Patrycja Rojek-Socha: Jak pani ocenia sytuację prokuratury? Czy i jak powinna zostać zreformowana?
Katarzyna Kwiatkowska: Zmiany, które były wprowadzone po wyborach w 2015 r. pokazały nie tylko nam prokuratorom ale i społeczeństwu, jak ważna jest prokuratura w demokratycznym państwie prawa. W tej chwili, moim zdaniem, prokuratura jest wykorzystywana do załatwiania partykularnych interesów rządzących. Wiele sił i środków jest przeznaczanych albo na ściganie zwykłych obywateli, którzy uczestniczą w różnych formach społecznego protestu w obronie praworządności, albo do zwalczania przeciwników politycznych. Cel polityczny stał się w prokuraturze dominujący wobec przepisów prawa i orzecznictwa.
Czytaj: Za dużo dochodzeń, braki kadrowe, nadmierny nadzór - w prokuraturze narasta potrzeba reformy>>
A jeśli chodzi o samo funkcjonowanie prokuratury?
Nie podjęto żadnych działań o charakterze organizacyjnym, które usprawniłyby funkcjonowanie i realizacje przez prokuratorów obowiązków służbowych. Przygotowujemy kolejny raport na ten temat i z danych, którymi dysponuje wynika, że liczba postępowań długo trwających - powyżej sześciu miesięcy, dwóch lat i pięciu lat, w porównaniu z 2014 r. wzrosła od ok. 270 proc. w przypadku tych powyżej 6 miesięcy i do 370 proc. w przypadku spraw starszych. Przy porównywalnym wpływie spraw do prokuratury. W 2019 roku po raz kolejny w okresie funkcjonowania tzw. „ nowoczesnej prokuratury” zakończono mniej spraw niż ich wpłynęło i ilość spraw pozostałych do załatwienia z poprzedniego roku w dalszym ciągu wzrasta. Oznacza to, że w prokuraturze, naruszane jest prawo zwykłego obywatela do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie i pogłębia się niewydolność prokuratury.
Z czego to może wynikać?
Prokuratorzy mają problem z podejmowaniem decyzji kończących, co często wynika z tego, że obawiają się różnego rodzaju konsekwencji za podjętą decyzję. Przykładem jest prokurator Justyna Brzozowska, która odmówiła wszczęcia śledztwa w sprawie reprywatyzacji. Zainicjowano jej postępowanie dyscyplinarne, uchylono immunitet i aktualnie ma przedstawiony zarzut z art. 231 par. 1 niedopełnienie obowiązków służbowych.
Prokurator sam powinien podejmować decyzję?
Istota niezależności wewnętrznej prokuratora powinna sprowadzać się do tego, iż każdy prokurator powinien decydować o sposobie prowadzenia postępowania przygotowawczego indywidualnie, a przede wszystkim o końcowym rozstrzygnięciu każdej sprawy, kierując się przepisami prawa, orzecznictwem oraz własnym doświadczeniem i kompetencjami. Z tego względu tak istotnym jest profesjonalizm, odpowiedzialność, merytoryczne przygotowanie oraz zrozumienie swojego powołania przez prokuratorów, którzy każdego dnia zajmują się rozstrzyganiem spraw obywateli. Powinniśmy zrozumieć, iż niezależność prokuratora, nie jest uprawnieniem, czy przywilejem przyznawanym w interesie prokuratorów, lecz stanowi gwarancję sprawiedliwego, bezstronnego i skutecznego wymiaru sprawiedliwości, a przede wszystkim chroni interesy zwykłych obywateli. Dlatego ingerowanie w prawo prokuratora do podejmowania decyzji merytorycznej i inicjowanie z tego powodu postępowania karnego jest niedopuszczalne.
A sytuacja kadrowa w prokuraturach?
To drugi powód. Katastrofalna sytuacja kadrowa w prokuraturach rejonowych, będąca efektem delegowania ponad 1/6 prokuratorów z tych jednostek do wyższych prokuratur. W jednostkach tych sytuacja jest poważna, wakatów przybywa, zwiększa się liczba spraw w referatach (jest to już ok. 120 spraw), a ilość obowiązków nie ulega zmniejszeniu. Wskazać należy, na wpływ spraw do prokuratury w 2019 r. Do prokuratur wpłynęło ich 1 122 076, z czego 1 109 608, czyli 98,9 proc. łącznego wpływu zarejestrowano w prokuraturach rejonowych co spowodowało zwiększenie wpływu na ten szczebel prokuratury o 41 844 sprawy w stosunku do 2018 roku.
Czytaj omówienie w LEX: Skargi prokuratora są ograniczone terminami >
Prokuratorzy skarżą się też na pracę policji.
I na to też trzeba zwrócić uwagę. To efekt sporej zmiany pokoleniowej. Przychodzą do komend rejonowych policji młodzi ludzie, którzy dopiero zaczynają się uczyć prowadzenia spraw, np. gospodarczych. Mają prawo popełniać błędy, ale to nie posuwa postępowań do przodu. Reasumując, te wszystkie zapewnienia ministra Ziobry, że reforma prokuratury ma przyczynić się do usprawnienia jej funkcjonowania, że prokurator ma być bliżej zwykłego obywatela, nie znajdują potwierdzenia w praktyce.
Sprawdź w LEX: Czy można udostępnić prokuraturze akta spraw osoby korzystającej z pomocy OPS? >
Co więc powinno się zmienić. Podstawa to rozdzielenie funkcji Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości?
Tak, jesteśmy za tym by rozdzielić te funkcje. Pamiętamy reformę z 2009 r. gdy doszło do takiego podziału. Prokurator Generalny nie był jednak do końca samodzielny, bo był związany z władzą wykonawczą obowiązkiem przedkładania sprawozdań, od których przyjęcia lub nie, zależało jego być albo nie być. Nie było również wyodrębnionego budżetu dla prokuratury jako instytucji. Zatem te związki z władzą wykonawczą zawsze były. My jesteśmy i za rozdziałem i za powołaniem niezależnego Prokuratora Generalnego i to na kadencję. Uważamy, że tylko niezależny Prokurator Generalny i niezależna prokuratura mogą zapewnić właściwe realizowanie funkcji prokuratury w zakresie odnoszącym się do strzeżenia praworządności i ochrony praw obywateli, szczególnie w zetknięciu z organami państwa.
Czytaj: Delegacjoza trawi prokuraturę>>
Kto powinien go wybierać?
Kandydatów organy samorządowe. Natomiast czy będzie z nich wybierał prezydent, czy np. Sejm lub Senat, to jest sprawa otwarta. Chcemy również spłaszczenia struktury prokuratury bo uważamy, że dalsze istnienie prokuratur regionalnych jest zbędne. Prokuratury regionalne powielają pracę wydziałów śledczych prokuratur okręgowych, a w znacznej mierze koncentrują się na czynnościach nadzorczych. Każdy prokurator powinien realizować czynności prokuratorskie, czyli sprawować funkcje oskarżycielskie lub nadzorować postępowania przygotowawcze.
Dlaczego?
W tej chwili to ma charakter piętrowy. Przykład: ja pracuję w prokuraturze okręgowej i nad niektórymi sprawami mam nadzór prokuratury regionalnej i krajowej. Ma on charakter formalny i sprowadza się do tego, że muszę raz na miesiąc przesyłać informacje, a to i tak nie powoduje, że prokurator z nadzoru zna sprawę. Doświadczenia wynikające z obserwacji dotychczasowego ukształtowania ustroju prokuratury pokazują, że sprawowane wielopoziomowo czynności nadzorcze nad pracą prokuratorów nie tylko nie przyniosły pozytywnych efektów, jeśli chodzi o merytoryczne rozstrzyganie spraw, ale przede wszystkim stały się elementem wpływania na procesy decyzyjne niezależnych prokuratorów.
Czytaj: Prokurator Gabriel-Węglowski: Niezależna prokuratura najlepszym strażnikiem praworządności>>
To nie pomaga w sytuacji problemów?
Gdy jest problem i tak dzwoni i pyta o szczegóły. Likwidacja nadzoru przyczyniłaby się do zwiększenia liczby prokuratorów zajmujących się realizacją czynności związanych z pełnieniem funkcji oskarżycielskich przed sądem i prowadzeniem lub nadzorowaniem postępowań. Ważne, by to prokurator indywidualnie podejmował decyzję merytoryczną, a jego przełożeni nie mieli prawa w nią ingerować. To musiałoby się wiązać z większą odpowiedzialnością prokuratura, ale – w mojej ocenie jest konieczne. Przy czym pojęcie odpowiedzialność należałoby lokować w dwóch sferach: publicznej związanej z pełnieniem przez prokuratora określonej ustawowo roli oraz osobistej, łączącej się z systemem reakcji na wszelkie nadużycia, w szczególności naruszenia prawa. W kontekście większej odpowiedzialności prokuratora za wynik procesu, winny być także postawione wymagania na płaszczyźnie etyki i pragmatyki zawodowej.
Czytaj omówienie w LEX: Sąd administracyjny nie może dyscyplinować prokuratorów >
Cena promocyjna: 95.19 zł
Cena regularna: 119 zł
Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 23.8 zł
W dyskusji na temat prokuratury przewija się potrzeba zapisania w konstytucji choćby nieusuwalności prokuratorów.
Też to analizujemy. Nieuchronną konsekwencją wprowadzonych zmian o charakterze ustrojowym winna być także konstytucjonalizacja prokuratury, co pozwoliłoby na zapewnienie stabilności działania tego organu. Na przestrzeni wielu lat nie przeprowadzono merytorycznej debaty publicznej, jak również nie podjęto próby przedstawienia kompleksowej analizy o roli, funkcji i konstytucyjnego usytuowania prokuratury w strukturze organów ochrony państwa, analizy, która uwzględniałaby najistotniejsze zadania powierzone temu organowi, tj. funkcje ścigania i publicznego oskarżania w procesie karnym. Chcielibyśmy zmienić dotychczasowy model „prokuratury śledczej” na rzecz modelu prokuratury usytuowanej we władzy sądowniczej, jako organu wymiaru sprawiedliwości. Dlatego ze względu na zadania, jakie powinna realizować prokuratura w demokratycznym państwie prawnym, za podstawowe należy uznać pełnienie funkcji oskarżycielskich. W 2019 r. statystycznie w skali kraju prokurator wziął udział w osądzeniu 25 proc. spraw. Są jednak okręgi regionalne, w których ten udział odbiega znacznie od średniej krajowej i wynosi 12,9 proc. np. dla szczecińskiego okręgu regionalnego, 14 proc. dla warszawskiego okręgu regionalnego.
Dlaczego?
Wynika to z faktu, że postępowania zakończone w formie dochodzenia, podczas postępowania sadowego nie wymagają udziału prokuratora. Jego nieobecność, jak również nieobecność oskarżonego (udział w rozprawie też nieobowiązkowy) powoduje, że sąd zobowiązany jest zwiększyć swoją aktywność dowodową w celu realizacji nałożonego na niego obowiązku dążenia do prawdy materialnej. Jednak to osłabia rolę sądu jako bezstronnego arbitra. Taka sytuacja jest niezrozumiała dla zwykłego obywatela. A ponad 95 proc. spraw rozpoznawanych w prokuraturach rejonowych prowadzonych jest w formie dochodzenia. Są to sprawy dotyczące zwykłego obywatela, np. przestępstwa o znęcanie się, niealimentacje, kradzieże.
Czytaj w LEX: Instytucja ślubowania prokuratorskiego w polskim porządku prawnym >
Prokurator powinien częściej uczestniczyć w rozprawach sądowych?
Przyjęcie modelu, w którym prokurator pełni przede wszystkim funkcje oskarżyciela publicznego przed sądem, sprawia, że koniecznym byłoby zdefiniowanie charakteru kompetencji i obowiązków procesowych prokuratorów w postępowaniu przygotowawczym. Naszym zdaniem, prokuratura nie może funkcjonować jako organ ścigania. Od wielu lat, środowisko prokuratorskie postuluje, aby traktować prokuratora jako strażnika prawa, a nie „śledczego”, czy „superpolicjanta”. Na etapie postępowania przygotowawczego winien koncentrować się na funkcjach nadzorczych nad organami ścigania, w takim zakresie, w jakim będzie to gwarantowało ochronę praworządności, a po części pozwoli w dalszym ciągu zachować mu odpowiedzialność za sposób prowadzenia najpoważniejszych postępowań, chociażby w formie śledztw.
Czytaj w LEX: Zmiany w uzasadnianiu orzeczeń sądów karnych >
Pojawiają się głosy, że prokuraturę powinno się uwolnić od dochodzeń.
Nowela Kpk z 27 września 2013 r., która weszła w życie w dniu 1 lipca 2015 r., wprowadzająca proces kontradyktoryjny, ograniczyła wpływ spraw do prokuratury. Spowodowane to było tym, że postępowania przygotowawcze zakończone decyzjami o odmowie wszczęcia dochodzenia oraz o umorzeniu dochodzenia in rem, sporządzone przez policję, nie podlegały zatwierdzeniu przez prokuratora. I naszym zdaniem trzeba zmienić obecne podejście do nadzorowania dochodzeń, w których w zasadzie to prokurator staje się odpowiedzialny za wszystkie mankamenty pracy policji. Należy w sposób jednoznaczny oddzielić odpowiedzialność za śledztwo i dochodzenie pomiędzy prokuratora oraz policję, zlikwidować biurokratyczne zasady nadzoru, jak chociażby przedłużanie śledztw i dochodzeń. Oczywiście należy pozostawić możliwość skonsultowania sprawy przez policję w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do skierowania aktu oskarżenia, jednak nie powinno to oznaczać nadzoru permanentnego, jak ma to miejsce obecnie.
Czytaj w LEX: Zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej prokuratora >
Jako Stowarzyszenie Prokuratorów Lex Super Omnia widzą państwo konieczność weryfikacji prokuratorów. Jak miałoby to wyglądać?
Weryfikacja jest niezbędna dla dalszego funkcjonowania prokuratury, dla prokuratorów, dla odbudowy wizerunku prokuratury, w tej chwili negatywnie ocenianej przez obywateli jako instytucji podległej rządzącym i biorącej udział w rozgrywkach politycznych. Podobnie jak sporządzenie audytu funkcjonowania prokuratury obejmującego różne aspekty jej działalności. Należy choćby wyjaśnić statusu ponad 120 prokuratorów zdegradowanych bez inicjowania postępowań dyscyplinarnych. Jednozdaniową decyzją, pana Zbigniewa Ziobro, bez uzasadnienia, bez prawa odwołania się do sądu. Decyzje te miały na celu uzyskanie stanowisk służbowych dla „swoich”. Po przywróceniu ładu prawnego w Polsce okaże się, że na jedno stanowisko będzie przypadało 2 prokuratorów (zdegradowany i nowo powołany). Tę kwestię będzie trzeba w pierwszej kolejności wyjaśnić, bowiem przy podejmowaniu tych decyzji złamano podstawowe zasady prawa pracy, tj. nierównego traktowania i niedyskryminacji.
Czytaj w LEX: Immunitet prokuratora >
A awanse?
To kolejna kwestia wymagająca zbadania, jak również przyznawanie wyższych stawek awansowych w trybie nagrodowym. Należy ustalić, czy te awanse (często o dwa szczeble wyżej) były wynikiem wyjątkowych kompetencji, czy uczestniczeniem w układzie towarzysko – rodzinnym. W tym kontekście niezbędnym będzie zbadanie przyjmowania do pracy w prokuraturze osób z innych zawodów prawniczych, którzy będąc w określonym wieku chcą uzyskać stan spoczynku prokuratora. Istotnym będzie również zbadanie wielu śledztw, w tym tych, których decyzje budzą poważne kontrowersje, a często stosowana ekwilibrystka prawna mająca je uzasadniać, budzi istotne zastrzeżenia w kontekście przestrzegania roty prokuratorskiej i obowiązujących przepisów prawa.
Kolejną grupą do sprawdzenia mają być rzecznicy dyscyplinarni?
Mamy poważne zastrzeżenia co do prawidłowości umocowania zastępców rzeczników dyscyplinarnych. Zgodnie z art. 153 ustawy prawo o prokuraturze powinni być powoływani na okres czteroletniej kadencji. Natomiast z naszych ustaleń wynika, że mają okresowo „powierzane pełnienie funkcji”. Inicjują postępowania dyscyplinarne wobec członków Stowarzyszenia Prokuratorów Lex Super Omnia za ich udział w obronie praworządności, jak również za wyrażane krytyczne oceny funkcjonowania prokuratury. Ma to wywołać efekt mrożący, mający zniechęcić innych prokuratorów do zabierania głosu w debacie publicznej. Uważam, że zastępcy rzeczników dyscyplinarnych nie wiedzą, lub udają, że nie wiedzą, iż prokuratorzy są obywatelami RP i zgodnie z Konstytucją RP, ustawą o stowarzyszeniach, rekomendacjami unijnymi, dotyczącymi europejskich standardów i zasad kształtujących status prokuratora (np. tzw. Karta Rzymska z 2014r.) mają prawo do zrzeszania się i wypowiadania się w sprawach dotyczących wymiaru sprawiedliwości. Powyższe potwierdził również wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 05 maja 2020 r. po rozpoznaniu sprawy Laury Kovesi przeciwko Rumunii, wskazując na prawo prokuratorów do wolności wypowiedzi, poglądów i zrzeszania się, w tym uczestniczenia w debacie publicznej, dotyczącej ochrony praw człowieka i szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości.
Czytaj w LEX: Kontrola prokuratora i sądu nad czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi wszystkich służb >
Kto miałby przeprowadzi taką weryfikację?
Zacznijmy od tego, że chcemy by powstała nowa Ustawa o Prokuraturze, bo dotychczasowe regulacje w wielu miejscach są archaiczne. Kwestia rozliczeń, tego kto miałby to robić, wymagałaby odrębnej ustawy.
Nie obawiacie się nadużyć podczas weryfikacji?
Z weryfikacjami różnie bywa, ale nie możemy doprowadzić do sytuacji w której uznamy, że w prokuraturze przez te pięć lat nic się nie stało i będziemy kontynuować działalność prokuratury bez jakichkolwiek rozliczeń. Weryfikacja jest niezbędna dla odbudowania wizerunku prokuratury jak również dla środowiska prokuratorskiego. W odróżnieniu od tego jak postąpiono z ponad 120 prokuratorami, uważam, że weryfikacja będzie opierała się na transparentnej procedurze z prawem odwołania się do niezawisłego sądu. Prokuratorzy muszą wiedzieć, że działają w imieniu społeczeństwa i w interesie publicznym, w poszanowaniu i ochronie praw i wolności człowieka, a nie w interesie partii rządzącej.
Czytaj w LEX: E-rozprawa w sprawach karnych w związku z regulacjami z tarczy 4.0 >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
