Komisja ściśle współpracuje z Instytucjami Bretton Woods, które wywierają znaczny wpływ i dysponują większymi środkami. Wśród pięciu objętych kontrolą krajów, najbardziej zaawansowania koordynacja występuje w Mozambiku, gdzie doświadczenie w tej dziedzinie jest względnie długie (patrz: załącznik 4).
|
Ramka nr 6 - Koordynacja pomiędzy donatorami w pięciu kontrolowanych krajach 1. W Etiopii koordynacja pomiędzy donatorami funkcjonuje dobrze. Przedstawicielstwo przewodniczy nieformalnej grupie bezpośredniego wsparcia budżetowego i jest członkiem komitetu zarządzającego finansami publicznymi, w ramach którego zbierają się co miesiąc donatorzy i rząd. Wszystkie działania oceniające są prowadzone wspólnie i Etiopia, która należy do grupy 18 krajów AKP, w których pilotażowo realizowany jest program PEFA, będzie testowała swoje nowe ramy oceny (patrz: punkt 44).
2. Sytuacja w Mozambiku, z której można czerpać przykłady dobrych praktyk, jest przedstawiona w załączniku 4.
3. W Nigrze koordynacja pomiędzy donatorami nie przybrała sformalizowanej struktury, ale istnieje miedzy nimi zadowalający stały dialog. Rozmaite dziedziny finansów publicznych zostały tam rozdzielone pomiędzy Komisję (planowanie, wykonanie i kontrola budżetowa), Bank Światowy (zamówienia publiczne i reformy strukturalne) i MFW (ramy makroekonomiczna i zagadnienia monetarne).
4. W Czadzie przedstawiciele Komisji, MFW, Banku Światowego (BŚ), Afrykańskiego Banku Rozwoju i Francuskiej Agencji Rozwoju spotykają się nieformalnie i dokonują wspólnych ocen. Donatorzy ci w różny sposób postrzegają kwestię kontroli zewnętrznej w kraju. Podczas gdy Komisja, MFW i Francuska Agencja Rozwoju pragną rozwijać Izbę Obrachunkową, BŚ wspiera inną instytucję kontrolną, Kolegium Kontroli i Nadzoru Dochodów z Ropy Naftowej, której celem jest zabezpieczenie wykorzystania dochodów z ropy naftowej.
5. W Zambii koordynacja funkcjonuje dobrze. BŚ, przedstawicielstwo i inni donatorzy wsparli rząd w przygotowaniu programu zarządzania wydatkami publicznymi i odpowiedzialności finansowej (PEMFA) oraz wynikającego z tego programu planu działań. W grudniu 2004 r., jedenastu partnerów zatwierdziło ogólny program wsparcia prowadzący do realizacji planu. Przedstawicielstwo wraz z Norwegią przewodniczą grupie donatorów PEMFA. Ponadto, przedstawicielstwo jest członkiem nieformalnej grupy, która prowadzi rozważania nad jakością wydatków rządowych. Wreszcie, w 2004 r. ośmiu donatorów wraz z rządem podpisało porozumienie o partnerstwie (Harmonisation in Practice - HIP), którego głównym celem jest koordynacja i harmonizacja pomiędzy donatorami, przyjęcie wspólnego stanowiska donatorów wobec procedur rządowych oraz zobowiązanie rządu do podjęcia niezbędnych reform. Komisja jeszcze nie podpisała tego porozumienia.
|
55. Komisja nie dysponuje pełnymi informacjami na temat pomocy budżetowej przyznanej i wypłaconej przez innych donatorów w krajach beneficjentach. Informacje takie są trudne do uzyskania, z uwagi na brak zharmonizowanej definicji pomocy budżetowej oraz niedostarczenie danych przez pewnych donatorów.
Potrzeba wzmocnienia relacji z parlamentami i najwyższymi organami kontroli
56. Powodzenie reform zarządzania finansami publicznymi wymaga, by odpowiedzialność za nie została zaakceptowana na wszystkich szczeblach administracji, od urzędnika, który ma stosować nowe procedury aż po najwyższe organy państwa, gdyż bez tego istnieje ryzyko, iż procedury będą stosowane niewłaściwie lub wręcz obchodzone. Akceptacja ta zależy, między innymi, od jakości relacji pomiędzy donatorami i władzami krajowymi, szczególnie pomiędzy relacji z rządem, parlamentem i najwyższym organem kontroli (NOK).
57. Rząd, partner Komisji i współsygnatariusz programów pomocy budżetowej, odgrywa główną rolę w opracowywaniu i wprowadzaniu w życie reform mających na celu poprawę zarządzania finansami publicznymi.
58. Parlament znacząco wpływa na powodzenie tych reform, w szczególności reform związanych z planowaniem budżetowym oraz monitorowaniem sprawozdań kontrolnych NOK. Należy zadbać o to, by, na ile to możliwe, parlamenty wypełniały te zadania w interesie swojego kraju, a nie wyłącznie w wyniku presji donatorów. Zdaniem samej Komisji kraje odnotowujące największe postępy to te, w których parlament jest najbardziej aktywny.
59. NOK jest kontrolerem zewnętrznym, odpowiedzialnym za ocenę wykonania budżetu i rzetelności rocznych rozliczeń. Nawet jeśli w większości krajów AKP potrzeba będzie wielu lat, zanim NOK będzie w stanie w pełni wykonywać swoje zadania, należy systematycznie włączać wyniki prac NOK(30) do ogółu informacji zbieranych na potrzeby donatorów, unikając jednak stwarzania zbyt ścisłego związku pomiędzy tymi wynikami a kwotą wypłacanej pomocy.
60. Dialog z rządem jest na ogół sformalizowany i zadowalający(31). Natomiast współpraca z parlamentami i dialog z NOK (patrz: ramka 7) są często niewystarczające z racji ograniczonych możliwości tych instytucji i ich pozycji w stosunku do rządu i donatorów.
|
Ramka nr 7 - Przykłady niewystarczającego dialogu z najwyższymi organami kontroli 1. W Etiopii sprawozdania Kontrolera Generalnego (oraz kontrolerów wewnętrznych), redagowane w języku amharskim, nie były wykorzystywane przez donatorów. Po wizycie Trybunału postanowiono o zamówieniu tłumaczeń tych dokumentów na język angielski, tak aby mogły być one wykorzystane, a także o włączeniu Kontrolera Generalnego w skład komitetu zarządzającego finansami publicznymi, w którym reprezentowani są donatorzy i rząd.
2. W Mozambiku dialog z Trybunałem Administracyjnym (TA) jest trudny. TA nie czuje się zobowiązany do wdrażania matrycy "Performance Assessment Framework(1)" (PAF), zmierzającej do zniesienia jego działań kontrolnych ex-ante. Matryca ta została wynegocjowana przez donatorów z rządem, a TA twierdzi, że zobowiązany jest do stosowania wyłącznie prawa krajowego.
______
(1) Ramy oceny wyników.
|
61. Komisja, w porozumieniu z innymi donatorami, powinna w dalszym ciągu rozwijać metodologię służącą udzielaniu NOK odpowiedniego wsparcia instytucjonalnego(32) i wprowadzeniu podobnych form wsparcia dla parlamentarnych komisji finansów i kontroli budżetowej.
62. Rząd, jako organ kontrolowany przez parlament i NOK, niekoniecznie jest najlepszym partnerem do omawiania działań mających na celu wzmocnienie kompetencji tych dwóch instytucji. W związku z tym w prowadzonych za pośrednictwem rządu negocjacjach z danym krajem należy zbadać, w jaki sposób Komisja mogłaby podjąć dialog z parlamentem i NOK. Niedobór zasobów kadrowych w Komisji
63. W trakcie kontroli stwierdzono, iż przy monitoringu reform finansów publicznych występują niekiedy braki kadrowe.
64. Oddelegowani do tych zadań pracownicy są prawie zawsze ekonomistami (podobnie jest w przypadku lokalnych przedstawicielstw innych donatorów). Taki profil jest odpowiedni, ale dobrze byłoby go zróżnicować w sytuacjach, gdy do kwestii pomocy budżetowej przedstawicielstwo deleguje kilku pracowników.
65. Osoby na stanowiskach kierowniczych w centrali również dostrzegają braki kadrowe w swoich jednostkach organizacyjnych. Trybunał uważa, że kwoty wchodzące w grę i waga tematu uzasadniałaby zmiany w tej dziedzinie, oraz że racjonalizacja wykorzystania zasobów będących w dyspozycji mogłaby wpłynąć na poprawę sytuacji(33).
66. Ponadto pewne zadania, takie jak analiza propozycji finansowania i sporządzanych przez przedstawicielstwa sprawozdań z monitoringu, powinny być usystematyzowane przez wprowadzenie list kontrolnych(34), w celu zapewnienia kompletności i jednorodności prowadzonych działań oraz ułatwienia ich kontroli.
67. Komisja powinna kontynuować swoje wysiłki zmierzające do pogłębienia wyszkolenia swoich pracowników w zakresie finansów publicznych(35).
68. Wreszcie, wymiana doświadczeń oraz określanie i upowszechnianie najlepszych praktyk, organizowane pomiędzy przedstawicielstwami w Afryce Zachodniej, powinny zostać rozszerzone na inne regiony.
Stan faktyczny: reformy posuwają się do przodu, ale jakość zarządzania w krajach beneficjentach nadal pozostaje bardzo niska
69. Kontrole w pięciu krajach nie wykazały znaczących rozbieżności pomiędzy informacjami dostarczonymi przez Komisję i sytuacją stwierdzoną na miejscu (z wyjątkiem problemu wspomnianego w punkcie 38).
70. Systemy zarządzania finansami publicznymi mają wiele słabych stron(36), często wyraźnie widocznych na poziomie peryferyjnym, takim jak gminy, a pomoc budżetowa pozostaje narażona na wysokie ryzyko niewłaściwego wykorzystania. Niemniej jednak liczne i znaczące reformy mające na celu ograniczenie tego ryzyka są w toku, a działania państw beneficjentów w tej dziedzinie są dostrzegalne. Stwierdzono postępy w planowaniu budżetowym (bardziej spójnym ze strategią ograniczania ubóstwa); w wykonaniu dochodów(37) i wydatków (zastosowanie uproszczonych, często zinformatyzowanych obiegów, bardziej racjonalne zarządzanie przepływem środków pieniężnych i bardziej rygorystyczne zasady dotyczące zamówień publicznych); w sprawozdawczości (szybsza), oraz w kontrolach wewnętrznych i zewnętrznych (patrz: ramka 8).
|
Ramka nr 8 - Główne reformy związane z zarządzaniem finansami publicznymi w trakcie 2004 r. w pięciu objętych kontrolą krajach 1. W Etiopii program zarządzania i kontroli wydatków (EMCP) obejmuje osiem projektów w toku, obejmujących ramy prawne finansów, program wydatków publicznych, reformę budżetową (planowanie i monitoring), reformę rachunkowości, zarządzanie przepływem środków pieniężnych, system informacji finansowych oraz kontrole wewnętrzne i zewnętrzne.
2. W Mozambiku zasadnicza reforma dotyczy systemu administracji finansowej Państwa (SISTAFE). Rozpoczęta niedawno, z opóźnieniem, obejmuje ona w szczególności: uproszczenie obiegu wydatków i dochodów, racjonalizację przepływu środków pieniężnych, informatyzację wydatków, klasyfikację budżetową, sporządzanie i kontrolę sprawozdań finansowych, generalną inspekcję finansową, procedury budżetowe i planowanie średnioterminowe. Do tego dochodzi reforma procedur dotyczących zamówień publicznych i reforma dochodów podatkowych i celnych. Ta ostatnia jest w fazie końcowej, a dochody wewnętrzne wzrosły z 9 % do około 14 % produktu krajowego brutto w latach 1996-2004.
3. W Nigrze przyjęto nową nomenklaturę budżetową oraz nowy plan księgowy i są one w fazie realizacji. Teksty prawne i przepisy rządzące cyklem budżetowym przechodzą aktualizację, a reformy związane z pobieraniem dochodów, zamówieniami publicznymi i izbą obrachunkową są w trakcie opracowywania.
4. W Czadzie podjęto reformy dotyczące w szczególności wprowadzenia średnioterminowych ram wydatków, ustaw finansowych, wprowadzania budżetów-programów, informatyzacji i racjonalizacji obiegu wydatków, zamówień publicznych, dochodów podatkowych i celnych oraz rozwoju narzędzi zarządczych.
5. W Zambii prowadzonych jest szereg reform w zakresie restrukturyzacji służb publicznych, systemu wynagradzania urzędników i decentralizacji. W podziale na dwanaście dziedzin obejmujących cały cykl budżetowy realizowany jest też program zarządzania wydatkami publicznymi i odpowiedzialności finansowej (PEMFA). Przeprowadzono już informatyzację zarządzania finansami, a w 2004 r. rząd opracował budżet zadaniowy, w powiązaniu z planami średnioterminowymi oraz miesięcznymi limitami transferów funduszy.
|
71. Zważywszy na ich zakres i kompleksowość, reformy te wymagają znacznego czasu, tym bardziej że ograniczone na ogół możliwości władz odpowiedzialnych za ich realizację często powodują opóźnienia. Jest jeszcze zbyt wcześnie, aby stwierdzić znaczące trwałe wyniki, choć prowadzony przez Komisję monitoring wykazuje raczej pozytywne wyniki wstępne.
Odpowiednie reakcje Komisji
72. Każda umowa finansowania obejmuje zobowiązania ze strony Komisji i kraju beneficjenta. Zmiana jakości zarządzania finansami publicznymi kraju beneficjenta może skłonić Komisję do czterech różnych reakcji. Może ona jednostronnie zawiesić program, zmienić go w porozumienie z danym krajem, zareagować w ramach realizacji programu lub ukierunkować opracowanie następnego programu. Reakcje Komisji są właściwe i spójne z przyjętym przez nią dynamicznym podejściem (patrz: punkt 28). Tak więc Komisja zawiesiła płatność pierwszej transzy (stałej) 20 mln EUR w Czadzie w związku z przerwaniem programu MFW(38).
73. Gdy kwota wypłacanej transzy zmiennej jest niższa od przewidzianego maksimum, pozostała kwota pozostaje przydzielona krajowi beneficjentowi, co ogranicza zachęcający charakter transz zmiennych. Utrata takiego salda przez dany kraj byłaby bardziej skuteczna.
74. Ponieważ reformy zarządzania finansami publicznymi są procesem średnio- lub długoterminowym, każde przedłużenie programu powinno być okazją do dostosowania uwarunkowań pomocy budżetowej (warunki wstępne, wskaźniki i metoda ważenia transz zmiennych) w zależności od dokonanego postępu i nowych priorytetów. Jest jeszcze zbyt wcześnie, aby zaobserwować reakcje, jakie będą miały miejsce na tym etapie w pięciu kontrolowanych krajach.
WNIOSKI I ZALECENIA
Wnioski
75. Kontrola Trybunału umożliwiła udzielenie następujących odpowiedzi na pytania postawione w punkcie 19.
76. Komisja określiła ramy metodologiczne umożliwiające jej ocenę stanu początkowego zarządzania finansami publicznymi krajów beneficjentów oraz zachodzące w tym zakresie zmiany (patrz: punkty 23 i 41). Ramy te, choć stanowią postęp w stosunku do wcześniejszej sytuacji, są jednak niekompletne (patrz: punkty 24 i 26) i nie dość dokładne (patrz: punkt 25). Nie przyczyniają się one do zaakcentowania spójności i logiki programów pomocowych (patrz: punkt 30). Przewodnik nie jest uaktualniany (patrz: punkt 27). Instrukcje dotyczące sprawozdań z monitoringu są również niekompletne, pomimo znacznych udoskonaleń wprowadzonych już przez Komisję (patrz: punkt 42).
77. Powyższe ramy metodologiczne zostały wprowadzone w fazie początkowej w sposób raczej zadowalający, pomimo niewystarczającego uwzględnienia korupcji, braku zaleceń szefów przedstawicielstw, a także, niekiedy, ogólnych ram wsparcia instytucjonalnego (patrz: punkty 31-35). Sytuacja jest mniej zadowalająca w fazie monitoringu: sprawozdania przedstawicielstw są zbyt statyczne i niekompletne, a wskaźniki skuteczności niekiedy niewystarczająco zachęcające (patrz: punkty 47-51).
78. Procesy te są złożone i delikatnej natury, ponieważ stosują się do suwerennych państw, a akceptacja przez nie reform i przyjęcie na siebie związanej z nimi odpowiedzialności stanowi czynnik powodzenia, na który Komisja może wywierać wpływ, ale nad którym nie ma ona kontroli.
79. Komisja nie kontroluje również koordynacji pomiędzy donatorami, odgrywając w niej jednak wiodącą rolę na szczeblu centralnym, głównie w relacjach z Bankiem Światowym, w ramach PEFA (patrz: punkt 43). Niemniej jednak koordynacja w krajach AKP jest nadal trudniejsza, co może w szczególności negatywnie wpłynąć na wdrożenie ram oceny PEFA w terenie.
80. Informacje, na podstawie których decyzje o finansowaniu zostały podjęte - jak również informacje przedstawione w dokumentacji z monitoringu - są zgodne ze stanem rzeczywistym. W związku z tym niedociągnięcia systemów zarządzania finansami publicznymi są na ogół dobrze znane Komisji (patrz: punkty 38 i 69-71).
81. Decyzje o finansowaniu i reakcje Komisji w trakcie programu są właściwe, jeżeli wziąć pod uwagę przyjętą przez nią dynamiczną interpretację art. 61 ust. 2 Umowy z Kotonu (patrz: punkt 28). Należy jednak mieć świadomość, iż - przynajmniej krótkoterminowo - rośnie w związku z tym ponoszone ryzyko, co powoduje tym większą potrzebę prowadzenia przez Komisję ścisłego monitoringu.
82. Z drugiej jednak strony, decyzje o finansowaniu są niewystarczająco uargumentowane (patrz: punkt 39). Propozycje i umowy finansowania nie ukazują w wystarczający sposób powiązania pomiędzy stwierdzonymi niedociągnięciami w zarządzaniu finansami publicznymi, programami reform rządowych, koniecznym dla wprowadzania tych reform wsparciem instytucjonalnym a narzędziami monitoringu, w tym warunkami wstępnymi i wskaźnikami skuteczności (patrz: punkt 30). Ten brak zaakcentowania spójności i szerszej perspektywy oraz niewystarczająco sformalizowana i ustrukturyzowana prezentacja nie dają Komitetowi EFR zapewnienia co do tego, iż wszystkie niedociągnięcia zostały uwzględnione (patrz: punkty 32-33).
83. Reformy towarzyszące bezpośredniej pomocy budżetowej nieprzeznaczonej na określony cel wymagają wiele czasu. Jest jeszcze zbyt wcześnie, by stwierdzić znaczące trwałe wyniki, choć monitoring prowadzony w szczególności przez Komisję wskazuje na raczej pozytywne wyniki wstępne (patrz: punkty 69-71). Tak więc ryzyko, na jakie narażona jest pomoc budżetowa (patrz: punkt 12) i na jakie uwagę zwracają Parlament i Rada (patrz: punkt 2) pozostaje w dużej części aktualne. Następujące zalecenia powinny umożliwić lepsze zarządzanie tym ryzykiem.
Zalecenia
84. Komisja powinna uaktualnić swój Przewodnik metodologiczny dotyczący planowania i realizacji wsparcia budżetowego w krajach trzecich, włączając do niego odpowiednie instrukcje wydane od marca 2002 r. (patrz: punkt 27), a także wnosząc do niego niezbędne poprawki, w szczególności w celu zapewnienia spójności, w obrębie każdego programu pomocy, pomiędzy stwierdzonymi niedociągnięciami, reformami mającymi na celu ich likwidację, wsparciem instytucjonalnym i narzędziami monitoringu (patrz: punkt 30). Ponadto w większym stopniu należałoby uwzględnić kwestie związane z dochodami wewnętrznymi, w tym z dochodami pochodzącymi od przedsiębiorstw państwowych (patrz: punkt 24) oraz korupcją (patrz: punkt 34). Do Przewodnika należy również włączyć poprawki dotyczące sporządzanych przez przedstawicielstwa sprawozdań z monitoringu (patrz: punkt 42).
85. Komisja powinna w bardziej sformalizowany i ustrukturyzowany sposób wykazywać spełnienie warunków art. 61 ust. 2 Umowy z Kotonu, wyraźnie przedstawiając przesłanki, na podstawie których uznała, że kierunek przyjęty przez kraj beneficjenta jest zadowalający, pomimo niedociągnięć w zarządzaniu finansami publicznymi stwierdzonych w ocenie początkowej (patrz: punkty 39-40).
86. Komisja powinna wykorzystywać wskaźniki skuteczności, które rzeczywiście zachęcałyby kraje beneficjentów do dokonywania postępów w reformach i które w większym stopniu ukierunkowane byłyby na wyniki wyrażające poprawę w jakości zarządzania (patrz: punkt 49).
87. Komisja powinna uczynić wszystko co w jej mocy, aby powodzeniem zakończyło się wprowadzenie ram oceny wyników funkcjonowania finansów publicznych opracowanych w ramach PEFA (patrz: punkt 43). To ważne działanie koordynacyjne pomiędzy donatorami powinno zostać udoskonalone przy uwzględnieniu wyników, które zostaną uzyskane po zakończeniu fazy testów oraz sugestii Trybunału (patrz: punkt 7 załącznika 2), szczególnie sugestii dotyczącej testów kontroli wewnętrznej. Ważne jest, aby te ramy zostały w najbliższej przyszłości przyjęte i wprowadzone w życie przez donatorów, zwłaszcza tych, którzy biorą udział w tym partnerstwie.
88. Koordynacja pomiędzy lokalnymi przedstawicielstwami donatorów w zakresie dokonywania oszacowań, ocen, realizacji kontroli, wdrażania wsparcia instytucjonalnego, a także wykorzystywania warunków i wskaźników skuteczności powinna zostać wzmocniona, z uwzględnieniem prawa każdego donatora do swobodnego podejmowania decyzji odnośnie wypłaty udzielanej przez niego pomocy (patrz: punkt 54).
89. Relacje z władzami państw beneficjentów powinny być systematycznie rozwijane i rozszerzane, nie ograniczając się jedynie do rządów, ale obejmując również parlamenty i najwyższe organy kontroli, których możliwości powinny zostać wzmocnione, tak aby umożliwić im przeprowadzanie dotyczących ich reform, a także kontrolę reform podlegających władzy wykonawczej. W tym celu w prowadzonych za pośrednictwem rządu negocjacjach z danym krajem należy zbadać, w jaki sposób Komisja mogłaby podjąć dialog z parlamentem i NOK (patrz: punkty 56-62).
Sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniach 29 i 30 czerwca 2005 roku.
|
W imieniu Trybunału Obrachunkowego |
|
Hubert WEBER |
|
Prezes |
______
(1) Patrz: sprawozdanie specjalne nr 5/2001 Trybunału Obrachunkowego (Dz.U. C 257 z 14.9.2001).
(2) Patrz: rezolucja Parlamentu Europejskiego zawierająca uwagi odnośnie do udzielenia Komisji absolutorium z wykonania budżetu szóstego, siódmego i ósmego Europejskiego Funduszu Rozwoju za rok finansowy 2002, opublikowana w Dz.U. L 330 z dnia 4.11.2004.
(3) Patrz: dokument grupy AKP/FIN Rady nr 6107/04 z dnia 19 lutego 2004 r., dotyczący absolutorium, jakie ma zostać udzielone Komisji z zarządzania szóstym, siódmym i ósmym Europejskim Funduszem Rozwoju za rok obrachunkowy 2002.
(4) W 2000 r. Komisja uznała ograniczoną skuteczność przeznaczania pomocy na określone cele, szczególnie z uwagi na skutki uboczne (opóźnienia w realizacji, fragmentacja procesu budżetowego), uciążliwości procedur przeznaczania pomocy na określone cele, a przede wszystkim ze względu na zamienny charakter budżetu.
(5) Patrz: rezolucja nr 55/2 przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 8 września 2000 r.
(6) Praktyka ta narusza zasadę powszechności budżetu. Jednak w niektórych przypadkach projekty, choć są zarządzane poza budżetem, są wykazywane w rozliczeniach rocznych, co eliminuje problem braku informacji.
(7) Takie oddzielne zarządzanie pozbawia często administrację krajów wykwalifikowanych kadr, zatrudnianych do zarządzania tymi projektami w ośrodkach zarządzania ad hoc, które oferują wysokie wynagrodzenie.
(8) Główne informacje zebrane w trakcie wizyty kontrolnej na miejscu zostały potwierdzone przez "Międzyministerialną konferencję na temat implikacji zarządzania opartego na wynikach, ram wydatków średnioterminowych i wsparcia budżetowego na rzecz finansów publicznych", zorganizowaną wspólnie przez Ministerstwo Gospodarki i Finansów Senegalu oraz Międzynarodowy Instytut IDEA, we współpracy z Ministerstwami Gospodarki i Finansów Beninu, Burkina Faso, Zielonego Przylądka i Mali oraz partnerami na rzecz rozwoju (Bankiem Światowym, MFW, Unią Europejską, Kanadą i Holandią), w której uczestniczyli kontrolerzy Trybunału.
(9) W każdym kontrolowanym kraju odbyły się spotkania z komisją finansów parlamentu, różnymi departamentami ministerstwa finansów, z dwoma ministerstwami wydatkującymi, na ogół ministerstwami zdrowia i edukacji (służby centralne aż do jednostek peryferyjnych - szkoła lub placówka zdrowia), organami kontroli wewnętrznej i zewnętrznej, bankiem centralnym, z przedstawicielami głównych donatorów, przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego i, gdy takie istniały, z organizacjami pozarządowymi zwalczającymi korupcję.
(10) Patrz: sprawozdanie specjalne nr 5/2001 Trybunału Obrachunkowego dotyczące funduszy CPF na wsparcie przystosowywania strukturalnego, przydzielonych na pomoc budżetową (Dz.U. C 257 z 14.9.2001) i sprawozdanie specjalne nr 1/2002 dotyczące pomocy makrofinansowej dla państw trzecich i instrumentów służących dostosowaniom strukturalnym w krajach śródziemnomorskich (Dz.U. C 121 z 23.5.2002).
(11) Dochody są często uwzględniane w reformach rządowych (patrz: punkt 70), ale Komisja powinna bardziej systematycznie włączać ten aspekt do swoich programów.
(12) W międzyczasie wszystkie instrukcje niezbędne do zarządzania operacyjnego pomocą budżetową powinny zostać udostępnione pracownikom Komisji na jej stronach intranet.
(13) W punkcie 3.4 Przewodnika mowa jest o tym, że "przed udzieleniem wsparcia, a także w trakcie jego udzielania należy się upewnić co do tego, iż kierunek przyjęty przez kraj w ramach reformy finansów publicznych może być uznany za zadowalający".
(14) Ocena początkowa dotycząca Czadu stanowi jednak wyjątek. Ograniczona na etapie propozycji, ocena ta znika zupełnie na etapie umowy finansowania. W umowie znaleźć można zaledwie kilka informacji z oceny, rozproszonych po całym tekście.
(15) Punkt 3.4 a) Przewodnika mówi, że "ocena jakości finansów publicznych [...] powinna uwzględniać wszelkie programy poprawy finansów publicznych przygotowane przez rząd kraju (w tym ewentualne matryce działań naprawczych) oraz rolę odgrywaną przez wszystkich donatorów. Taki program powinien nakreślać plan działań na rzecz realizacji reform, który będzie przedmiotem szczególnego monitoringu prowadzonego przez Komisję".
(16) Komitet konsultacyjny złożony z przedstawicieli Państw Członkowskich.
(17) Walka z korupcją jest zasadniczym elementem pomocy na rzecz rozwoju Wspólnoty Europejskiej, jak stanowi art. 9 ust. 3 Umowy z Kotonu.
(18) Komitet ds. Pomocy na Rzecz Rozwoju OECD (Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju) i Transparency International zorganizowały w grudniu 2004 r. forum partnerów działających na rzecz rozwoju poświęcone kwestii "Poprawy skuteczności donatorów w zwalczaniu korupcji".
(19) Punkt 1.3 Przewodnika stanowi, że "Wszelkie wsparcie instytucjonalne powinno być włączone w ogólny program wsparcia, przygotowany przez rząd i poparty przez donatorów, uzupełniając inne ewentualne wsparcie finansowane przez innych donatorów".
(20) Punkt 3.4 i) Przewodnika stanowi, że "Szef przedstawicielstwa opracuje zalecenia dotyczące jakości zarządzania finansami publicznymi i perspektyw jego poprawy [...]. Następnie podjęta zostanie decyzja o przygotowaniu propozycji finansowania. [...]".
(21) Zaległości te odpowiadają świadczeniom wykonanym i zafakturowanym (a więc oczekującym na zapłatę), ale wynikającym z umów zawartych poza wszelkimi zobowiązaniami budżetowymi, i niezaksięgowanym. W związku z tym nie są one wykazywane w ramach monitoringu zaległości prowadzonego w szczególności przez donatorów. Ich kwotę należy dokładnie określić.
(22) Punkt 5.3 Przewodnika stanowi między innymi, że "przedstawicielstwo zapewnia monitorowanie zmian ram finansów publicznych poprzez swoje relacje z instytucjami krajowymi (Ministerstwem Gospodarki i Finansów, najwyższym organem kontroli, bankiem centralnym i parlamentarną komisją ds. finansów), innymi donatorami i społeczeństwem obywatelskim. Przedstawicielstwo uzyskuje z tych źródeł regularnie publikowane sprawozdania i po opatrzeniu ich komentarzami wysyła je do centrali. Przedstawicielstwo ze szczególną uwagą monitoruje programy reform finansów publicznych podejmowane przez dany kraj, a także realizację działań uzgodnionych z donatorami i Komisją Europejską, jeśli takie uzgodnienia miały miejsce (matryca działań)".
(23) Treść i forma półrocznych sprawozdań z monitoringu jest określona w nocie nr 24972 z dnia 18 września 2003 r., skierowanej przez EuropeAid C3 do szefów przedstawicielstw.
(24) Utworzone w 2001 r. PEFA to partnerstwo Banku Światowego, Komisji Europejskiej, DFID, Szwajcarskiego Sekretariatu Stanu do Spraw Gospodarczych, francuskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych, norweskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz MFW.
(25) Przewodnik przewiduje, że szefowie przedstawicielstw powinni inicjować procedurę ostrzegania w przypadku wystąpienia poważnych problemów mogących utrudniać właściwe funkcjonowanie programu.
(26) Patrz: nota nr 17450 z 9 czerwca 2004 r., wystosowana przez Dyrekcję Generalną DEV i EuropeAid do 14 przedstawicielstw.
(27) Sprawozdania badane w pięciu objętych kontrolą krajach były na ogół pierwszymi sprawozdaniami sporządzonymi od momentu rozpoczęcia programów będących w toku.
(28) W Czadzie 2 wskaźniki dotyczące współczynnika dostaw dla struktur beneficjentów są użyteczne, ale przewidują one kontrole na podstawie certyfikatów odbioru, co nie jest wystarczające. Towary należałoby kontrolować fizycznie.
(29) Zarząd PEFA, w którym Komisja jest reprezentowana, zbiera się dwa razy w roku. Wyniki prac PEFA są podawane do wiadomości innych głównych donatorów w ramach organów Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD).
(30) Należy zauważyć, że NOK kilku krajów donatorów spotykają się regularnie w ramach struktury koordynacyjnej o nazwie "Harmonizacja praktyk stosowanych w kontrolach zagranicznych" (Harmonisation of Overseas Audit Practice - HOAP). Ich celem jest opracowanie skoordynowanego podejścia, które opiera się na pracach NOK państw beneficjentów i służy do kontrolowania, za zgodą NOK państw beneficjentów, wykorzystania pomocy budżetowej wpłaconej przez kraje donatorów.
(31) Dialog z rządem jest formalnie przewidziany w propozycjach i umowach finansowania.
(32) Pracownicy Trybunału wzięli udział w seminarium zorganizowanym w grudniu 2004 r. przez Komisję na temat rozwijania kompetencji NOK.
(33) Fakt, że monitorowaniem zarządzania finansami publicznymi zajmuje się Biuro Współpracy EuropeAid i Dyrekcja Generalna ds. Rozwoju nie jest optymalnym rozwiązaniem, a system funkcjonuje wyłącznie dzięki dobrym relacjom międzyludzkim.
(34) Standardowa lista punktów do skontrolowania zapewniająca kompletną i systematyczną analizę dokumentów oraz umożliwiająca określenie, przez kogo kontrole zostały przeprowadzone.
(35) Pracownicy Trybunału uczestniczyli w trzech głównych szkoleniach dotyczących pomocy budżetowej zorganizowanych przez Komisję dla jej pracowników (dwa szkolenia na temat makroekonomicznej pomocy budżetowej - poziom podstawowy i zawansowany - i jedno szkolenie na temat sektorowej pomocy budżetowej).
(36) Oprócz ogólnych słabości związanych z możliwościami administracyjnymi krajów beneficjentów, niedociągnięcia zarysowują się często w zakresie procedur zamówień publicznych, monitorowania zakupów (brak księgowości "materiałowej" i inwentaryzacji), zarządzania przepływem środków pieniężnych, księgowości, narzędzi zarządczych, czy też procedur i środków wykorzystywanych przez służby kontroli wewnętrznej i zewnętrznej.
(37) Dochody wewnętrzne są de facto często uwzględniane w reformach rządowych, nawet jeśli Komisja nie włącza ich w wystarczającym stopniu do swojego Przewodnika (patrz: punkt 24).
(38) Negocjacje dotyczące 6 przeglądu programu finansowanego poprzez instrument promujący ograniczanie ubóstwa i wzrost (PRGF) pomiędzy Międzynarodowym Funduszem Walutowym i rządem pod koniec 2003 r. nie doprowadziły do porozumienia. Jako że program PRGF dobiegał końca 6 stycznia 2004 r. bez przedłużenia, Czad nie kwalifikował się już automatycznie do pomocy budżetowej na podstawie art. 67 ust. 4 Umowy z Kotonu.
ZAŁĄCZNIKI
