Szerokie uprawnienia dla KNF po wejściu w życie "warzywniaka" budzą wątpliwości

Postępowanie wyjaśniające w obecnym kształcie bardziej przypomina postępowanie karne niż administracyjne. Jednocześnie osobom wzywanym nie przysługują uprawnienia z kodeksu postępowania karnego dotyczące podejrzanego. Należałoby się zastanowić, czy wskazane osoby powinny korzystać z gwarancji podobnych do podejrzanego, które pozwoliłyby zachować proporcjonalność pomiędzy uprawnieniami Komisji Nadzoru Finansowego a osób wezwanych - pisze Denis Jankowski, prawnik w Dziale Prawa Karnego Kancelarii Filipiak Babicz Legal.

Nie bez powodu postępowanie karne prowadzone jest na podstawie konkretnych, ściśle określonych ram prawnych i regulacji kodeksu postępowania karnego. Kodeks ten przewiduje bowiem szereg uprawnień i gwarancji przysługujących nie tylko podejrzanemu, ale także osobie podejrzanej oraz świadkowi. Wypada bowiem zauważyć, że osobie wezwanej w postępowaniu karnym w charakterze świadka przysługuje między innymi prawo do odmowy odpowiedzi na pytanie. Taka możliwość istnieje, jeżeli udzielenie odpowiedzi mogłoby narazić jego lub osobę dla niego najbliższą na odpowiedzialność za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe.

Świadek może zostać również zwolniony od składania zeznań lub odpowiedzi na pytania, jeżeli pozostaje w szczególnie bliskim związku z oskarżonym. W końcu, jeżeli okoliczności na które ma zeznawać świadek objęte są tajemnicą (w tym bankową), świadek może odmówić złożenia zeznań. Z obowiązku zachowania tajemnicy może zwolnić jedynie prokurator lub sąd. Postanowienie o zwolnieniu z tajemnicy jest jednak zaskarżalne, co powoduje możliwość kontroli sądowej w zakresie zasadności wydania takiego postanowienia.

Tymczasem uregulowania zawarte w ustawie o nadzorze rynku finansowego zdają się poniekąd pomijać powyższe uprawnienia. Zostały one zamieszczone w rozdziale postępowania wyjaśniającego. Przedmiotowe przepisy nie dotyczą bowiem tylko przestępstw giełdowych, ale również innych przestępstw, które zostaną ujawnione w toku postępowania wyjaśniającego. Co więcej, z brzmienia przepisu wynika, że w przypadku wezwania do złożenia wyjaśnień poucza się jedynie o sytuacjach, w których nie może być świadkiem, a nie o możliwości odmowy udzielenia odpowiedzi na pytania czy złożenia zeznań w charakterze świadka.

Czytaj też: Postępowania wyjaśniające bardziej karne niż administracyjne - ale bez obrońcy

Przepisy przed nowelizacją 

Postępowanie wyjaśniające nie jest żadnym novum. Przepisy znajdujące się w rozdziale 2a ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym weszły w życie 11 października 2015 r. Uzasadnieniem dla wprowadzenia nowego rozwiązania w ustawie było umożliwienie KNF prowadzenia postępowań wyjaśniających we wszystkich segmentach rynku finansowego. Poprzednio było to ograniczone wyłącznie w odniesieniu do segmentu kapitałowego.

Na kanwie poprzednich przepisów KNF nie był uprawniony choćby do poszukiwania dalszych informacji dotyczących podmiotu, co do którego istnieje podejrzenie nielegalnego gromadzenia środków finansowych. Najistotniejszą zmianą z października 2015 r. było jednak wprowadzenie możliwości żądania wyjaśnień od podmiotu kontrolowanego. Ustawa tak naprawdę nie reguluje zakresu przedmiotowych wyjaśnień składanych przez osobę wezwaną. Zasadnym jest więc założenie, że chodzi o wszelkie informacje, które mogą posłużyć do wyjaśnienia okoliczności będących przedmiotem postępowania. W szczególności informacje, które pomogą ustalić czy istnieją podstawy do złożenia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

W celu wyegzekwowania powyższych obowiązków od podmiotu kontrolowanego, wprowadzono również sankcję karną. Zgodnie z nią osoba utrudniająca lub udaremniająca przeprowadzenie czynności w postępowaniu wyjaśniającym podlega karze grzywny do 500 tys. zł, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat dwóch. Zwrot ten jest dość nieostry i pozostawia dużą swobodę organowi. Zwłaszcza że czyn ten może zostać popełniony zarówno poprzez działanie, jak i niepodjęcie wymaganego działania.

Już na pierwszy rzut oka widać więc, że uprawnienia w zakresie dotyczącym postępowania wyjaśniającego przysługujące wzywanemu są nikłe. Można powiedzieć, że ich zakres odpowiada w pewnej mierze uprawnieniom kontrolowanego z postępowania administracyjnego. Mimo tego przepisy wielu ustaw administracyjnych, w tym ordynacji podatkowej, nie zawierają w sobie przepisów sankcjonujących utrudnianie przeprowadzenia czynności przez organy administracyjne. Jedynie w kodeksie karnym skarbowym zamieszczono przepis penalizujący zachowanie polegające na utrudnianiu lub udaremnieniu przeprowadzenia osobie uprawnionej m.in. kontroli podatkowej.

Nowelizacja „warzywniaka” i nowe uprawnienia KNF

Od dnia 1 października 2023 r. uprawnienia KNF uległy istotnej zmianie. Do art. 18a ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, regulującego kształt postępowania wyjaśniającego oraz przesłanki pozwalające na jego zarządzenie, dodano ust. 5. Zgodnie z przepisem, jeżeli w trakcie postępowania wyjaśniającego dojdzie do wykrycia okoliczności lub działalności, stanowiących podstawę do złożenia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa w zakresie niepodlegającym nadzorowi KNF, wówczas czynności dokonywane przez upoważnionego pracownika urzędu mogą być podejmowane w celu zebrania i zabezpieczenia dowodów oraz złożenia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Innymi słowy, KNF jest uprawniony również w wyżej wskazanym zakresie do gromadzenia dowodów w celu złożenia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa (nawet tego, które nie było podstawą do wydania zarządzenia o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego).

Jednocześnie w ustawie nie występuje żadne ograniczenie co do typów czynów zabronionych objętych powyższą regulacją. Należy więc przyjąć (a contrario), że chodzi o każdy czyn zabroniony, sankcjonowany przez przepis karny. Oznacza to, że upoważniony pracownik KNF jest uprawniony do zabezpieczenia dowodów mogących budzić podejrzenie popełnienia jakiegokolwiek przestępstwa, a następnie złożenia zawiadomienia do organu powołanego do ścigania przestępstw.

Motywacją do wprowadzenia powyższego przepisu było niewątpliwie rozszerzenie uprawnień upoważnionego pracownika KNF. Ustawodawca wskazał również, że: „czynności wykonywane w trakcie postępowania wyjaśniającego są następnie przekazywane razem z zawiadomieniem do prokuratury, a tym samym ujawnienie przez KNF przedmiotu i zakresu postępowania może wpływać na skuteczność czynności podejmowanych przez organy ścigania. W szczególności, wskazanie przedmiotu oraz zakresu postępowania podmiotowi, który potencjalnie prowadzi działalność przestępczą może prowadzić do zacierania śladów przestępstwa, ukrywania majątku pochodzącego z przestępstwa lub ucieczki sprawców przestępstwa”. W związku z tym upoważniony pracownik KNF, który prześle wezwanie do podmiotu, nie musi wyszczególniać w wezwaniu przedmiotu i zakresu postępowania. Skutkuje to mniejszą możliwością przygotowania do udzielenia odpowiedzi na pytania i wprowadza element zaskoczenia wobec osoby odpowiadającej na wezwanie.

Mniej praw dla wezwanego 

Nie powinno ulegać jakimkolwiek wątpliwościom, że zabezpieczenie przez KNF dowodów mogących wskazywać na podejrzenie popełnienia przestępstwa przez podmiot, wobec którego prowadzone jest postępowanie wyjaśniające, będzie wpływać na skuteczność działań podejmowanych przez organy ścigania. Tak naprawdę upoważnieni pracownicy KNF są obecnie w stanie zbierać dowody w sposób podobny do organów powołanych do ścigania przestępstw. W szczególności mogą żądać złożenia wyjaśnień na okoliczności, które nie dotyczą przedmiotu objętego zarządzeniem o wszczęciu postępowania wyjaśniającego. Co więcej, osobie wzywanej nie przysługuje prawo odmowy odpowiedzi na pytania z uwagi na brak odpowiedniego odesłania do przepisów kodeksu postępowania karnego. Analogicznie wygląda to w przypadku żądania wydania dokumentacji czy jej zajęcia.

Dodatkowo osoba lub podmiot wezwany, nie mają możliwości odmówić przesłania określonej dokumentacji. Nie mają również prawa do odmowy udzielenia odpowiedzi na konkretne pytanie, w przeciwieństwie do osoby wezwanej w charakterze świadka w postępowaniu karnym. Gdyby tego dokonali, mogliby się narazić na odpowiedzialność karną z art. 20a ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Jednocześnie wypada zaznaczyć, że podmiot, wobec którego wystosowano wezwanie nie poniesie odpowiedzialności karnej. Na gruncie przepisów karnych, kara grzywny, ograniczenia lub pozbawienia wolności może zostać orzeczona wobec osoby fizycznej, która faktycznie dokonuje czynności opisanych w art. 20a ustawy. Zazwyczaj będzie to osoba, która reprezentuje spółkę, a więc prezes zarządu, członek zarządu lub prokurent. Wiele zależy jednak od umowy lub statutu spółki czy samej umowy pomiędzy przedsiębiorstwem a pracownikiem.

Zaskakujące jest założenie dotyczące tego, że przyznanie dodatkowych uprawnień upoważnionym pracownikom UNKF doprowadzi do utrudnienia zacierania śladów przestępstwa, ukrywania majątku pochodzącego z przestępstwa czy uniemożliwi sprawcom ucieczkę. Ewentualni sprawcy powinni sobie przecież zdawać sprawę z tego, że przekazując pewne dane (ustnie, pisemnie, bądź zawarte w udostępnionych dokumentach) mogą narazić się na odpowiedzialność karną. KNF nie ma żadnych kompetencji do tego by zastosować środki zapobiegawcze w postaci choćby dozoru Policji połączonego z zakazem opuszczania kraju. Kompetencje te są zastrzeżone wyłącznie dla sądu i prokuratora.

Postępowanie bardziej karne niż administracyjne 

Podsumowując, nowe uprawnienia w postępowaniu wyjaśniającym niewątpliwie przysłużą się KNF. Pozwolą na identyfikację przestępstw innych aniżeli objętych zarządzeniem o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Zapewne znakomita większość z nich będzie dotyczyła czynów związanych z rynkiem finansowym i kapitałowym, a także obrotem gospodarczym, jednak podkreślić należy, że to nie KNF jest podmiotem powołanym z mocy ustawy do ścigania przestępstw. Jeżeli już upoważnieni pracownicy KNF posiadają uprawnienia quasi śledczych, wówczas zasadnym byłoby przyznanie odpowiednich gwarancji osobom wezwanym do złożenia wyjaśnień czy przesłania dokumentów.

Jakkolwiek zarówno w wezwaniu do złożenia oświadczeń, jak i do złożenia wyjaśnień stosuje się przepisy dotyczące niemożności bycia świadkiem, a do wezwania do złożenia oświadczeń stosuje się również przepis kodeksu postępowania administracyjnego stanowiący o prawie do odmowy zeznań lub odpowiedzi na pytania, jednak uprawnienia te wydają się niewystarczające. Postępowanie wyjaśniające w obecnym kształcie bardziej przypomina postępowanie karne, aniżeli administracyjne. Jednocześnie osobom wzywanym nie przysługują uprawnienia z Kodeksu postępowania karnego dotyczące podejrzanego. W związku z tym, należałoby się zastanowić czy ww. osoby powinny korzystać z gwarancji podobnych do podejrzanego, które pozwoliłyby zachować proporcjonalność pomiędzy uprawnieniami KNF a osób wezwanych.

Denis Jankowski, prawnik w Dziale Prawa Karnego Kancelarii Filipiak Babicz Legal, redaktor serwisu przestepstwagieldowe.pl

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.