W Sejmie odbyło się już pierwsze czytanie rządowego projektu ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej (druk 664). Aktualnie projekt skierowano do Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych. Zostało niewiele czasu, bo ustawa ma wejść w życie wraz z nowym rokiem 2025.
Ustawa poświęca rozdział 10. obronie cywilnej. Tworzy korpus obrony cywilnej. Projekt wniesiony do Sejmu 17 września różni się nieco od projektu, który został zaprezentowany przed wakacjami. Przeczytaj więcej: „Ochotnicy w obronie cywilnej - idea dobra, ale przepisy trzeba doprecyzować”.
Kto otrzyma przydział mobilizacyjny do OC
Tak jak w jak w pierwotnej wersji projektu, z chwilą wprowadzenia stanu wojennego i w czasie wojny ochrona ludności ma stać się obroną cywilną, która ma mieć na celu ochronę ludności cywilnej przed zagrożeniami wynikającymi z działań zbrojnych i ich następstw (art. 2 ust. 3 pkt. 1 projektu).
W myśl art. 125 komentowanego projektu ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych zarządza korpusem obrony cywilnej, przy czym w skład tego korpusu obrony cywilnej mają wchodzić: personel obrony cywilnej oraz krajowa rezerwa obrony cywilnej. Do personelu obrony cywilnej mają zaś należeć:
- osoby, którym nadano przydział mobilizacyjny obrony cywilnej;
- osoby powołane do służby w obronie cywilnej w drodze naboru ochotniczego;
- członkowie krajowej rezerwy obrony cywilnej powołani do służby w obronie cywilnej;
- strażacy Państwowej Straży Pożarnej (PSP).
Z powyższego wynika, że strażacy PSP mają stanowić personel obrony cywilnej z mocy prawa, bez konieczności nadawania im przydziału mobilizacyjnego obrony cywilnej. Taki przydział nie ma być nadawany także ochotnikom, gdyż zostali oni wymienieni odrębnie od pierwszej kategorii. Należy wyjaśnić, że przydział mobilizacyjny obrony cywilnej to imienne wyznaczenie osoby do realizacji zadań obrony cywilnej w organie lub podmiocie ochrony ludności, zgodnie z wymaganiami kwalifikacyjnymi i doświadczeniem oraz predyspozycjami niezbędnymi do realizacji zadań (art. 3 pkt 5 omawianego projektu). Nie wiadomo dlaczego ochotnicy zostali wyłączeni z możliwości nadawania im takich przydziałów?
Najpierw wojsko, potem obrona cywilna
Zgodnie z pierwotną wersją projektu, personelowi obrony cywilnej miały nie być nadawane przydziały mobilizacyjne do Sił Zbrojnych, ani przydziały organizacyjno-mobilizacyjne do jednostek zmilitaryzowanych i pracownicze przydziały mobilizacyjne. W projekcie wniesionym do Sejmu zmieniła się nieco ta zasada. Zgodnie z art. 136 tego projektu, organ, który nadał przydział mobilizacyjny obrony cywilnej może go uchylić, na wniosek właściwego miejscowo szefa wojskowego centrum rekrutacji (wcr), jeżeli jest to uzasadnione potrzebami Sił Zbrojnych lub jeżeli istnieje potrzeba nadania osobie przydziału mobilizacyjnego albo przydziału organizacyjno-mobilizacyjnego (fakultatywne uchylenie). Co więcej, w czasie mobilizacji i w czasie wojny, na wniosek właściwego miejscowo szefa wcr, ma być uchylony przydział mobilizacyjny obrony cywilnej, jeżeli zaistnieje potrzeba nadania osobie przydziału mobilizacyjnego albo przydziału organizacyjno-mobilizacyjnego i nie może ona być zaspokojona w inny sposób (obligatoryjne uchylenie). Projekt zakłada więc, że służba w obronie cywilnej nie ma pierwszeństwa przed służbą wojskową, co znalazło wyraz w samej treści projektu.
Przeczytaj także: Będzie Ewidencja Obrony Cywilnej, ale z utrudnionym dostępem
Krajowa Rezerwa OC
Jeśli zaś chodzi o krajową rezerwę obrony cywilnej, to ma się ona składać z emerytów policyjnych, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, którzy nie podlegają obowiązkowi służby wojskowej i nie posiadają przydziałów organizacyjno-mobilizacyjnych. Mimo swojej nazwy, pojęcie emeryta policyjnego, poza funkcjonariuszem zwolnionym ze służby w Policji, obejmuje również zwolnionego ze służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Biurze Ochrony Rządu, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej lub w Służbie Więziennej, który ma ustalone prawo do emerytury policyjnej.
Zobacz w LEX: Przesłanki wznowienia postępowania, dotyczącego ustalenia prawa do świadczeń emerytalno-rentowych lub ich wysokości > >
Potencjalne spory między organami OC
Z chwilą wprowadzenia stanu wojennego i w czasie wojny minister właściwy do spraw wewnętrznych ma stać się krajowym organem obrony cywilnej – Szefem Obrony Cywilnej (art. 118 ust. 1 projektowanej ustawy). Natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz starosta mają kierować obroną cywilną na obszarze odpowiednio gminy i powiatu (art. 118 ust. 2 komentowanego projektu).
Co prawda, projekt ustawy określa zadania organów jednostek samorządu terytorialnego (rozdział 2 i 7). Niemniej jednak opisanie tych zadań budzi pewne wątpliwości. Na przykład zadania wójta i starosty zostały sformułowane w podobny sposób. Ponadto posłużono się pojęciami kierowania, koordynowania, organizowania współpracy pomiędzy podmiotami ochrony ludności oraz nadzorowania i kontrolowania, a są to przecież pojęcia wieloznaczne. Niezależnie od tego, z projektowanych przepisów nie wynika szczegółowa struktura i hierarchia korpusu obrony cywilnej, na co zresztą zwracał uwagę Związek Powiatów Polskich. Taki kształt przepisów może więc powodować spory między organami samorządowymi oraz określonymi pracownikami w zakresie realizacji zadań oraz podległości organizacyjnej.
Czytaj w LEX: Wniosek o przyznanie świadczenia socjalnego > >
Luki w obronie ma wyjaśnić rozporządzenie
W myśl art. 141 projektowanej ustawy, do służby w obronie cywilnej może zostać powołana w drodze naboru ochotniczego osoba, która deklaruje przed organem obrony cywilnej chęć służby w obronie cywilnej na zasadach dobrowolności. Z treści projektowanego przepisu może wynikać, że powołanie do służby, jak i deklaracja o chęci służby, nastąpi w czasie stanu wojennego lub stanu wojny, gdyż mowa jest o organie obrony cywilnej, a nie organie ochrony ludności. Z drugiej zaś strony, przepis art. 142 ust. 1 tego projektu wyraźnie stanowi, że powołanie do służby członka krajowej rezerwy może nastąpić w czasie stanu wojennego i w czasie wojny. Takiego wyraźnego zastrzeżenia nie ma w przypadku naboru ochotniczego. Zatem nie wiadomo w jakim czasie może nastąpić powołanie ochotnika do służby w obronie cywilnej?
Projekt przewiduje delegację do wydania rozporządzenia, które określi sposób i tryb przeprowadzania naboru ochotniczego, z uwzględnieniem sytuacji, w których przeprowadzany będzie nabór, oraz konieczności zapewnienia sprawnego i prawidłowego przeprowadzenia procesu tego naboru (art. 141 ust. 5). Również w art. 140 komentowanego projektu zawarto delegację do wydania rozporządzenia, które ma określić m.in. kwestie nadawania i uchylania przydziałów mobilizacyjnych obrony cywilnej oraz powoływania do służby w obronie cywilnej. Założono więc, że zagadnienia te zostaną uregulowane aktami wykonawczymi, a nie ustawą.
Na etapie przyjmowania omawianego projektu przez Radę Ministrów, przygotowano projekty aktów wykonawczych. Nie ma wśród nich projektów rozporządzeń wydanych na podstawie art. 140 i art. 141 komentowanego projektu. Nie są znane szczegółowe rozwiązania dotyczące służby w obronie cywilnej, w szczególności służby ochotniczej. Przy tym pojawia się wątpliwość, czy tak istotna problematyka, jak przyjęcie do służby w obronie cywilnej, winna być uregulowana w rozporządzeniu, a nie w samej ustawie. Formułując postulaty de lege ferenda opowiadam się za uszczegółowieniem regulacji w zakresie struktury i hierarchii w korpusie obrony cywilnej oraz powoływania do służby w tej formacji. Przede wszystkim uważam, że należy zrezygnować z aktu wykonawczego z art. 141 projektu i zagadnienia te wprowadzić bezpośrednio do ustawy. Mam nadzieję, że nastąpi to na etapie prac parlamentarnych.
Jarosław Dolny, dr nauk prawnych, radca prawny, wykładowca Wyższej Szkoły Kształcenia Zawodowego we Wrocławiu, wieloletni pracownik administracji samorządowej i rządowej
Zobacz także w LEX: Glosa do wyroku SN z dnia 24 czerwca 2015 r., II UK 247/14 > >
