W 2013 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21). W związku z czym zmianie uległ zakres obowiązków spoczywających na podmiotach wytwarzających oraz zagospodarowujących odpady. Jednym z nich jest składanie zgodnie z art. 76 ustawy o odpadach w terminie do 15 marca rocznych sprawozdań o produktach, opakowaniach i odpadach z nich powstających. Zgodnie z postanowieniami art. 200 ust. 1 ustawy o odpadach „Jeżeli podmiot, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 76, nie składa sprawozdania, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 500 zł.”
Zgodnie z postanowieniami art. 237 ust. 1 ustawy o odpadach „ Podmioty, o których mowa w art. 73 i art. 75, obowiązane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do sporządzania i składania:
1) zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów - na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy, o której mowa w art. 252,
2) sprawozdań - na podstawie art. 4 ust. 5, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej,
3) sprawozdań - na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych,
4) sprawozdań - na podstawie art. 15 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji,
5) sprawozdań - na podstawie art. 24 ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 56 ust. 1 i art. 67 ust. 1 oraz wykazu zakładów przetwarzania, o którym mowa w art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym,
6) sprawozdań - na podstawie art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6, art. 41 ust. 3, art. 59 ust. 3 i art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach
- sporządzają i składają je, za lata 2012-2014, stosując przepisy dotychczasowe, z tym że ten, kto wbrew obowiązkowi, nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych, sprawozdań lub wykazu zakładów przetwarzania lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200.”
Na kanwie postanowień przytoczonego rozwiązania pojawia się jednak kilka podstawowych wątpliwości interpretacyjnych. Po pierwsze związanych z tym, czy wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska mają możliwość wymierzania kar pieniężnych za brak złożenia sprawozdań przed 2012 r. Po drugie na jakiej podstawie organy te będą wszczynały postępowanie w przedmiocie wymierzenia omawianej kary oraz jakie wymagania formalne muszą być spełnione aby mogło to nastąpić.
Rozstrzygając pierwszą z zasygnalizowanych wątpliwości należy zauważyć, iż w przytoczonym art. 237 ust. 1 obecnej ustawy o odpadach jest mowa o tym, że rozwiązanie intertemporalne z niego wynikające odnosi się jedynie do sprawozdań sporządzanych za lata 2012-2014. W związku z tym nie mogą być one rozciągane na obowiązek sprawozdawczy, który wystąpił w latach wcześniejszych. Do takich sytuacji odnoszą się bowiem postanowienia art. 246 nowej ustawy o odpadach określającego, że „W sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237.” Jeżeli zatem na podstawie rozwiązań dotychczasowych wynikających z art. 79c ust. 3 i 4 ustawy o odpadach z 2001 r. było wszczęte postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej przez marszałka województwa, to zgodnie z przytoczonymi rozwiązaniami powinno być ono zakończone na dotychczasowych zasadach. Jeżeli jednak postępowanie takie nie zostało wszczęte w stosunku do sprawozdań pochodzących za rok wcześniejszy niż 2012, to już nie będzie ono mogło być wszczęte. Rozwiązania o charakterze przejściowym wynikające z art. 237 i 246 ustawy o odpadach nie przewidują bowiem takiej możliwości. Brak takiego rozwiązania jest jednak w pełni usprawiedliwiony. W sprawnie funkcjonującym państwie nie powinny bowiem występować sytuacje, w których nie doszło nawet do wszczęcia postępowania za brak złożenia sprawozdania za rok wcześniejszy niż 2012. W związku z tym naruszenia te uległy depenalizacji i w obecnej chwili nie ma już możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary. Poprzednie rozwiązania już bowiem nie obowiązują, a te przejściowe nie znajdują do nich zastosowania.
Zamów książkę w internetowej księgarni>>>
@page_break@
Zgodnie z postanowieniami art. 79c ust. 3 i 4 ustawy o odpadach z 2001 r. kara pieniężna była wymierzana za nieprzekazanie wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 37 ust. 3 zbiorczego zestawienia danych lub za nieprzekazania zbiorczego zestawienia danych w terminie określonym w decyzji wydanej na podstawie art. 79d ust. 3a poprzedniej ustawy o odpadach. Zgodnie zaś odpowiednio z postanowieniami art. 37 ust. 3b i 3c ustawy o odpadach z 2001 r. jeżeli z weryfikacji, o której mowa w ust. 3a, wynikało, że informacje zawarte w zbiorczym zestawieniu danych są niezgodne ze stanem faktycznym marszałek województwa zobowiązywał, w drodze decyzji, do korekty sporządzonego zestawienia danych, określając termin przekazania korekty. Niedokonanie korekty zbiorczego zestawienia danych, zgodnie z decyzją, o której mowa w ust. 3b, skutkowało uznaniem, że posiadacz odpadów nie wykonał obowiązku przekazania zbiorczego zestawienia danych.
W związku z tym pod rządami ustawy o odpadach z 2001 r. z brakiem złożenia wymaganego sprawozdania utożsamiane było także niedokonanie korekty pomimo wcześniejszego wezwania do tego przez marszałka województwa. Dlatego też w poprzednim stanie prawnym przyjmowano, że przesłanką formalną pociągnięcia do odpowiedzialności administracyjnej za nieprawidłowe złożenie sprawozdania było wcześniejsze wezwanie przez marszałka do usunięcia występującej nieprawidłowości i dopiero brak podporządkowania się takiemu wezwaniu traktowany był tak jak brak złożenia wymaganego sprawozdania. W art. 237 ust. 1 obecnej ustawy o odpadach przewiduje się jednak, że karze pieniężnej, o której mowa w art. 200 ust. 1 podlega ten kto wbrew obowiązkowi, nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych, sprawozdań lub wykazu zakładów przetwarzania lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Z przytoczonego rozwiązania nie wynika, że wymierzenie takiej kary w stosunku do wadliwych sprawozdań za 2012 r. powinno być poprzedzone wcześniejszym wezwaniem do usunięcia nieprawidłowości, czy też nie. Z gramatycznej wykładni tego rozwiązania mogłoby się wydawać, że obecnie taka konieczność nie występuje.
Uwzględniając jednak fakt, że w art. 237 ust. 1 obecnej ustawy o odpadach znalazły się rozwiązania o charakterze przejściowym odnoszące się do kilku różnych ustaw określających zasady ochrony środowiska przed odpadami oraz, że w zakresie obowiązków sprawozdawczych powinny być stosowane rozwiązania dotychczasowe należy uznać, że w tych przypadkach, w których dotychczasowym stanie prawnym istniała możliwość wymierzenia kary pieniężnej za samo nieprawidłowe złożenie sprawozdania, kara będzie mogła być wymierzona bez konieczności wcześniejszego wezwania do usunięcia nieprawidłowości. Natomiast w tych przypadkach, w których odpowiedzialności administracyjnej podlegało niepodporządkowanie się wezwaniu do usunięcia nieprawidłowości, które było traktowane tak jak brak złożenia wymaganego sprawozdania należy przyjąć, że również w obecnym stanie prawnym wymierzenie kary pieniężnej powinno być poprzedzone wcześniejszym wezwaniem do usunięcia nieprawidłowości w złożonym sprawozdaniu.
Oczywiście w takim przypadku pojawia się wątpliwość jaki organ administracji powinien dokonać takiego wezwania. Odpowiedzi na tak postawione pytanie należy poszukać w tej części art. 237 ust. 1 ustawy o odpadach, w której określono, że do składania sprawozdań za lata 2012-2014 stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednak ich weryfikacja będzie się odbywała już na nowych zasadach. Dlatego też zgodnie odpowiednio z postanowieniami art. 77 ust. 1 i 2 obecnej ustawy o odpadach „ 2.Jeżeli z weryfikacji, o której mowa w ust. 1, wynika, że informacje zawarte w sprawozdaniu są niezgodne ze stanem faktycznym, marszałek województwa wzywa na piśmie do korekty sprawozdania, określając termin przekazania korekty nie dłuższy niż 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Przepis art. 76 ust. 2 stosuje się odpowiednio. 3. W przypadku niedokonania korekty sprawozdania w wyznaczonym terminie, o którym mowa w ust. 2, uznaje się, że posiadacz odpadów nie wykonał obowiązku przekazania sprawozdania.” W związku z tym wszczęcie postępowania przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w przypadku złożenia sprawozdania niezgodnego ze stanem faktycznym będzie musiało być poprzedzone podjęciem wskazanych wyżej kroków prawnych przez marszałka województwa. W przeciwnym razie nie będzie podstaw do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 200 ustawy o odpadach. Oczywiście konieczność taka będzie występowała tylko w stosunku do sprawozdań składanych na podstawie ustawy o odpadach, w odniesieniu do pozostałych znajdować będą zastosowanie autonomiczne reguły wynikające z przepisów na podstawie, których są one składane.
Zamów książkę w internetowej księgarni>>>
@page_break@
Ostatnim zagadnieniem jest ustalenie w oparciu o jakie informacje wojewódzcy inspektorzy powinni wszczynać postępowanie zmierzające do wymierzenia kary za brak wywiązania się z obowiązków sprawozdawczych w zakresie gospodarki odpadami. Oczywiście podstawowym źródłem informacji w tym zakresie będą wyniki kontroli podmiotów korzystających ze środowiska przeprowadzonych na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Oprócz tego dane o braku wywiązania się z obowiązków sprawozdawczych mogą pochodzić także od organów administracji zobowiązanych do ich przyjmowania oraz weryfikacji. W takim przypadku pojawia się kolejna wątpliwość procesowa związana z tym, czy wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia omawianych kar powinno być zawsze poprzedzone przeprowadzeniem kontroli. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać decyzję na podstawie ustaleń dokonanych w trakcie kontroli. W związku z czym w orzecznictwie administracyjnym prezentowane są poglądy w myśl, których każde wszczęcie postępowania w sprawie kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej powinno być poprzedzone przeprowadzeniem kontroli. Obowiązek taki nie wynika jednak z żadnego przepisu prawa. Z przywołanego rozwiązania wynika jedynie, że ustalenia kontrolne mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji. Nie oznacza to natomiast automatycznie obowiązku przeprowadzenia kontroli w każdej sprawie, w której jest wydawana decyzja administracyjna. Ustalenia dokonywane standardowo w toku postępowania wyjaśniającego nie mogą być bowiem zastępowane wynikami kontroli. Wypaczałby to zasady przeprowadzenia postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.
Ponadto w sprawach kar pieniężnych za brak wywiązania się z obowiązków sprawozdawczych w zakresie gospodarki odpadami doprowadziłoby to do sytuacji, w której organy inspekcji nie przeprowadzały żadnych innych kontroli. Dlatego też należy uznać, że do wszczęcia postępowania w omawianej kategorii spraw wystarczy wiarygodna informacja pochodząca od organu administracji odpowiedzialnego za przyjmowanie sprawozdań w zakresie gospodarki odpadami. Podstawą jej uzyskania mogą być np. wyniki kontroli przeprowadzonej przez marszałka województwa na podstawie art. 379 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.
Dlatego też podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że brak jest podstaw do wymierzania przez wojewódzkich inspektorów kar pieniężnych za brak (lub niezgodności ze stanem faktycznym) sprawozdań w zakresie gospodarki odpadami sprzed 2012 r. Wszczęcie postępowania w omawianej kategorii spraw nie musi być poprzedzone przeprowadzeniem własnej kontroli przez organy inspekcji. Jednak w przypadkach sprawozdań niezgodnych ze stanem faktycznym, w których jest to wymagane (opisanych wyżej) będzie to musiało być poprzedzone wezwaniem przez marszałka do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.