Uchwała czy ustawa w sprawie KRS? Zły wybór może otworzyć puszkę Pandory

Zmiany w Krajowej Radzie Sądownictwa mają być jednym z pierwszych etapów przywracania praworządności w wymiarze sprawiedliwości. Sejm wybrał już nowych członków KRS spośród posłów, a w następnym tygodniu ma zająć się kwestią odwołania jej obecnego sędziowskiego składu. Już jednak pojawiają się wątpliwości czy powinno to nastąpić sejmową uchwałą, czy trzeba przygotować ustawę. Nierozważny krok może pogłębić kryzys w wymiarze sprawiedliwości.

Część rozmówców Prawo.pl uważa, że ze zmianami nie ma co czekać, bo KRS, a konkretnie sposób wyboru jej 15 członków/sędziów, jest jak grzech pierworodny, który rzutuje na właściwy wybór lub właściwe awanse pozostałych sędziów do sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. Ich zdaniem przywracanie ładu konstytucyjnego przez większość parlamentarną trzeba więc zacząć od pozbawienia członkostwa obecnych członków Rady, a do tego ma wystarczyć uchwała Sejmu stwierdzająca niekonstytucyjność ich wyboru. Tu podnoszone jest również, że ich kadencja (która mija w 2026 r.) nie jest objęta konstytucyjną ochroną, gdyż organ ten funkcjonuje z naruszeniem Konstytucji, co ma też odzwierciedlenie w wyrokach europejskich Trybunałów. Są jednak prawnicy, którzy uważają, że ten krok trzeba dobrze przemyśleć bo może prowadzić do sytuacji podobnej jak z sędziami dublerami Trybunału Konstytucyjnego.

Czytaj: Uchwałą Sejmu można usunąć nielegalnych członków neoKRS>>

Uchwała czy ustawa? Prawnicy podzieleni

Głównym argumentem, który ma przemawiać za sejmową uchwałą jest ten, że prezydent może zawetować ustawę, która miałaby przerwać kadencję obecnych członków/sędziów KRS i zmienić zasady wyboru przyszłych.

Tu warto przypomnieć, że zgodnie z obecnymi przepisami, które obowiązują od 17 stycznia 2018 r., 15 sędziów do KRS wybiera Sejm. Poprzednio byli oni wybierani przez sędziów, co stanowiło zasadę, mocno zakorzenioną w polskim porządku prawnym i potwierdzoną w sposób jednoznaczny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2007 roku (co nie znaczy, że nie kwestionowaną). Z kolei Konstytucja o wyborze członków KRS w art. 187 mówi następująco: Krajowa Rada Sądownictwa składa się z:

• Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Ministra Sprawiedliwości,
• Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego
• osoby powołanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej,
• piętnastu członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych,
• czterech członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz dwóch członków wybranych przez Senat spośród senatorów.

W Konstytucji zatem nie powtórzono za pkt. 3 , że 15 członków KRS wybranych spośród członków wymienionych sądów wybiera Sejm. Gdyby ustawodawca chciał, by wybierali ich posłowie, to by wyraźnie to zapisał, ale wtedy naruszono by zasadę trójpodziału władzy. Takie złamanie trójpodziału władzy wprowadziła ustawa o KRS z 8 grudnia 2017 r. – mówią rozmówcy Prawo.pl.

Potwierdził to Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce (skargi nr 49868/19 i 57511/19) w wyroku z 8 listopada 2021 r. : Ustawa nowelizująca z 2017 r. przyznała Sejmowi kompetencję do wyboru sędziowskich członków KRS na wspólną czteroletnią kadencję (art. 9a ust. 1 ustawy o KRS z 2011 r., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2017 r.). Kadencje sędziowskich członków KRS, którzy zostali wybrani na podstawie poprzedniej ustawy, zostały zakończone wraz z rozpoczęciem kadencji nowych członków KRS. Kandydaci do KRS mieli przedstawić listę poparcia 2000 obywateli albo dwudziestu pięciu sędziów (ust. 11a). Trybunał uznał, że wprowadzono wadliwą procedurę powoływania sędziów z udziałem KRS. A KRS – „to organ, nad którym władza wykonawcza i ustawodawcza sprawuje nieograniczoną władzę”.

Komisja Wenecka także uznała po analizie nowej ustawy o KRS, że "ustawa zmieniająca z 2017 r. była sprzeczna ze standardami europejskimi, ponieważ piętnastu członków rady sądownictwa nie było wybieranych przez innych sędziów, lecz otrzymywało mandaty od parlamentu". Uznano również, że proponowana reforma doprowadziłaby do zdominowania KRS przez nominatów politycznych.

Wracając jednak do meritum sprawy. Już pod koniec października prof. Krystian Markiewicz, prezes Stowarzyszenia Sędziów Polskich Iustitia mówił serwisowi Prawo.pl o możliwości podjęcia uchwały w tej sprawie przez Sejm.

- Pytanie, które teraz sobie zadajemy, jest następujące: co możemy zrobić bez ustaw? Wiadomo przecież, że każdy proces legislacyjny, zakładając że zmieni nam się jakość działania Sejmu i nie będzie czegoś takiego, jak było za czasów PiS, wymaga czasu. Dlatego trzeba przeanalizować jakie są możliwości działania Ministra Sprawiedliwości, no i jakie możliwości ma Sejm, poprzez swoje uchwały. I myślę, że tu jest rozwiązanie. Moim zdaniem uchwałą Sejmu można stwierdzić niekonstytucyjność wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa i jednocześnie uchwałą można też stwierdzić niekonstytucyjność, nielegalność wyboru trzech dublerów do Trybunału Konstytucyjnego, bo to przecież wynika już z orzeczeń sądów polskich i europejskich - wskazywał.

Tak samo uważa prof. Marek Safjan, który w wypowiedziach medialnych podkreślał, że 15 członków-sędziów Rady może odwołać uchwałą Sejm. - Ci członkowie to sędziowie, którzy poszli na współpracę z ministrem Ziobrą. Zostali wybrani wbrew Konstytucji, przez posłów PiS, czyli polityków. I tą samą drogą można ich odwołać - wskazywał.

Ale inaczej patrzy na to m.in.  prof. Adam Strzembosz, były I prezes Sądu Najwyższego. Jego zdaniem sprawa 15 sędziów/członków Rady powinna być rozwiązana ustawą. W jego ocenie trzeba się na to zdecydować, mimo ryzyka weta prezydenta, a nowa ustawa powinna nie tylko przywrócić stan prawny zgodny z Konstytucją, ale też poszerzyć reprezentatywność sędziów sądów powszechnych w Radzie. - Równocześnie powinien być zwiększony udział społeczeństwa w procesie nominowania sędziów, poprzez powołanie przy KRS społecznej rady konsultacyjnej - dodaje.

Cel uświęca środki? W wymiarze sprawiedliwości niekoniecznie

Dr Marcin Szwed z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka również podkreśla, że w jego ocenie optymalnym rozwiązaniem byłoby podjęcie ustawy, która przerwałaby kadencję obecnej KRS i wprowadziła nowe zasady wyboru sędziów/członków Rady, spójne z wymogami dotyczącymi jej niezależności i reprezentacji sędziów. Nie ma też wątpliwości, że przerwanie kadencji byłoby dopuszczalne, bo jest możliwe w nadzwyczajnych przypadkach. - W mojej ocenie byłoby uzasadnione koniecznością zażegnania kryzysu w sądownictwie, tym bardziej, że zastrzeżenia co do obecnego składu sędziowskiego KRS są potwierdzone w orzecznictwie sądów polskich i międzynarodowych - ocenia.

- Jeśli chodzi natomiast o uchwałę, to mam wątpliwości, czy ona byłaby skuteczna. Jeśli nawet założymy, że odwołamy nią obecny skład sędziowski KRS to pozostaje pytanie jak wybierzemy następców? Na podstawie jakich przepisów, skoro ustawa nie ulegnie zmianie? Nawet jeśli zrobilibyśmy to na podstawie obecnych przepisów, przy założeniu szerokich konsultacji ze środowiskiem sędziowskim, to pozostaje pytanie czy to rzeczywiście będzie w pełni zgodne z Konstytucją, skoro nadal wybierałby ich Sejm. Powstaje też pytanie, czy skutki takiej uchwały byłyby respektowane przez prezydenta i obecnych sędziów/członków KRS. Czy np. prezydent nie zdecyduje, że nie będzie powoływał sędziów rekomendowanych przez taką odbudowaną KRS. Jest więc ryzyko, że problem nie zostanie rozwiązany - mówi dr Szwed.

Wątpliwości ma też sędzia Wiesław Kozielewicz, prezes Izby Odpowiedzialności Zawodowej Sądu Najwyższego. Zaznacza, że optymalnym momentem na uchwalenie nowej ustawy i zmianę składu sędziowskiego KRS był rok 2022, kiedy kończyła się pierwsza kadencja obecnej Rady.

- Ogromna szkoda, że ta szansa została zmarnowana, bo nie byłoby już problemu. Teraz sytuacja jest trudna i każde pójście na skróty źle się skończy, będziemy mieć powtórkę z Trybunału Konstytucyjnego (sędziowie dublerzy).  Najczystszym rozwiązaniem byłoby poczekanie do końca kadencji obecnej KRS, opracowanie ustawy i wybór nowych członków/sędziów na jej podstawie. Drugie wyjście - obecni sędziowie KRS składają rezygnacje, jest przygotowywana ustawa i wybieramy na jej podstawie ich następców. Jeśli sędziowie zostaną odwołani uchwałą, to pojawi się problem z przerwaniem, skróceniem kadencji. Znowu pojawią się argumenty, że jest to niezgodne z Konstytucją. A nawet jeśli uznamy, że jest do tego podstawa w wyrokach trybunałów międzynarodowych, to na jakiej podstawie wybierzemy nowych sędziów/członków KRS? Na podstawie, której ustawy? To zawsze będzie rozwiązanie budzące w krótszej lub dłuższej perspektywie ogromne problemy prawne - wskazuje. 

Czytaj:  Sejm wybrał nowych członków KRS, przepadły kandydatury PiS >>

Bez zmian w wyborze sędziów się nie uda

Prawników niepokoi też to, na jakiej podstawie mieliby zostać wybrani nowi sędziowie/członkowie KRS.
- Moje stanowisko od lat jest niezmienne. Uważam, że punktem wyjścia do zmiany ustawy o KRS w zakresie wyboru członków/sędziów jest projekt opracowany na początku tego wieku - 2003/2004 przez ówczesnych sędziów Iustitii, zakładający podzielenie kraju na okręgi wyborcze i wybór sędziów/członków KRS przez wszystkich sędziów. To był bardzo dobry pomysł i tylko trzeba żałować, że w pierwszej dekadzie tego wieku i do połowy drugiej dekady nie było siły politycznej, która by to przeprowadziła. Ci sędziowie, którzy teraz są po dwóch stronach, kiedyś zgodnie o ten projekt walczyli. Bo ten model wyboru sędziów KRS, który obowiązywał w latach 90. i przed rokiem 2017, był po prostu krzywdzący dla sędziów sądów rejonowych. Dominowali sędziowie sądów okręgowych i apelacyjnych, czymś nieprzyzwoitym w mojej ocenie było to, że przez blisko 30 lat w KRS było tylko dwóch sędziów sądów rejonowych, a przecież sędziów sądów rejonowych jest 8 tys. - dodaje sędzia Kozielewicz. (Warto przypomnieć, że nową procedurę wyboru sędziów KRS, przez wszystkich sędziów i z uwzględnieniem reprezentacji wszystkich sądów, zakłada obecny projekt ustawy o KRS Iustitii).  

Mówi o tym również dr Łukasz Bojarski, członek KRS od 2010 do 2015 r., obecnie członek Rady Instytutu Prawa i Społeczeństwa INPRIS. - Zarzutem stawianym sędziom przez wiele lat były tzw. spółdzielnie, czyli porozumiewanie się sędziów z kilku dużych regionów po to, aby się wspierać nawzajem. Efekt tego był taki, że niektóre apelacje miały kilku przedstawicieli w Radzie, na przykład reprezentujących różne poziomy sądów, a niektóre ani jednego, więc czuły się pozbawione wpływu i opuszczone – mówi. On sam zaproponował algorytm zapewniający wybór sędziów z wszystkich apelacji oraz z różnych poziomów sądów, bo jak podkreśla obawia się, że wybory “na popularność” znowu doprowadzą do wejścia przedstawicieli "z centrali" i poczucie braku reprezentacji w przypadku części sędziów.

Dr Szwed przyznaje, że  bez "jakiegoś porozumienia z prezydentem trudno będzie rozwiązać problem KRS".  - Jeśli zaś do żadnych zmian nie dojdzie, to minister może ostatecznie rozważyć niezarządzanie konkursów na stanowiska sędziowskie. Takie działanie też będzie problematyczne, bo doprowadzi do wakatów, ale nie będzie przynajmniej kolejnych wadliwych powołań - zaznacza. - Podsumowując, w mojej ocenie jedynym skutecznym rozwiązaniem jest ustawa. Mam wątpliwości, czy poprzez uchwałę możemy rozwiązać ten problem w sposób trwały i całkowity - mówi.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.