Zgodnie z ustawą o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych ze stycznia 2018 roku, do prawa samorządowego wprowadzona została nowa instytucja - raport o stanie gminy, powiatu, województwa. Powinien być przedłożony radzie lub sejmikowi do końca maja. Rozpatrywanie raportu ma się odbyć na sesji, na której przedstawiane jest sprawozdanie finansowe, sprawozdanie z wykonania budżetu oraz udzielane absolutorium organowi wykonawczemu.
Problem ten był omawiany w poniedziałek podczas konferencji ”Finanse Komunalne”, którą zorganizował Wolters Kluwer Polska i Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych. Patronem medialnym wydarzenia jest portal Prawo.pl, miesięcznik Samorząd Terytorialny i miesięcznik Finanse Komunalne.
Udział mieszkańców w dyskusji – czy dziecko może zabrać głos?
Według ekspertów obligatoryjna debata nad raportem, do której oprócz radnych dopuszczono również mieszkańców, oznacza wprowadzenie po raz pierwszy do polskiego ustawodawstwa samorządowego formuły wysłuchania publicznego. Jak podkreśla dr hab. Dawid Sześciło z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, raport nie powinien być wyłącznie okazją do prezentacji działań zrealizowanych przez władze samorządowe w poprzednim roku. - Powinien kompleksowo informować o jakości życia i poziomie rozwoju danego samorządu, wskazywać mocne strony i problemy do rozwiązania - uważa.
Nie ma precyzyjnych uregulowań dotyczących procedury rozpatrywania raportu. Zdaniem Ryszarda Krawczyka z Uniwersytetu Łódzkiego, prezesa RIO w Łodzi, rozpatrywanie raportu polegać ma na aktywnym zachowaniu się radnych. Jak podkreślił, trzeba przyjąć, że nie może to być „sejm niemy”.
W debacie nad raportem o stanie gminy mogą zabierać głos jej mieszkańcy. Ustawodawca nie stanowi, kto jest mieszkańcem danej jednostki samorządu uprawnionym do udziału w dyskusji. W przypadku obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, która jest przewidziana w ustawie o samorządzie gminnym, może z nią wystąpić grupa mieszkańców mających czynne prawo wyborcze. W przypadku debaty nad raportem nie ma takiego zapisu. – Powstaje pytanie, czy w takiej debacie mogą wziąć udział osoby młodsze? Bo moim zdaniem nie ma przeszkód – mówi Ryszard Krawczyk.
Ile osób może uczestniczyć w debacie?
Nie jest także doprecyzowane, ile osób może wziąć udział w debacie nad raportem. Ustawodawca wprowadza co prawda ograniczenia, ale rada może podjąć uchwałę zwiększającą limity osób mogących zabrać głos. Zgodnie z ustawą w debacie nad raportem może zabrać głos 15 mieszkańców, „chyba że rada postanowi o zwiększeniu tej liczby”.
Uchwała przewidująca zwiększenie liczby osób mogących zabrać głos w debacie to akt prawa miejscowego, powinna być więc z odpowiednim wyprzedzeniem podjęta. – Może być problem, czy decydujemy o liczbie osób zabierających głos w debacie jednorazową uchwałą, czy na stałe, wtedy należałoby to wpisać do statutu jednostki samorządu – mówi Ryszard Krawczyk.
Udział mieszkańców w debacie możliwy jest wyłącznie po uprzednim pisemnym zgłoszeniu zamiaru przewodniczącemu rady. Należy je złożyć najpóźniej w dniu poprzedzającym sesję. Zgłoszenie musi zostać poparte podpisami ustawowo określonej liczby osób: co najmniej 20 – w gminie do 20 tys. mieszkańców i co najmniej 50 – w gminie powyżej 20 tys. mieszkańców.
Ryszard Krawczyk zauważa, że nie przewidziano obowiązku weryfikowania, czy osoby udzielające poparcia mają być mieszkańcami danego samorządu. – Wynika z tego, że nie muszą, a mogą poparcia udzielić – zaznacza. Jego zdaniem nie jest też doprecyzowane, czy jedna osoba może udzielić poparcia kilka razy, co jest bardzo poważnym przeoczeniem ustawodawcy wprowadzające chaos.
Sesja nie jest z gumy
Mateusz Karciarz z Katedry Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k., problem widzi w tym, że czas przeznaczony na sesję rady nie jest z gumy – tyle wypowiadających się osób może znacznie przedłużyć czas trwania sesji.
- Stąd też sztywne określenie maksymalnej liczby mieszkańców mogących zabrać głos na sesji na poziomie 15 osób – bez względu na wielkość gminy – w tym kontekście zdaje się jednak być właściwe - uważa. Jednak, jak podkreśla, w przypadku Warszawy, która ma oficjalnie ponad 1,7 mln mieszkańców czy gminy liczącej jedynie 5 tys. mieszkańców będzie się to różniło. - Można więc powiedzieć, że ustawowe rozstrzygniecie jest nierówne, a przy tym nie do końca właściwe - mówi.
Jednak niewiele gmin zdecydowało się na zwiększenie liczby mieszkańców mogących zabrać głos – jedynie kilka średniej wielkości gmin zwiększyło liczbę mieszkańców do około 18 osób. - Pytanie, czy takie działanie było poprzedzone jakimiś badaniami zainteresowania mieszkańców, czy stanowi jedynie podkreślenie otwartości rady na dyskusję i chęć zwiększenia jawności działań całej gminy. W wielu gminach jest jednak świadomość, że najprawdopodobniej nie będzie zbyt wielu chętnych mieszkańców do udziału w debacie nad raportem – zaznacza Mateusz Karciarz.
Czytaj też: Czas na raporty o stanie samorządu, ale nie wiadomo, co ma w nich być>>
Prawo przewiduje, że mieszkańcy po zgłoszeniu się w odpowiednim trybie mogą zabierać głos. Co do radnych – określa wprost, że mogą oni zabierać głos bez ograniczeń czasowych. - Należałoby przyjąć, że ograniczenia czasowe wobec mieszkańców mogą być wprowadzone przez radnych, ale pojawia się pytanie, kiedy. W mojej ocenie takie zasady miałyby charakter powszechnie obowiązujący, bo odnoszą się potencjalnie do każdego mieszkańca danej jednostki samorządu terytorialnego – mówi mec. Karciarz. Ograniczenia te powinny być jego zdaniem wprowadzone do statutu danej jednostki tak, po ich ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym weszły w życie jeszcze przed sesją.
Nadzór nad uchwałami o udzieleniu wotum dla wójta
Organami nadzoru nad uchwałami dotyczącymi udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania dla organu wykonawczego nie będą regionalne izby obrachunkowe. Nie wiadomo natomiast w oparciu o jakie kryteria będzie podejmował działania nadzorcze wojewoda.
Zdaniem ekspertów pierwszy rok działania kontrowersyjnej instytucji raportu o stanie samorządu będzie rokiem doświadczeń. Według Ryszarda Krawczyka ustawodawca powinien pewne kwestie doregulować, aby m.in. organy nadzorujące raport miały mniej pracy.
– Kiedy samorządy przystąpią do debaty nad raportem i udzielenia absolutorium, dopiero zobaczymy, ile wątpliwości prawnych może w samorządach zaistnieć w kontekście stosowania tych przepisów – podkreśla Luiza Budner-Iwanicka, prezes RIO w Gdańsku.
Jak mówi, z jednej strony raport o stanie gminy, powiatu czy województwa miał realizować zasadę jawności samorządu, ale też dać możliwość większego udziału społeczności lokalnej w procesie związanym z funkcjonowaniem samorządu i realizowaniem przez niego zadań i strategii. - To obecnie istotny dokument w procesie absolutoryjnym – zaznacza.
Jednak zdaniem Waldemara Witalca z RIO w Rzeszowie, raport nie jest elementem procedury absolutoryjnej. – W mojej ocenie raport to udzielenie aprobaty dla działalności wójta – całokształtu i podsumowania tej działalności - ocenia.
Czytaj też: Raport o stanie gminy nie powinien wprowadzać formalizmu i dublować procedur>>
Przeczytaj w LEX:
Raport o stanie jst - istota, zakres i przygotowanie >
Uchwała rady jst w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących raportu o stanie jst >
Raport o stanie jst - rozpatrzenie i głosowanie nad wotum zaufania >
Cena promocyjna: 50.25 zł
|Cena regularna: 67 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: zł
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
