Na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji opublikowana została w środę, 11 stycznia 2023 r., kolejna już wersja (tym razem z 5 stycznia 2023 r.) projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa (nr UC 101). Projekt, który ma implementować do naszego porządku prawnego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz. Urz. UE L 305 z 26.11.2019, str. 17), nieustająco budzi kontrowersje. Ostatnia jego wersja z 13 grudnia 2022 r. wywołała poruszenie z uwagi na zmianę podmiotu właściwego do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych – funkcję tę odebrano Rzecznikowi Praw Obywatelskich na rzecz Państwowej Inspekcji Pracy. Nie inaczej jest i tym razem.
Zdaniem dr hab. Beaty Baran-Wesołowskiej, radcy prawnego, partnera w kancelarii BKB Baran Książek Bigaj, kluczowa zmiana w najnowszej wersji projektu dotyczy zasady ochrony sygnalistów (czyli projektowany art. 6). - Teraz sygnaliści będą chronieni wówczas, gdy zgłoszone przez nich naruszenie będzie dotyczyło naruszenia interesu publicznego. To nowość, bo do tej pory takiej przesłanki nie było. Co za tym idzie, pojawią się wątpliwości, czy ochronie podlegać będę osoby zgłaszające naruszenia prawa godzące np. w wyłączny interes prywatnego przedsiębiorstwa – mówi.
Czytaj również: Inspekcja pracy nie chce być organem przyjmującym zgłoszenia sygnalistów>>
Czytaj w LEX: W jakim zakresie RODO i krajowe przepisy o ochronie danych osobowych mają zastosowanie wobec sygnalistów? >
Naruszenie interesu publicznego
W najnowszej wersji projektu zmieniony został art. 6. Zgodnie z nim, zgłaszający podlega ochronie określonej w przepisach rozdziału 2, pod warunkiem, że miał uzasadnione podstawy sądzić, że będąca przedmiotem zgłoszenia lub ujawnienia publicznego informacja dotyczy interesu publicznego i jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego i że informacja taka stanowi informację o naruszeniu prawa.
- Zgodnie z dyrektywą zgłaszający kwalifikuje się do objęcia ochroną, która została określona w projektowanym rozdziale 2 (Zakaz działań odwetowych i środki ochrony), pod warunkiem że miał uzasadnione podstawy sądzić, że będące przedmiotem zgłoszenia informacje na temat naruszeń dotyczące interesu publicznego są prawdziwe w momencie dokonywania zgłoszenia i że informacje takie są objęte zakresem stosowania dyrektywy. Projektowany przepis ustawy wdraża w tym zakresie art. 6 ust. 1 lit. a dyrektywy – czytamy w uzasadnieniu do projektu. Jego autorzy podkreślają, że w świetle dyrektywy oraz projektowanej ustawy zgłaszający nie jest obowiązany wykazać, tj. udowodnić lub przekazać wyczerpujących informacji potwierdzających, że naruszenie rzeczywiście miało miejsce. Zgłoszona przez niego informacja powinna natomiast opierać się o przesłanki („uzasadnione podstawy”) dostatecznie, w obiektywnym rozumieniu, uzasadniające przekonanie o wystąpieniu naruszenia.
Sprawdź w LEX: Procedura dokonywania zgłoszeń przez sygnalistów w szpitalu >
Sprawdź w LEX: Dyrektywa o ochronie sygnalistów - co wynika z niej dla jednostek samorządu terytorialnego? >
Sprawdź w LEX: Dyrektywa o ochronie sygnalistów – perspektywy dla sektora bankowego >
Jak twierdzą projektodawcy, szeroki zakres ochrony przyznawanej zgłaszającym naruszenie prawa wymaga objęcia ustawą zgłoszeń naruszeń prawa godzących w interes publiczny. - Przez przesłankę „interesu publicznego” należy rozumieć, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2019 r. o sygn. VII SA/Wa 1697/19, jako respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa – podkreślają. I dalej wyjaśniają: - Z przepisu wynika pośrednio, że zgłaszający nie musi także posiadać dostatecznej wiedzy, a tym bardziej obowiązku wykazania, że dane zdarzenie wyczerpuje znamiona przestępstwa lub innego naruszenie prawa, a zatem, często nie mając odpowiedniego przygotowania prawniczego lub innego przygotowania merytorycznego, samodzielnie dokonywać tego rodzaju kwalifikacji. Zgodnie z opisywanymi założeniami zasadnicze znaczenie będzie miało uzasadnione i weryfikowalne – poprzez odniesienie do obiektywnych 18 przesłanek (okoliczności danej sprawy) przekonanie ujawniającego co do prawdziwości informacji objętej zgłoszeniem i wpisywania się tej informacji w zakres ustawy.
Społeczny obowiązek zawiadomienia o przestępstwie
Według projektodawców, takie podejście będzie także zasadniczo spójne z przepisami o tzw. społecznym obowiązku zawiadomienia o przestępstwie, o którym stanowi art. 304 par. 1 Kodeksu postępowania karnego. - Zgodnie z tym przepisem, każdy, dowiedziawszy się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, ma społeczny obowiązek zawiadomić o tym prokuratora lub Policję. Złożenie zawiadomienia o przestępstwie w ramach tego społecznego obowiązku „odnosi się do zawiadomienia o konkretnym zachowaniu, które jest zagrożone przez ustawę pod groźną kary, przy czym zawiadamiający nie musi wiedzieć, czy jest ono traktowane przez prawo jako przestępstwo – i jakie – czy jedynie jako wykroczenie. Istotne jednak, aby miał on wiedzę wskazującą na możliwość zaistnienia takiego czynu, choćby wiedzę tę uzyskał od innych osób, a nie z własnych spostrzeżeń czy obserwacji. To organ ścigania ma bowiem rozważyć, czy i o jaki czyn zabroniony może tu in concreto chodzić” (Tomasz Henryk Grzegorczyk, Komentarz do art. 304 Kodeksu postępowania karnego, Lex Omega.) – podkreślają projektodawcy w uzasadnieniu.
Sprawdź w LEX: Złożenie zawiadomienia o przestępstwie przez każdego - postępowanie krok po kroku >>
![Ochrona sygnalistów. Regulacje dotyczące osób zgłaszających nieprawidłowości [PRZEDSPRZEDAŻ] ebook](/gfx/prawopl/_thumbs/produkty_foto/22725/978-83-8223-264-6_,mXqL62OeqFTLkrXdmIyYmw.jpg)
Cena promocyjna: 94.4 zł
|Cena regularna: 118 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: zł
Nowa przesłanka to ograniczenie ochrony sygnalistów
Jednak zdaniem dr hab. Beaty Baran-Wesołowskiej, kwestia dodania nowej przesłanki, która umożliwi roztoczenie parasola ochronnego nad sygnalistami budzi wątpliwości. - Istnieje ryzyko, iż zgłoszenie podobnej nieprawidłowości do różnych organów (przy zgłoszeniu zewnętrznym) będzie skutkowało odmienną oceną, czy doszło do naruszenia interesu publicznego, a tym samym różnym statusem prawnym poszczególnych sygnalistów. Takie rozbieżności mogą spowodować spadek zaufania do samej instytucji zgłaszania nieprawidłowości, a także indywidualnie odmienne konsekwencje na gruncie prawnym i faktycznym w stosunku do poszczególnych zgłaszających – podkreśla dr hab. Baran-Wesołowska.
Ale to nie jedyny problem, który się przy tej okazji pojawia. Projektodawca nie określił bowiem, jaki podmiot ma oceniać kwestię naruszenia interesu publicznego w ramach zgłoszenia od sygnalisty. - Tym samym, można przyjąć, że kompetentny w tym zakresie będzie podmiot właściwy do rozpoznania sprawy, tym samym ich katalog pozostaje otwarty – zauważa dr hab. Beata Baran-Wesołowska.
I w swojej ocenie nie jest odosobniona.
- Moim zdaniem ta regulacja była zgodna z dyrektywą w wersji projektu z 13 grudnia 2022 r., bo wykluczaliśmy w niej sytuacje, kiedy ktoś z partykularnych interesów dokonuje zgłoszenia. W tamtej wersji przepis mówił, że zgłaszający podlega ochronie określonej w przepisach rozdziału 2, pod warunkiem że miał uzasadnione podstawy sądzić, że będąca przedmiotem zgłoszenia lub ujawnienia publicznego informacja jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego i że informacja taka stanowi informację o naruszeniu prawa. Teraz dodano, że informacja ma dotyczyć interesu publicznego i że ma stanowić informację o naruszeniu prawa. Ta definicja jest trudna dla samych prawników, a co dopiero dla zwykłego Kowalskiego, który na prawie znać się nie musi. To jest mocne ograniczenie ochrony dla sygnalistów – uważa Marcin Frąckowiak, radca prawny z kancelarii Sadkowski i Wspólnicy, ekspert BCC ds. zbiorowego oraz indywidualnego prawa pracy. W jego opinii, prace nad projektem ustawy i kolejne jej wersje wyglądają tak, jakby chodziło tylko o szybkie wprowadzenie dyrektywy. Nie ma to natomiast nic wspólnego ze stworzeniem rozwiązań sprzyjających zgłoszeniom i ochronie sygnalistów.
Czytaj w LEX: Królikowski Kacper, Żyłka Piotr - Sygnalista czy donosiciel? >
Czytaj w LEX: Milczarek Ewa - Warunki skuteczności ochrony sygnalistów - uwagi na tle dyrektywy 2019/1937 >>>
- Zgłaszający będzie musiał sam ocenić, czy jego informacja jest prawdziwa, narusza interes publiczny i stanowi naruszenie prawa. Przykładowo więc osoba zgłaszająca UOKiK zmowę cenową będzie musiała rozstrzygnąć, czy informacja ta narusza interes publiczny czy interes przedsiębiorstwa. A ceną za nieprawidłową ocenę będzie ochrona sygnalisty bądź wyrzucenie spod tej ochrony – podkreśla mec. Frąckowiak.
Sprawdź również książkę: Ochrona sygnalistów. Regulacje dotyczące osób zgłaszających nieprawidłowości [PRZEDSPRZEDAŻ] ebook >>
Niefortunnie sformułowany przepis
Prawnicy wskazują też na istniejący w samej dyrektywie pewien dualizm. Jej treść stricte normatywna w zakresie przesłanek ochrony sygnalistów nie wymienia interesu publicznego (określając standardy minimalne), zaś w swoich motywach kierunkowych mających na celu wsparcie w wykładni przepisów dyrektywa idzie w duchu ochrony interesu publicznego.
Art. 6 ust. 1 dyrektywy, na który powołuje się projektodawca, stanowi, że osoby dokonujące zgłoszenia kwalifikują się do objęcia ochroną na mocy niniejszej dyrektywy, pod warunkiem że:
- miały uzasadnione podstawy, by sądzić, że będące przedmiotem zgłoszenia informacje na temat naruszeń są prawdziwe w momencie dokonywania zgłoszenia i że informacje takie są objęte zakresem stosowania niniejszej dyrektywy; oraz
- dokonały zgłoszenia wewnętrznego zgodnie z art. 7 albo zgłoszenia zewnętrznego zgodnie z art. 10 lub dokonały ujawnienia publicznego zgodnie z art. 15.
- Założeniem dyrektywy w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii wyrażonym zarówno w jej tytule, jak i w preambule jest ochrona prawa unijnego i wartości jako odniesieniu do interesu publicznego. Katalog dziedzin, których będą dotyczyły zgłoszenia czy ujawnienia publiczne wskazuje właśnie na tenże interes publiczny. I ta ochrona ma być realizowana poprzez zapewnienie bezpiecznych warunków informowania odpowiednich organów przez sygnalistów - mówi serwisowi Prawo.pl Magdalena Żak, dyrektor Działu Prawnego Johnson & Johnson MedTech CEE North. Przyznaje jednak, że nowe brzmienie art. 6 projektu ustawy i art. 6 dyrektywy faktycznie różnią się od siebie, co może powodować niezrozumienie i zniechęcić obywateli polskich do informowania o swoich podejrzeniach, co było przecież główną intencją ustawodawcy unijnego. – W art. 6 dyrektywy, przedstawiającym warunki objęcia ochroną osób dokonujących zgłoszenia nie ma mowy o naruszeniu prawa per se – mimo, że cała dyrektywa jako taka odnosi się do naruszenia przepisów unijnych. Natomiast wymaganie od obywatela zgłaszania wyłącznie stwierdzonego faktycznie naruszenia prawa prowadzić może do odstąpienia potencjalnego sygnalisty od dokonania zgłoszenia ze względu na subiektywnie niski poziom wiedzy prawniczej – podkreśla mec. Magdalena Żak i dodaje: - Postanowienie art. 6 polskiej ustawy o sygnalistach może wiązać ręce poprzez wprowadzenie wymagania, by zgłaszający podlegał ochronie pod warunkiem posiadania uzasadnionej podstawy, by sądzić, że będąca przedmiotem zgłoszenia lub ujawnienia publicznego informacja spełnia wszystkie trzy kryteria łącznie: dotyczy interesu publicznego, jest prawdziwa i stanowi informację o naruszeniu prawa.
Zdaniem mec. Magdaleny Żak, tak sformułowany przepis sprawi, że osoby, które będą chciały być sygnalistami będą się bały, czy mają 100-procentową pewność ochrony przez potencjalnymi konsekwencjami zgłoszenia, w tym działaniami odwetowymi, ostracyzmem itp. – To jest de facto blokowanie sygnalistów w ich publicznie pożytecznych działaniach. Moim zdaniem ten przepis powinien być bardziej otwarty, żeby nie odstraszać obywatela – zauważa mec. Magdalena Żak. Według niej, najnowsza wersja projektu odnosi się do interesu publicznego i radykalnie tego podejścia nie zmienia.
Czytaj w LEX: Ochrona prawna sygnalistów podatkowych na gruncie dyrektywy (UE) 2019/1937 >
Natalia Wolkowycka, radca prawny, Senior Associate w kancelarii Greenberg Traurig, jest zdania, że art. 6 w najnowszej wersji projektu to jest tylko zmiana doprecyzowująca. – Chodzi o ochronę interesu publicznego, co zostało podkreślone, a nie o ochronę interesu prywatnego pracownika – mówi mec. Wolkowycka. I podkreśla, że ten interes publiczny był wpisany do dyrektywy i do projektu ustawy. - Od początku ochrona sygnalisty miała działać tylko po to, by zabezpieczyć interes publiczny i przeciwdziałać zgłoszeniom prywatnym pracowników, którzy chcieliby skarżyć się w prywatnych sprawach, np. na swoje niskie wynagrodzenie – tłumaczy. W jej ocenie, to jest tylko kwestia odpowiedniego sformułowania przepisu. – Można doprecyzować ten przepis, aby było wiadomo, że interes publiczny oznacza, że nie zgłaszam naruszenia prawa w interesie prywatnym – podkreśla mec. Wolkowycka. Jak twierdzi, chodzi o to, żeby narzędzia do zgłaszania naruszeń i ochrona sygnalisty nie były wykorzystywane w prywatnych sprawach, np. do zgłaszania reklamacji produktu, naruszenia ochrony danych osobowych w swojej sprawie. Bo tu mamy inne narzędzia i środki prawne.
Nowe zmiany w nowej wersji projektu
Zmian w projekcie z 5 stycznia 2023 r. w stosunku do poprzedniej jego wersji z 13 grudnia 2022 r. jest więcej. Jest nią zmiana w zakresie kompetencji inspekcji pracy.
Zdaniem dr hab. Beaty Baran-Wesołowskiej, inspekcja pracy nadal ma pełnić funkcje konsultacyjne, jednakże teraz została zobowiązana do udzielania sygnalistom porad na temat praw i środków ochrony prawnej zgłaszających i wspierających sygnalistów. Wcześniej PIP miała przekazywać informacje o organach, które w zakresie realizowanych zadań mogą podjąć działania służące ochronie zgłaszających przed działaniami odwetowymi, a także w niektórych przypadkach wspierać ich w kontaktach z takimi organami.
- Rola PIP w zakresie przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych pozostała niezmieniona w stosunku do grudniowego projektu. Nadal pozostanie ona organem właściwym do składania zgłoszeń zewnętrznych w przypadkach, gdy sygnalista poweźmie wątpliwości co do tego jaki organ jest właściwy w sprawie, o której chce poinformować. Zmiany, które dokonał projektodawca dotyczące PIP odnoszą się do roszad w zakresie obowiązku informacyjnego w stosunku do sygnalistów. Obecnie Inspekcja będzie udzielać informacji na temat praw i środków ochrony prawnej dla zgłaszających nieprawidłowości. W styczniowym projekcie nie zostały uwzględnione wątpliwości zgłaszane przez PIP w końcówce roku 2022 dotyczące jej przygotowania do podjęcia nowej roli – podkreśla dr hab. Baran-Wesołowska.
W najnowszej wersji projektu wprowadzono ponadto:
- zmianę w zakresie podmiotu przyjmującego zgłoszenia zewnętrzne w kwestii Policji – był: komendant wojewódzki, będzie - Policja (cała formacja),
- w zakresie wydania zaświadczenia dla sygnalisty - doszła kolejna przesłanka do jego otrzymania w stosunku do tego, co było uprzednio - konieczność uprawdopodobnienia zaistnienia naruszenia prawa przez zgłaszającego,
- brak uwzględnienia uwag zgłaszanych przez PIP - np. w zakresie wzoru sprawozdań czy dodania odwołania do przepisów wykonawczych w zakresie działań PIP.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
