(2005/C 228/01)(Dz.U.UE C z dnia 17 września 2005 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych(1), w szczególności jego art. 5 ust. 3,
uwzględniając zalecenie Komisji,
po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym,
WYDAJE NINIEJSZĄ OPINIĘ:
(1) Dnia 12 lipca 2005 r. Rada zbadała zaktualizowany program stabilności Portugalii, obejmujący lata 2005-2008. Program ten spełnia odnoszące się do danych wymogi "kodeksu postępowania dotyczącego treści i formy programów stabilności i konwergencji"(2). Program nie przedstawia jednak propozycji zapewniających długoterminową stabilność finansów publicznych. W związku z tym wzywa się Portugalię do osiągnięcia pełnej zgodności z wymaganiami dotyczącymi danych zawartymi w kodeksie postępowania.
(2) Aktualizacja programu stabilności koncentruje się wokół potrzeby korekty deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych, który, osiągając poziom 6,2 % PKB w 2005 r., w znaczny sposób przekracza wartość referencyjną 3 % PKB. Ostatnio władze portugalskie po rozmowach z Eurostatem sporządziły sprawozdanie, z którego wynika, że wartość ta jest skutkiem deficytu wynoszącego 2,9 % PKB w latach 2002-2004(3) i jest też dużo gorsza od zamierzonej w poprzedniej aktualizacji programu: 2,2 % PKB na 2005 r. Wspomniane pogorszenie jest uzasadnione słabszym niż oczekiwano wzrostem, ponowną oceną wzrostu wydatków, przekroczeniem kosztów w stosunku do budżetu oraz niewprowadzeniem środków jednorazowych planowanych w poprzednim programie, jak również pakietem korekcyjnym wynoszącym około 0,6 % PKB przyjętym przez nowy rząd w czerwcu 2005 r. W celu zmniejszenia deficytu aktualizacja określa strategię przewidującą zastosowanie środków strukturalnych, a nie opieranie się w znacznym stopniu na środkach jednorazowych i tymczasowych, co wskazuje na zmianę w stosunku do strategii budżetowej określonej w poprzednich aktualizacjach. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych ma ulegać stopniowej poprawie w nadchodzących latach, nie osiągnie jednak wartości referencyjnej 3 % PKB przed 2007 r.
(3) Scenariusz makroekonomiczny leżący u podstaw tego programu przewiduje, że stopniowy wzrost realnego PKB nastąpi z poziomu 0,8 % w 2005 r. do 3,0 % w 2009 r., ze stopami wzrostu odpowiednio 1,4 %, 2,2 % oraz 2,6 % w okresie pośrednim. Opierając się na aktualnie dostępnych informacjach, scenariusz programu odnośnie do wzrostu w pierwszym okresie programu jest możliwy, podczas gdy w końcowych latach programu istnieje więcej zagrożeń. W celu realizacji zamierzonego tempa wzrostu niezbędne są środki strukturalne odnoszące się do wydajności i konkurencyjności oraz środki ukierunkowane na przywrócenie zaufania.
(4) Program ma na celu obniżenie do 2008 r. deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych poniżej wartości referencyjnej 3 % PKB. Przewiduje się spadek wskaźnika deficytu dla sektora instytucji rządowych i samorządowych od 6,2 % PKB w 2005 r. do 4,8 % w 2006 r., 3,9 % w 2007 r., 2,8 % w 2008 r. i 1,6 % w 2009 r. Z obliczeń dokonywanych przez służby Komisji przy zastosowaniu powszechnie przyjętej metodologii względem danych zawartych w programie wynika, że deficyt strukturalny po wzroście do poziomu 5,3 % PKB w 2005 r., spadnie stopniowo do 1,4 % PKB w 2009 r. Wysiłek na rzecz trwałej konsolidacji będzie podejmowany przez cały czas trwania programu, ze szczególnym naciskiem na początkową część tego okresu, jako że wzmożona konsolidacja nastąpi w 2006 r. We wczesnym okresie trwania programu konsolidacja opiera się głównie na rosnących dochodach, poprzez podniesienie stawek podatkowych (zwłaszcza podniesienie podstawowej stawki VAT z 19 % do 21 %), obniżeniu ulg podatkowych i usprawnieniu systemu pobierania podatków, co częściowo skompensuje jednorazowe wpływy, z jakich zrezygnowano. Przewiduje się, że w latach końcowych zwiększony udział pochodzący z ograniczenia wydatków będzie wynikał ze stosowania środków o charakterze stałym, takich jak reforma administracji publicznej, zamrożenie płac oraz zmiany w systemie emerytalnym zabezpieczeń społecznych, których wpływ budżetowy będzie odczuwalny głównie w średnim okresie. Udział inwestycji w ogóle wydatków w sektorze instytucji rządowych i samorządowych zmaleje tylko nieznacznie w okresie trwania programu.
(5) Przewidywany w programie wynik budżetowy narażony jest na liczne zagrożenia. Po pierwsze, wzrost działalności gospodarczej może być wolniejszy niż się spodziewano, zależnie od rzeczywistego wpływu środków podjętych na rzecz konsolidacji budżetowej oraz z uwagi na spodziewany wzrost międzynarodowej konkurencji na portugalskich rynkach eksportowych. Po drugie, środki podejmowane w celu podniesienia dochodów I ograniczenia wydatków mogą się okazać mniej wydajne niż przewidywano lub osiągnięcie zamierzonych rezultatów może potrwać dłużej. Wyższe stawki podatkowe zwiększają niebezpieczeństwo uchylania się od płacenia podatków pomimo znaczących środków podejmowanych w celu zwiększenia ich wzajemnego dostosowania, łącznie ze ściślejszą współpracą administracyjną nakierowaną na zwalczanie przestępstw związanych z rozliczaniem VAT w transakcjach międzynarodowych. Ponadto większość z planowanych ograniczeń wydatków musi być najpierw wdrożona przy zastosowaniu zwyczajowej ścieżki prawnej. W świetle niniejszej oceny rząd może zostać wezwany do wypełnienia swoich zobowiązań odnośnie do podjęcia dodatkowych środków w celu uniknięcia sytuacji, w której deficyt przekracza i utrzymuje się powyżej wartości referencyjnej 3 % PKB przez dłuższy okres niż planowano. Ponadto nawet jeśli będzie utrzymane wyznaczone tempo, przewidziana w programie strategia polityki budżetowej nie zapewnia przynajmniej do 2009 r. wystarczającego marginesu bezpieczeństwa w kontekście ryzyka przekroczenia progu deficytu przy normalnych wahaniach makroekonomicznych. Nie wystarczy również zapewnienie, że z końcem okresu trwania programu osiągnięte zostaną średnioterminowe cele Paktu Stabilności i Wzrostu doprowadzenia sytuacji budżetu do stanu zbliżonego do równowagi, pomimo zmniejszenia w latach 2005 - 2009 istniejącego deficytu o około 4 punkty procentowe PKB. Analiza wrażliwości pokazuje, że w przypadku niekorzystnych tendencji makroekonomicznych deficyt nadal będzie się utrzymywał na poziomie 3 % lub będzie do niego zbliżony w 2009 r.
(6) Stosunek zadłużenia do PKB przekroczył wartość referencyjną 60 % PKB ustaloną w Traktacie z 2003 r., wzrastając do 61,9 % w 2004 r. Zgodnie z aktualizacją po osiągnięciu 66,5 % PKB w 2005 r. uzyska on wartość najwyższą - 67,8 % PKB, następnie zacznie spadać do 64,5 % w 2009 r. Rozwój wskaźnika zadłużenia brutto może mieć mniej korzystny przebieg niż przewidywano, zważywszy na zagrożenia wobec działalności gospodarczej, realizację celów budżetowych i możliwe pojawienie się, jak to się zdarzało w przeszłości, korekt przepływu kapitału zwiększających zadłużenie, a zwłaszcza akumulacji aktywów finansowych.
(7) W świetle długoterminowej stabilności finansów publicznych Portugalia zdaje się być w niepewnej sytuacji w związku z przewidywanymi kosztami budżetowych powodowanymi starzeniem się społeczeństwa. Przyjęte na dzień dzisiejszy środki w zakresie reformy strukturalnej, szczególnie w zakresie emerytur i opieki zdrowotnej, powinny złagodzić wpływ starzenia się społeczeństwa na budżet. Niniejsze reformy nie wydają się jednak być wystarczające do zapewnienia trwałości. Reformy przedstawione w aktualizacji, w szczególności w zakresie przepisów dotyczących systemu emerytalnego służby cywilnej, mogłyby służyć temu celowi, jeśli zostałyby rzetelnie wdrożone. Rząd zlecił sporządzenie sprawozdania na temat oceny długoterminowej stabilności systemu ubezpieczeń społecznych.
(8) Ogólnie rzecz biorąc, polityka gospodarcza przedstawiona w aktualizacji jest częściowo zgodna z odnoszącymi się do Portugalii ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej w dziedzinie finansów publicznych. Zgodnie z zaleceniem program przewiduje szeroką konsolidację finansów publicznych od strony wydatków, i nie polega tylko na sięganiu do środków jednorazowych lub tymczasowych. Jeśli trzymać się jego przewidywań, ma także nastąpić poprawa cyklicznie korygowanego pierwotnego salda strukturalnego (bez uwzględnienia środków jednorazowych i tymczasowych) o ponad 0,5 % PKB w każdym roku. Nie przewiduje on jednak obniżenia deficytu poniżej 3 % PKB przed 2008 r., a planowane ograniczenie wydatków nie wystarczy, aby z końcem okresu trwania programu osiągnąć średnioterminowy cel Paktu Stabilności i Wzrostu doprowadzenia sytuacji budżetu do stanu zbliżonego do równowagi.
(9) W obliczu danych dotyczących wysokości deficytu oraz zadłużenia na 2005 r. i następne lata, przedstawionych w zaktualizowanym programie stabilności, w dniu 22 czerwca Komisja wszczęła w sprawie Portugalii procedurę nadmiernego deficytu. W momencie podejmowania przez Radę decyzji odnośnie do faktu zaistnienia nadmiernego deficytu w Portugalii zostanie także wydane zalecenie w sprawie skorygowania tego deficytu; zalecenie takie będzie zawierać między innymi termin jego skorygowania.
W świetle powyższej oceny w opinii Rady Portugalia powinna:
i) ograniczyć pogarszanie się sytuacji budżetowej w 2005 r. poprzez rygorystyczne wdrożenie zapowiedzianych środków naprawczych;
ii) osiągnąć tak szybko, jak to możliwe trwałe obniżenie nadmiernego deficytu, czyniąc główny krok w tym kierunku w 2006 r. i dalej obniżając wyraźnie deficyt każdego roku oraz zdecydowanie nadać moc prawną planowanym środkom ukierunkowanym na ograniczenie wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych; wykorzystać każdą okazję przyspieszenia redukcji deficytu budżetowego, a zwłaszcza stworzenia marginesów reagowania na skutki budżetowe ewentualnego wzrostu poniżej przewidywań;
iii) nadać wskaźnikowi zadłużenia brutto stałe tempo spadkowe poprzez zagwarantowanie, że sytuacja w zakresie zadłużenia odzwierciedla postęp w zakresie zmniejszenia deficytu oraz unikanie transakcji finansowych zwiększających zadłużenie;
iv) kontrolować rozwój wydatków, jeśli to możliwe poprzez ogłoszenie wiążących pułapów dla określonych kategorii wydatków w ramach kompleksowego programu reform podnoszącego jakość i gwarantującego długoterminową stabilność finansów publicznych.
v) dalej usprawniać przetwarzanie danych sektora instytucji rządowych i samorządowych.
Porównanie kluczowych prognoz makroekonomicznych i budżetowych
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
| Realny PKB |
PS czerwiec 2005 |
1,0 |
0,8 |
1,4 |
2,2 |
2,6 |
3,0 |
| (zmiana w %) |
KOM kwiecień 2005 |
1,0 |
1,1 |
1,7 |
- |
- |
- |
|
PS styczeń 2004 |
1,0 |
2,5 |
2,8 |
3,0 |
- |
- |
| Inflacja HICP (%) |
PS czerwiec 2005 |
2,5 |
2,5 |
2,9 |
2,5 |
2,5 |
2,4 |
|
KOM kwiecień 2005 |
2,5 |
2,3 |
2,1 |
- |
- |
- |
|
PS styczeń 2004 |
2,0 |
2,0 |
2,0 |
2,0 |
- |
- |
| Saldo sektora instytucji rządowych i |
PS czerwiec 2005 |
- 2,9 |
- 6,2 |
- 4,8 |
- 3,9 |
- 2,8 |
- 1,6 |
| samorządowych |
KOM kwiecień 2005 |
- 2,9 |
- 4,9 |
- 4,7 |
- |
- |
- |
| (% PKB) |
PS styczeń 2004(*) |
- 2,8 |
- 2,2 |
- 1,6 |
- 1,1 |
- |
- |
| Saldo pierwotne |
PS styczeń 2005 |
- 0,1 |
- 3,3 |
- 1,6 |
- 0,5 |
0,7 |
1,8 |
| (% PKB) |
KOM kwiecień 2005 |
- 0,1 |
- 2,0 |
- 1,6 |
- |
- |
- |
|
PS styczeń 2004 |
0,1 |
0,9 |
1,5 |
2,0 |
- |
- |
| Skorygowane o cykl saldo strukturalne |
PS czerwiec 2005(1) |
- 2,2 |
- 5,3 |
- 3,8 |
- 3,1 |
- 2,3 |
- 1,4 |
| (% PKB) |
KOM kwiecień 2005 |
- 2,0 |
- 3,9 |
- 3,7 |
- |
- |
- |
|
PS styczeń 2004(1) |
- 1,7 |
- 1,3 |
- 0,9 |
- 0,7 |
- |
- |
| Środki jednorazowe |
PS czerwiec 2005 |
2,3 |
0,2 |
0 |
0 |
0 |
0 |
| (% PKB) |
KOM kwiecień 2005 |
2,3 |
0,3 |
0 |
- |
- |
- |
| Pierwotne saldo strukturalne skorygowane o cykl bez uwzględnienia środków jednorazowych |
PS czerwiec 2005(1) |
- 4,5 |
- 5,5 |
- 3,8 |
- 3,1 |
- 2,3 |
- 1,4 |
| (% PKB) |
KOM kwiecień 2005 |
- 4,3 |
- 4,2 |
- 3,7 |
- |
- |
- |
| Dług sektora instytucji rządowych i |
PS czerwiec 2005 |
61,9 |
66,5 |
67,5 |
67,8 |
66,8 |
64,5 |
| samorządowych |
KOM kwiecień 2005 |
61,9 |
66,2 |
68,5 |
- |
- |
- |
| brutto (% PKB) |
PS styczeń 2004(*) |
60,0 |
59,7 |
58,6 |
57,0 |
- |
- |
| Uwaga: |
|
|
|
|
|
|
|
| (1) Obliczenia służb Komisji na podstawie danych zawartych w programie. |
| (*) Włączając środki jednorazowe i tymczasowe. |
| Źródła: |
| Programy stabilności (PS); Prognozy gospodarcze służb Komisji z wiosny 2005 r. (KOM); Obliczenia służb Komisji. |
______
(1) Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1.
(2) Władze Portugalii przekazały zaktualizowany program w grudniu 2004 r., stosując się tym samym do oficjalnie wymaganego terminu składania aktualizacji. Jednakże w związku ze zbliżającymi się wyborami powszechnymi w Portugalii, postanowiono o wstrzymaniu się z oceną programu do momentu przedstawienia aktualizacji przez nowy rząd.
(3) Deficyt wynosił 4,1 %, 5,4 % oraz 5,2 % PKB odpowiednio w 2002, 2003 i w 2004 r., bez uwzględnienia znacznych środków jednorazowych i tymczasowych
