Z dniem 1 stycznia 2022 r. w ponad 2400 gminach w Polsce wszystkie uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, o ile zostały wcześniej podjęte, utraciły moc prawną. Jest to wynikiem uchylenia przez nową ustawę o OSP art. 28, będącego dotychczasową podstawą prawną dla uchwał w sprawie ekwiwalentu oraz braku właściwych przepisów przejściowych. W związku z tym, albo ustawodawca podejmie pilną interwencje ustawodawczą, albo rady gmin muszą natychmiast przyjąć nowe uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentów. Szybka interwencja ustawodawcy może zapobiec chaosowi w zakresie wypłaty ekwiwalentów. Stanowisko to jest zgodne z wykładnią nauki prawa, orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Regionalnych Izb Obrachunkowych.

 

Od ściany do ściany, finalnie zamieszanie w gminach

Obserwując kolejne projekty ustawy o ochotniczych strażach pożarnych można było odnieść wrażenie że ustawodawca w zakresie ekwiwalentu rzuca się od ściany do ściany, nie korzystając dostatecznie z sugestii ekspertów. Ogłoszone prawo finalnie uwzględniło część uwag eksperckich, ale w zakresie wprowadzenia w życie nowych przepisów o ekwiwalencie poniesiono  dotkliwą porażkę.

Jedynym przepisem przejściowym w zakresie ekwiwalentu jest art. 48 nowej ustawy o OSP, zgodnie z którym uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 (dotyczące ekwiwalentów), podejmuje się po raz pierwszy w terminie do 30 czerwca 2022 r. Jednocześnie zgodnie z art. 38 pkt 12 nowej ustawy o OSP uchylono dotychczasowy art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Taki stan prawny spowodował, że wszystkie dotychczasowe uchwały w sprawie ekwiwalentów utraciły moc prawną z dniem 1 stycznia 2022 r., ponieważ utraciły one swoją podstawę prawną jaką stanowił art. 28. Jednocześnie ustawodawca nie wprowadził do nowej ustawy o OSP, żadnego przepisu przejściowego, który utrzymałby w mocy dotychczasowe uchwały o ekwiwalentach. Skoro uchwały w sprawie ekwiwalentów utraciły moc prawną to nie ma aktu normatywnego będącego podstawą do ich wypłaty. Tylko uchwała w sprawie ekwiwalentu stanowi podstawę do występowania do gminy z roszczeniem o wypłatę (Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2009 r., IV SA/Wr 33/09). Artykuł 15 ust. 1 nowej ustawy o OSP nie stanowi dostatecznej podstawy do zrealizowania wniosków strażaków ochotników o wypłatę ekwiwalentu.

Czytaj także: Projekt ekwiwalentu dla strażaka ochotnika do poprawki>>

Zgodnie ze stanowiskiem nauki prawa, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Regionalnych Izb Obrachunkowych: „Utrata mocy obowiązującej przez ustawę (lub jej wybrany przepis), która zawierała upoważnienie do podjęcia uchwał wykonawczych, ma ten skutek, iż tracą moc również te uchwały, o ile przepisy przejściowe nie stanowią inaczej”  (W. Płowiec, Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego na skutek uchylenia albo zmiany przepisu ustawy upoważniającego do jego wydania,  Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2002 r., II SA/Ka 3255/01; Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 23 maja 2018 r., 13/741/2018).

Sprawdź w LEX: Czy wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członków OSP podlega ujawnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej? >

Gminy nie mogą przyjmować uchwał z mocą wsteczną

Trzeba także wskazać, że braku przepisów przejściowych dotyczących ekwiwalentu nie można łatać przyjmowaniem uchwał o ekwiwalentach z mocą wsteczną, aby wypłacić ekwiwalent strażakom za styczeń 2022 r. oraz ostatni kwartał, miesiąc lub półrocze 2021 r., ponieważ wojewodowie wielokrotnie w rozstrzygnięciach nadzorczych orzekali, że jest to niedopuszczalne (Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 19 lipca 2017 r., KN-I.4131.1.399.2017.22). Przyjmowanie na masową skalę w całej Polsce uchwał o ekwiwalencie z mocą wsteczną, byłoby wbrew demokratycznemu państwu prawnemu, o którym mowa w art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Uchwały w sprawie ekwiwalentu podlegają kontroli ze strony wojewody zgodnie z art. 90 i 91 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli ustawodawca nie podejmie pilnej korekty przepisów przejściowych, to 16 wojewodów w Polsce będzie musiało w trybie pilnym skontrolować ponad 2400 uchwał w sprawie ekwiwalentów, co spowoduje zatory w procedurach kontroli i finalnie opóźnienia w wypłatach ekwiwalentów. Analiza dotychczasowych rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów w zakresie uchwał w sprawie ekwiwalentów pokazuje, że w tych uchwałach rady gmin od kilku co najmniej lat popełniają te same błędy (np. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 17 grudnia 2021 r., PN-II.4131.357.2021). W związku z tym masowe przyjęcie w krótkim czasie ponad 2400 uchwał o ekwiwalencie, i ich masowa kontrola zwiastuje w sposób oczywisty jeden wielki galimatias, chaos i opóźnienia w wypłatach ekwiwalentów.

Brak przepisów przejściowych o ekwiwalencie nie pozwala obecnie wypłacić ekwiwalentu za ostatni kwartał, miesiąc lub półrocze 2021 r. oraz płacić ekwiwalentu za bieżące działania ratownicze i szkolenia pożarnicze, ponieważ uchwały, na podstawie których można by to zrobić, wygasły z dniem 1 stycznia 2022.

 

Plusy i minusy nowej regulacji o ekwiwalencie

Faktem jest, że ustawodawca rozszerzył prawo do ekwiwalentu oraz nakazał jego cykliczną waloryzację, czym polepszył sytuację ochotników. Doprecyzował, że ekwiwalent należy wypłacać także za udział w ćwiczeniach ratowniczych. Dotychczasowy niejasny stan prawny powodował rozbieżne praktyki w gminach, komendach PSP i wśród strażaków ochotników. Ustawodawca zmienił też ponad trzydziestoletnią praktykę i obecnie ekwiwalent należy wypłacać niezależnie do otrzymywanego wynagrodzenia. Praktyka pokaże jak to wpłynie na możliwości finansowe budżetów gmin i czy finalnie nie obniży stawek ekwiwalentu, którego wysokość dalej jest zależna od gminy. Otwarte pozostaje pytanie, czy zachęty finansowe są dobrym motywatorem do zachęcania do bycia i wstępowania do OSP, skoro część środowiska strażaków ochotników w ogóle nie pobiera ekwiwalentu. Ryzyko jest takie, że w szeregach OSP może pojawiać się więcej osób patrzących na tą służbę merkantylnie a nie ideowo. Ustawodawca słusznie usunął ustęp 5 z uchylanego art. 28 i nie wprowadził go do nowego art. 15, ponieważ była to regulacja martwa praktycznie od 30 lat. Słusznie przeniesiono ust. 6 i 7 dawnego art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej do art. 10 nowej ustawy.

Wielkim zaniechaniem nowego art. 15 nowej ustawy o OSP jest brak zobligowania wójtów do wydawania zarządzeń wykonawczych do uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentów na co wskazał już kilka lat temu Naczelny Sąd Administracyjny (Postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2016 r., I OSK 360/16). Nie doprecyzowano wciąż kwestii wypłacania ekwiwalentu za zawody, co znowu będzie przez kolejne lata budzić wątpliwości tak jak to było z kwestią ćwiczeń. Wciąż także nie uregulowano kwestii wypłacania ekwiwalentu przez gminę, jeżeli OSP podejmuje działania poza swoim terenem działania. Błędem jest zmiana naliczania ekwiwalentu z systemu minutowego na „rozpoczętą godziną”. To prowokowanie do nadużyć w postaci doliczania minut do akcji, aby otrzymać ekwiwalent za więcej godzin. Wszystkie te zaniechania należałoby poprawić wraz z naprawieniem błędu związanego z brakiem przepisów przejściowych.

Autor: dr Dariusz P. Kała z Kancelarii Prawnej „LexKała”, specjalizuje się w prawie ochrony przeciwpożarowej

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.