Realizacja wielu przedsięwzięć związanych z gospodarką wodną musi być poprzedzona uzyskaniem kilku różnych decyzji administracyjnych poczynając od określenia na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia, a kończąc na wydawanym na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 210, poz. 1623 z późn. zm.) pozwoleniu na budowę oraz na wydawanym na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.) pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie urządzeń wodnych.
W praktyce nie można zapominać, że w pewnych sytuacjach nie są to jedyne decyzje niezbędne do rozpoczęcia realizacji inwestycji. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 11 8 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.) „Prowadzenie robót polegających na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych, oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne - na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych, następuje na podstawie decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który ustala warunki prowadzenia robót.”
Przytoczone rozwiązanie ma szczególny charakter, wprowadza się w nim bowiem obowiązek uzyskania decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska na prowadzenie robót z zakresu gospodarki wodnej, określonych w tym przepisie, na obszarach o szczególnych wartościach przyrodniczych.
Nie określono jednak w sposób precyzyjny zakresu przedmiotowego robót objętych obowiązkiem uzyskania tego zezwolenia. Można wręcz stwierdzić, że ma on charakter otwarty, gdyż oprócz prac wymienionych w tym przepisie objęte nim zostały również inne prace ziemne zmieniające stosunki wodne. W praktyce mogą pojawić się więc wątpliwości związane z ustaleniem, jakiego rodzaju roboty będą objęte obowiązkiem określonym w tym przepisie. Pewną pomocą w tym zakresie mogą służyć postanowienia art. 9 ust. 1 pkt 19 prawa wodnego, precyzującego co należy rozumieć przez urządzenia wodne, których wykonanie będzie obciążone tym obowiązkiem.
Oprócz urządzeń wodnych w zakresie przedmiotowym tego przepisu znalazło się również wykonywanie regulacji wód, przez którą zgodnie z postanowieniami art. 67 ust. 2 ustawy - Prawo wodne należy rozumieć podejmowanie przedsięwzięć o zakresie wykraczającym poza działanie związane z utrzymaniem wód, w szczególności polegające na kształtowaniu przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta cieku naturalnego. Natomiast w art. 70 ustawy - Prawo wodne określono, iż: "Melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdatności produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy oraz na ochronie użytków wolnych przed powodziami".
Jak wynika z powyższego zestawienia, zakres przedmiotowy prac, których wykonanie może wymagać uzyskania zezwolenia z art. 118 ust. 1 ustawy, jest bardzo szeroki, ale nie zamknięty, co stanowi źródło wielu praktycznych wątpliwości. Dlatego też próbując doprecyzować katalog przedsięwzięć wymagających do realizacji wydania decyzji na podstawie art. 118 ustawy o ochronie przyrody w orzecznictwie zwraca się między innymi uwagę na to, że "1. Zmiana stosunków wodnych wywołanych wskazanymi w art. 118 ustawy o ochronie przyrody "innymi robotami ziemnymi", musi być trwała, istotna i stanowić podstawowy cel robót ziemnych. 2. Ingerencję w stosunki wodne rzeki, wynikającą z usuwania z dna rzeki (w ramach działalności wydobywczej) osadów piaskowych, należy uznać za posiadającą zdecydowanie ograniczony zasięg (w szczególności w zestawieniu ze skutkami dla stosunków wodnych wywoływanymi przez roboty należące do innych z wymienionych w art. 118 ust. 1 powołanej ustawy kategorii) i to korzystny dla przepływu wody nie wymaga wydania decyzji, o której mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r., IV SA/Wa 1710/06, Lex, nr 337801). W praktyce pojawił się także problem, czy obowiązek uzyskania zezwolenia na podstawie art. 118 ustawy o ochronie przyrody konkretyzuje się tylko wówczas, gdy do realizacji przedsięwzięcia niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też będzie się on pojawiał również wtedy, gdy nie jest ono wymagane. Rozwiązując ten problem w praktyce przyjęto, że „Przepis ust. 1 art. 118 z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DZ. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) należy rozumieć w ten sposób, że decyzję o warunkach prowadzenia robót podmiot obowiązany jest uzyskać niezależnie od tego, czy wymienione w tym przepisie prace prowadzone na terenach w nim wskazanych, wymagają czy też nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.” (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 maja 2009 r., IV SA/Wa 1777/08, Lex nr 557231). Z takim stanowiskiem należy się zgodzić, z punktu widzenia obowiązku uzyskania omawianego zezwolenia istotny jest bowiem zakres planowanej ingerencji w środowisko, a nie decyzja na podstawie, której będzie się to odbywało. Rozwiązania wynikające z art. 118 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody określają zaś jedynie etap planowania inwestycji, na którym powinno to nastąpić.
Zamów książkę w internetowej księgarni>>>
@page_break@
Także pojęcie terenów o szczególnych wartościach przyrodniczych rzutujące na zakres przedmiotowy obowiązku uzyskania omawianego zezwolenia na gruncie obowiązujących przepisów prawa nie jest bezpośrednio definiowane. W związku z tym jego interpretacja będzie musiała być dokonana z punktu widzenia nauk przyrodniczych,z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 118 ust. 1 ustawy. Bez najmniejszych wątpliwości za tereny o szczególnych wartościach przyrodniczych będą mogły być uznane tereny, na których znajdują się obszarowe formy ochrony przyrody określone w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 i 7-9 ustawy.
Nie są to jednak jedyne takie obszary, za tak szerokim rozumieniem tego pojęcia przemawiają wymienione w tym przepisie właściwości, jakimi powinny się one charakteryzować, a katalog ten ma charakter przykładowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "zwłaszcza na terenach". W związku z tym również w tym zakresie mogą pojawić się rozbieżności co do pojęcia terenów o szczególnych wartościach przyrodniczych, co będzie bezpośrednio rzutowało na określenie przypadków, w których niezbędne będzie uzyskanie zezwolenia. Dlatego też podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że redakcja omawianego przepisu nie jest prawidłowa. Na jego kanwie występują wątpliwości interpretacyjne związane z ustaleniem zarówno zakresu robót, jak i obszarów, na których ich wykonanie wymaga zezwolenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Uwzględniając fakt, że prace te z reguły będą wykonywane w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, należy stwierdzić, że granice ograniczenia - wynikającego z art. 22 Konstytucji - prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej zostały określone zbyt liberalnie i w tym zakresie przepis art. 118 ust. 1 ustawy de lege ferenda powinien ulec doprecyzowaniu.
W komentowanej normie prawnej nie określono również, kto powinien wystąpić o ustalenie warunków prowadzenia robót z zakresu gospodarki wodnej na obszarach o szczególnych wartościach przyrodniczych. W art. 118 ust. 2 ustawy określono jednak, że powinno to nastąpić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę na podstawie prawa budowlanego. W związku z tym pośrednio wynika z tego, że osobami mogącymi ubiegać się o taką zgodę są podmioty mogące występować o pozwolenie na budowę. Zgodnie z postanowieniami art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu, kto dołączył do wniosku między innymi oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wydaje się, że w przypadku ubiegania się o zgodę regionalnego dyrektora ochrony środowiska na prowadzenie prac w zakresie określonym w art. 118 ust. 1 ustawy nie będzie to jeszcze wymagane. Na tym etapie postępowania nie ma bowiem jeszcze pewności, że będzie mogło w ogóle dojść do realizacji planowanego przedsięwzięcia. Poza tym jeżeli ustawodawca widzi taką konieczność na etapie wydawania konkretnego rodzaju decyzji, to z przepisów prawa stanowiących podstawę jej wydania taka konieczność wynika. Z art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody taki obowiązek nie wynika. Potencjalny inwestor nie będzie zatem musiał dysponować prawem do gruntu, na którym ma być realizowane konkretne przedsięwzięcie.
Zamów książkę w internetowej księgarni>>>
@page_break@
Zastanowienia wymaga z punktu widzenia podmiotowego także, kto oprócz inwestora będzie posiadał przymioty strony w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie z postanowieniami art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Krąg podmiotów uczestniczących w konkretnym postępowaniu w charakterze stron nie został zatem precyzyjnie określony i uzależniono go od obszaru oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, w myśl art. 3 pkt 2 prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku zakres oddziaływania przedsięwzięcia będzie wynikał z przepisów szczególnych. Jeżeli takich rozwiązań nie będzie, to obszar oddziaływania obiektu jest wyznaczony przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji, i który należy uwzględnić przy projektowaniu i budowie obiektu. Biorąc pod uwagę fakt, że przedmiot postępowania w obu sprawach będzie tożsamy, należy stwierdzić, że w postępowaniu określonym w art. 118 ustawy będą mogły uczestniczyć te same podmioty co w sprawie pozwolenia na budowę. Uwzględniając jednak fakt, że w omawianej kategorii spraw nie jest jeszcze wymagane posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości, na której planowana jest realizacja zamierzenia, to stroną postępowania zawsze powinien być także właściciel nieruchomości. Niewątpliwie będzie on bowiem posiadał interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. z tytułu prawa własności nieruchomości, na terenie której planowane jest wykonanie prac. Kolejną istotną różnicą jest, to że na gruncie prawa budowlanego ustawodawca w art. 28 ust. 4 wyłączył obowiązywanie art. 31 k.p.a. umożliwiającego udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony organizacjom społecznym.
Uwzględniając jednak fakt, że ustalenie warunków prowadzenia robót nastąpi jeszcze przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego, należy przyjąć, że w omawianej kategorii spraw udział organizacji społecznych będzie dopuszczalny.
Po ustaleniu kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu, w którym określone zostają warunki prowadzenia robót określonych w art. 118 ust. 1 ustawy, niezbędne staje się ustalenie relacji między decyzją określającą warunki prowadzenia robót w omawianym zakresie a innymi decyzjami niezbędnymi do realizacji procesu budowlanego. W art. 118 ust. 2 ustawy znalazły się rozwiązania określające, że wydanie decyzji w trybie art. 118 ust. 1 ustawy następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę w rozpatrywanej kategorii spraw nie będzie z reguły jedyną decyzją pozwalającą na rozpoczęcie robót. Wiele przedsięwzięć w zakresie gospodarki wodnej wymaga również uzyskania na podstawie art. 122 prawa wodnego pozwolenia wodnoprawnego. Ten rodzaj pozwoleń nie ma charakteru konkurencyjnego w stosunku do pozwoleń na budowę, w myśl bowiem art. 62 ust. 2 prawa budowlanego, przepisy regulujące budownictwo wodne nie naruszają postanowień określonych w prawie budowlanym. W związku z tym obiekt budownictwa wodnego powinien spełniać warunki techniczne zarówno określone w przepisach z zakresu budownictwa, jak i gospodarki wodnej.
Podsumowując zatem powyższe rozważania należy stwierdzić, że zakres przedmiotowy obowiązku uzyskania omawianego rodzaju zezwolenia nie został określony zbyt precyzyjnie, co może stanowić źródło wielu wątpliwości. W przepisach prawa nie określono także, że w sytuacjach, w których jest ono wymagane powinno zostać ono dołączone do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (oczywiście w przypadkach, w których jest ono wymagane). Brak jest również rozwiązań określających jakie są konsekwencje braku uzyskania omawianego zezwolenia. Oczywiście nie znaczy to, że ich nie ma brak ten będzie bowiem niewątpliwie rzutował na prawidłowość wydanego pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Może także źródło powstania szkody w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku (Dz.U. Nr 75, poz. 493 z późn. zm.). Wydaje się jednak, że wskazane byłoby jednoznaczne doprecyzowanie następstw braku uzyskania omawianego zezwolenia.