Są obawy działalności terrorystycznej? Organy państwa na uprzywilejowanej pozycji

Współczesne zagrożenia powodują, iż ustawodawca bardzo chętnie sięga po rozwiązania prawne, ogłaszane jako walka o bezpieczeństwo narodowe, które przyznają otwarty katalog zakresu działania organów, a w praktyce uniemożliwiają realizację przewidzianego Konstytucją prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji. Procedura zobowiązania do powrotu cudzoziemca, co do którego istnieje obawa, że może prowadzić działalność terrorystyczną lub szpiegowską stawia je na bardzo uprzywilejowanej pozycji - pisze radca prawny Paweł Gołębiewski.

Dokonana zmiana w postaci pojawienia się art. 329a Ustawy o cudzoziemcach, w sposób zasadniczy zmieniła można powiedzieć „układ sił”, stawiając organy państwowe - w takich sprawach - na bardzo uprzywilejowanej pozycji. Minister właściwy do spraw wewnętrznych na wniosek, mówiąc ogólnie, organów ścigania lub służb specjalnych, wydaje w stosunku do cudzoziemca, co do którego istnieje obawa, że może prowadzić działalność terrorystyczną lub szpiegowską, albo podejrzewanego o popełnienie jednego z tych przestępstw, decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca w określonych powyżej okolicznościach do powrotu i co najważniejsze, decyzja ta polega natychmiastowemu wykonaniu.

Czytaj: Kiedy cudzoziemiec odpowie za przestępstwo popełnione na szkodę Polaka? >>

Wątpliwości natury praktycznej

Już w tym elemencie pojawiają się wątpliwości natury praktycznej, rzutującej na możliwości odwoławcze – gwarantowane nie tylko przez Konstytucję RP, ale także Europejską Konwencji Praw Człowieka, która zabrania w art. 3 poddawania osób torturom jak również nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu. Gwarantuje również każdemu zgodnie z art. 6 prawo do rzetelnego procesu sądowego.

Wprowadzone przepisy w ustawie o cudzoziemcach, nie umożliwiają odwołania od decyzji ministra, ale nie wstrzymują jej natychmiastowej wykonalności w przypadku odwołania, tak więc w praktyce procedura ta będzie dokonywana przez zainteresowanego spoza terytorium RP. Czy to rozwiązanie prawne stoi w zgodzie z linią Trybunału Konstytucyjnego, który niejednokrotnie wypowiadał się, iż wprowadzenie odpowiednich mechanizmów ustawowych w zakresie bezpieczeństwa nie może prowadzić do naruszenia tych wartości i powinno respektować zasadę proporcjonalności?

Osoba, która jest w zainteresowaniu postępowania karnego, jest zatrzymywana (w badanej materii przez służby specjalne) i najczęściej tymczasowo aresztowana – jednak, w dalszym ciągu przebywa ona na terytorium kraju. Co zaś się dzieje w przypadku zaistnienia jedynie „obawy”? Szerokie uprawnienia służb specjalnych powodują, iż mogą one prowadzić działania, jak i gromadzić informacje niejawne, która następnie stanowią podstawę wniosku skierowanego do Ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o którym mowa w art. 329a.

W praktyce działania służb okazuje się, iż dokonują zatrzymania cudzoziemca, co do którego zachodzi wskazana „obawa” oraz jednocześnie kierują do ministra wniosek, który jak się można spodziewać jest niejawny. Minister, jako organ uprawniony wydaje niemal natychmiast decyzję, na podstawie której decyduje o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, zaś natychmiastowa wykonalność tej decyzji powoduje, iż w niemal w ciągu 24 godzin osoba znajdzie się poza granicami RP.

Zobowiązanie do powrotu i zakaz wjazdu do Polski

Doniesienia medialne pozwalają nam potwierdzić, iż nasze służby prowadzą takie działania, jak więc się od nich odwołać. Zatrzymanemu cudzoziemcowi doręcza się decyzję o przymusowym wykonaniu zobowiązania do powrotu, która poza przywołaniem podstaw prawnych wskazuje najczęściej, iż całość wniosku złożonego przez służby specjalne jest niejawna, wobec tego decyzja ministra nie może ich przywołać i de facto jak się okazuje, nie wynikają z niej żadne faktyczne powody, które spowodowały przymusowy powrót. Powstaje więc praktyczne pytanie, w jaki sposób cudzoziemiec, który jest już poza granicami RP, może realnie bronić swoich praw? Mało tego, w decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu orzeka się również zakaz jego wjazdu na terytorium RP lub państw obszarów Schengen na okres od 5 do 10 lat, co tym bardziej uniemożliwia osobiste działanie w tej materii.

Taki aspekt praktycznie przekreśla cudzoziemcowi realną walkę o swoje prawa. Jedynym rozwiązaniem w tej sytuacji wydaje się profesjonalny pełnomocnik tym bardziej, iż od decyzji wydanej przez ministra, która została doręczona stronie przy przymusowym jej wykonaniu, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – jednak strona lub jej pełnomocnik ma na ten krok jedynie 14 dni od jej doręczenia oraz skarga do sądu administracyjnego, co winno być wykonane w ciągu 30 dni.

Pamiętać należy, iż wykonanie decyzji zobowiązującej do powrotu do kraju na podstawie art. 329a Ustawy o cudzoziemcach jest niejednokrotnie stygmatyzujące i może w związku z tym zagrażać życiu i zdrowiu danej osoby, narażać ją na odpowiedzialność karną w kraju pochodzenia, jak również rzuca podejrzenia o związki z ugrupowaniami terrorystycznymi lub przynależnością do siatki szpiegowskiej – nie może być w tym przypadku mowy o jakimkolwiek błędzie organów. Jednak przytoczyć tu należy ustawowy zwrot z cytowanego artykułu – wystarczy samo istnienie obawy – pojawia się więc pytanie o poziom ochrony praw człowieka.

Pomija się również fakt, iż wskutek powrotu do kraju pochodzenia i zakazu ponownego wjazdu na terytorium RP oraz innych państw obszaru Schengen, niejednokrotnie następuje zmiana w życiu osobistym osoby objętej decyzją, co również spowoduje wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków, co w przypadku pozostałych przepisów ustawy – nie zaś art. 329a, może być podstawą do wstrzymania innych wydawanych decyzji.

Krajowe i europejskie orzecznictwo

Idee na jakich wnoszono wprowadzenie art. 329a Ustawy o cudzoziemcach, związane z bezpieczeństwem narodowym, całkowicie pominęły przyjęte już przecież w regulacji prawnej rozwiązania związane z instytucją wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, która ma chronić stronę tak, by w okresie do rozpatrzenia skargi z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła ona znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Otwartym i aktualnym pytaniem, jest więc realna możliwość zarzucenia Polsce, ograniczania prawa człowieka, w tym w szczególności prawa do obrony.

Według ugruntowanego poglądu ETPCz obowiązek zweryfikowania, czy powrót cudzoziemca nie koliduje z EKPCz, a w szczególności art. 3 EKPCz, jest powinnością państwa, a nie możliwością. Brak realizacji tego obowiązku jest podstawą do stwierdzenia naruszenia EKPCz o charakterze proceduralnym.

Czy wobec tego ustawodawca właściwie skonstruował procedurę i możliwość natychmiastowego wykonania decyzji, bez możliwości osobistej obrony przed niezależnym sądem? Krajowe orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza w kierunku uznania, iż decyzja wydana na podstawie art. 329a par. 1 ustawy o cudzoziemcach w stosunku np. do cudzoziemca przebywającego w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy mieści się w zakresie uregulowanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, co powoduje, że odnoszące się do niej przepisy krajowe, w tym dotyczące wstrzymania jej wykonania, muszą być wykładane m.in. z uwzględnieniem art. 13 ust. 1 i 2 tej dyrektywy, a więc w sposób zapewniający sądowi administracyjnemu prawo do wytrzymania jej wykonania po wniesieniu skargi.

Jednak jak wskazano, praktyczne aspekty wykonania decyzji i sposób działania organów, powodują brak możliwości oceny przez sądy przesłanek do wstrzymania decyzji. Tym bardziej niepokojącym jest fakt, iż naruszenie przez Polskę art. 1 Protokołu nr 7 (gwarancje proceduralne odnoszące się do wydalania cudzoziemców) do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka było przedmiotem sprawy przed ETPCz (sprawa Poklikayew vs. Poland, nr sprawy 1103/16), gdzie Polska została uznana winnym naruszeń związanych z wydaleniem osoby na Białoruś, co znacznie utrudniło mu dochodzenie swoich praw.

Mimo, iż stan prawny tej sprawy opierał się na rozwiązaniach sprzed nowelizacji ustawy i wejścia w życie art. 329a, już wtedy zostało podkreślone, iż skarżący w chwili zatrzymania dostał bardzo ogólne informacje o stawianych mu zarzutach, brak było realnych dowodów na zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego, cudzoziemiec nie miał dostępu do akt sprawy, zaś wydalenie na Białoruś w znaczy sposób utrudniło my dochodzenie swoich praw.

Przyznane przez Trybunał odszkodowanie zapłaty skarżącemu przez Polskę kwoty 6 500 euro z tytułu szkody niemajątkowej, winno być dla krajowych organów sygnałem, iż podobne zarzuty mogą być aktualnie stawiane prerogatywie przyznanej ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych.

Jest zaskarżenie? Decyzja musi być wstrzymana

Żeby mówić o skutecznym środku odwoławczym, musi on mieć automatyczny skutek suspensywny - wstrzymujący wykonanie zaskarżanego orzeczenia, z jednoczesnymi krokami w kierunku np. izolacji osoby, co do której zachodzi podejrzenie lub obawa w obszarze bezpieczeństwa narodowego. Jak pokazuje praktyka, skuteczna realizacja obrony praw w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu do kraju z przymusowym jej wykonaniem, jest aktualnie iluzoryczna i z uwagi na najczęściej niejawny charakter wniosku służb specjalnych, a więc braku możliwości poznania przesłanek uzasadniających decyzję - pozorna.

Paweł Gołębiowski jest szefem Praktyki Przestępczości Międzynarodowej i Obsługi Klienta Zagranicznego Kancelarii Kopeć Zaborowski.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.