Najwyższa Izba Kontroli przeanalizowała zmiany wprowadzane m.in. w latach 2018 - 2023. Jak wskazuje, podejmowane wówczas działania legislacyjne cechował chaos: rozdrobnienie, nadmierny pośpiech, brak starannego przygotowania projektów aktów prawnych. - W ostatnich latach doszła do tego jeszcze kwestia istotnych rozbieżności w postrzeganiu kwestii ustrojowych, tj. pozycji sądów jako organów władzy odrębnej i niezależnej, w świetle art. 173 Konstytucji RP, w relacji z władzą wykonawczą i ustawodawczą. W efekcie nastąpił spadek społecznego zaufania do sądów - wskazują kontrolerzy.
Czytaj: SN: 2 tys. zamiast 20 tys. złotych za opóźnienie rozpoznania apelacji>>
Co wynika z kontroli?
Kontrolerzy wskazują, że wdrażane w latach 2013 - 2023 działania o charakterze naprawczym w obszarze sądownictwa powszechnego nie usprawniły funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w Polsce. W ocenie NIK, działania i zaniechania organów odpowiedzialnych za funkcjonowanie sądownictwa, w tym w szczególności ministra sprawiedliwości, spowodowały wręcz spadek efektywności pracy sądów. - Sprawność sądów (rozumiana jako załatwienie spraw bez zbędnej zwłoki) mierzona wynikami kluczowych mierników i wskaźników na przestrzeni dekady nie tylko nie uległa poprawie, ale w wielu kategoriach postępowań istotnie pogorszyła się - zaznaczono.
Wskazano również, że średni czas trwania postępowania w wybranych kategoriach spraw zakończonych prawomocnie w I instancji (powszechnie używany wskaźnik) wzrósł o blisko dwa miesiące: z 4,1 w 2013 r. do 5,9 miesięcy w 2023 r. (o 44 proc.). W sprawach istotnych z punktu widzenia dochodzenia przez obywateli swoich praw przed sądami, np. w sprawach procesowych w sądach rejonowych pogorszenie sprawności było jeszcze bardziej widoczne: średni czas trwania spraw cywilnych wzrósł z 9,2 do 16,5 miesiąca (tj. o 79 proc.), a gospodarczych z 11 do 17,7 miesiąca (tj. o 61 proc.). Względną stabilizację obserwować można jedynie w sprawach karnych.
W tych samych latach odsetek uwzględnionych skarg na przewlekłość postępowań sądowych wzrósł z 11,2 proc. do 19,2 proc. Skarb Państwa w badanym okresie wypłacił skarżącym z tego tytułu łącznie ponad 60 mln złotych.
Co więcej - w ocenie Izby - nie została wykorzystana szansa odciążenia sądów poprzez rozstrzyganie sporów drogą mediacji. - Pomimo deklarowanego przez ministra wzrostu wykorzystania pozasądowych metod rozwiązywania sporów w dalszym ciągu mediacje realnie nie odciążyły sądów, a skala ich wykorzystania jest znikoma w stosunku do możliwości i potrzeb. W 2022 r. mediację zastosowano w 35 tys. spraw wobec 2,1 mln spraw, w którym mediacja mogła być zastosowana. W poszczególnych sądach wskaźnik mediacji wynosił od 0 do 4,8 proc. - zaznaczono.
Z raportu wynika, że minister sprawiedliwości nie przygotował również kompleksowej, precyzyjnej i udokumentowanej diagnozy problemów sądów wpływających na obniżenie ich sprawności, wskazującej zwłaszcza źródła tych problemów. - Podejmowane przez ministra działania miały częstokroć charakter doraźnych interwencji stanowiących odpowiedź na bieżące problemy. Zabrakło podejścia strategicznego, tj. działań podejmowanych w myśl zasady: planuj – wdrażaj – oceniaj – dostosuj - dodano.
Wyższy budżet nie pomógł
NIK zauważa, że wydatki budżetu państwa na funkcjonowanie sądów powszechnych w badanym okresie podwoiły się z 6,2 mld zł (2013 r.) do 12,4 mld zł (2023 r.).
- Działania ministra w zakresie organizacji sądów powszechnych i zarządzania ich kadrami nie przyniosły jednak wyraźnych, jednoznacznych korzyści dla sprawności sądownictwa powszechnego. Ministrowie dwukrotnie podejmowali próby systemowego reformowania struktury organizacyjnej sądów, bez rezultatu, a pracom tym towarzyszyły duże spory i kontrowersje zarówno w środowisku prawniczym, jak i społeczeństwie - wskazano.
Dodano, że proces centralizacji kompetencji organizacyjnych w rękach ministra, zwłaszcza od 2017 r. nie został powiązany z odpowiednimi działaniami ministerstwa. Kontrolerzy punktują "brak określenia przez ministra modelowych rozwiązań w zakresie kształtowania sieci sądów powszechnych, ich struktury wewnętrznej, dotyczących zagospodarowania wolnych etatów w sądach".
- Braki w zakresie obsady kadrowej były podnoszone przez prezesów kontrolowanych sądów jako główny argument uzasadniający obniżenie wyników sprawności sądów. Dane MS o obciążeniach sądów pokazały, że np. według danych za rok 2023 w pionie cywilnym sądów rejonowych przy średniej liczbie spraw przypadającej na sędziego wynoszącej około 1700, różnice między sądami w skali kraju wynosiły od około 800 do niemal 5 tys. spraw. Przy tym należy pamiętać, że „sprawa” w ujęciu statystycznym nie jest równoznaczna z potocznym rozumieniem „sprawy sądowej” (które można opisać jako zbiór czynności od chwili wniesienia żądania do sądu aż do jego ostatecznego rozstrzygnięcia) i obejmuje różne formalne stadia lub czynności w toku postępowania rejestrowane w ewidencji sądowej. Minister nie określił modelu etatyzacji określającego graniczne wartości obciążeń orzeczników, umożliwiające sprawne rozstrzyganie spraw (także w aspekcie jakości orzeczeń), a tym samym nie mógł kierować się nim podejmując decyzje kadrowe - wskazano.
Konkursy zbyt długie
Kolejnym problemem - według NIK - była długotrwałość procedury obsadzania zwalnianych stanowisk, szczególnie rażąca w przypadku etatów sędziowskich (ponowna obsada uwolnionego stanowiska sięgała w przypadku skrajnym ponad trzech lat). - Problem ten nabrzmiał w okresie od października 2016 r. do lutego 2018 r., kiedy minister zaprzestał ogłaszania obwieszczeń o wolnych stanowiskach sędziowskich, zamrażając tym samym na blisko 1,5 roku proces naboru sędziów. Skutkowało to wzrostem nieobsadzonych etatów na koniec 2018 r. o 57 proc. w stosunku do roku poprzedniego - dodano.
NIK negatywnie oceniła także dużą skalę delegacji pracowników sądów do wykonywania czynności administracyjnych w Ministerstwie. - W sytuacji stale zgłaszanych niedoborów kadr w sądach powszechnych wzrost liczby delegacji do MS ze 161 (2013 r.) do 388 (2023 r.). nie znajdował racjonalnego uzasadnienia - podsumowano.
Co do zrobienia?
W ocenie NIK minister sprawiedliwości powinien:
- przeprowadzić kompleksową diagnozę stanu sądownictwa powszechnego (bilansu otwarcia) – w ramach szerokich konsultacji z grupami zawodowymi sądów, przedstawicielami instytucji współpracujących, RPO, środowiskiem nauki i organizacjami pozarządowymi – w celu określenia źródeł czynników utrudniających sprawność działania sądów zarówno z perspektywy sądu, jak i jego interesariuszy. Zasadne jest odejście od centralnego sterowania zmianą na rzecz podejścia partycypacyjnego;
- opracować plan (wraz z harmonogramem) działań możliwych do wdrożenia w ujęciu krótko- i długookresowym, wraz z określeniem: priorytetów, niezbędnych zasobów, podmiotów odpowiedzialnych oraz mechanizmów zarządzania, który powinien stać się podstawą wyznaczania klarownych i mierzalnych celów, rozliczalnych zadań oraz efektywnego zarządzania ryzykiem w ramach funkcjonującego w dziale sprawiedliwość systemu kontroli zarządczej;
- przeprowadzić przegląd istniejących struktur organizacyjnych sądów powszechnych z uwzględnieniem ich właściwości miejscowej i zakresu rozpoznawanych spraw oraz zasobów kadrowych (etatyzacji) w celu identyfikacji dysfunkcji obniżających ich sprawność oraz wdrożenia rozwiązań uwzględniających zróżnicowanie jednostek sądownictwa powszechnego w skali kraju;
- ograniczyć delegowania sędziów i innych pracowników sądów do instytucji spoza systemu sądownictwa powszechnego do niezbędnego minimum, tj. takiego, w jakim powierzanych im zadań administracyjnych nie mogą wykonać inni pracownicy, w szczególności osoby zatrudnione w ramach korpusu służby cywilnej;
- prowadzić racjonalne (z uwzględnieniem potrzeb stabilizacji prawa) i transparentne działania legislacyjne z uwzględnieniem ewaluacji ex-ante i ex-post wprowadzanych rozwiązań;
- uporządkować i ograniczyć pracochłonność rozbudowanego modelu statystyki i sprawozdawczości sądowej, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb związanych z zarządzaniem organizacją sądów, nadzorem administracyjnym nad sądami i oceną ich funkcjonowania;
- zapewnić transparentność działań ministra, w szczególności nadzorczych, organizacyjnych oraz w zakresie upubliczniania danych statystycznych o wynikach pracy sądów, w tym ich etatyzacji;
- rozważyć, we współpracy z prezesami sądów, możliwość testowania projektowanych rozwiązań (pilotażu), w szczególności w odniesieniu do kwestii organizacyjnych oraz narzędzi służących usprawnieniu bieżącego funkcjonowania sądów, niewymagających zmian ustawowych.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
