Określenie kręgu stron kluczowe przy zmianie decyzji o warunkach zabudowy

Wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o zmianę decyzji o warunkach zabudowy wiąże się z koniecznością wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego, w toku którego organ powinien zapewnić stronom postępowania czynny udział.

Ponieważ w trakcie postępowania strony powinny wyrazić zgodę na projektowaną zmianę, to prawidłowe określenie kręgu stron postępowania ma bardzo istotne znaczenie dla prawidłowości przyszłego rozstrzygnięcia.

Zmiany ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy

W przypadku zamiaru zmiany ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy powstają niekiedy wątpliwości co do charakteru decyzji i w konsekwencji podstawy prawnej ewentualnej zmiany takiej decyzji, co z kolei ma wpływ na zakres udziału stron w postępowaniu. Wątpliwości te rozwiewa orzecznictwo wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być traktowana jako decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Na podstawie takiej decyzji niewątpliwie jej beneficjent uzyskuje możliwość ubiegania się o pozwolenie na budowę, co uzasadnia stosowanie przy zmianie takiej decyzji art. 155 KPA (wyrok WSA w Warszawie, IV SA/Wa 2197/05, LEX nr 886171). W związku z takim charakterem decyzji pojawiły się poglądy, że jedyną stroną postępowania, która powinna wyrazić zgodę na zmianę decyzji WZ jest wyłącznie inwestor jako podmiot nabywający na mocy decyzji o warunkach zabudowy prawo. W rzeczywistości jednak decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją, w której strony nabyły prawo (wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 983/10, LEX nr 759090). Nie tylko bowiem inwestor nabywa prawo do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę, ale również sąsiedzi inwestycji uzyskują gwarancję, że w projekcie budowlanym nie zostaną przekroczone parametry urbanistyczne i architektoniczne wynikające z decyzji o warunkach zabudowy. Bez względu jednak na zakres uzyskanych uprawnień w postępowaniu pierwotnym akcentuje się, że w każdym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 KPA konieczne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania dotyczącego zmiany (wyrok NSA z 7 marca 2007 r., LEX nr 337475).

Strony postępowania

Aby możliwe było wydanie w trybie art. 155 KPA nowej decyzji zmieniającej wydaną wcześniej ostateczną decyzję administracyjną konieczne jest zachowanie tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją pierwotną oraz decyzją zmieniającą. Tożsamość ta wyznaczana jest przez element podmiotowy (ta sama strona lub strony postępowania) i element przedmiotowy – niezmieniony stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 5 stycznia 2011 r., II OSK 1996/09, LEX nr 952995). Oznacza to, że co do zasady w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy powinny wziąć udział te same podmioty, które były stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie zmiany powinien ograniczyć się wyłącznie do uznania za strony postępowania w sprawie zmiany strony postępowania pierwotnego. Nie zawsze bowiem występuje tożsamość stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną z kręgiem stron postępowania zmierzającego do zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo. Organ administracji każdorazowo w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego i prawnego musi oceniać jaki jest krąg osób, którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 KPA i zbadać czy wyrażają one zgodę na zmianę decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 7 listopada 2007 r., VII SA/Wa 1076/07, LEX nr 502290).

Organ prowadzący postępowanie w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy musi w szczególności w procesie ustalania kręgu stron tego postępowania uwzględnić zmiany wynikające z dziedziczenia oraz inne zmiany odnoszące się do własności nieruchomości sąsiednich wobec inwestycji. Wynika to z faktu, że w postępowaniu pierwotnym o statusie strony decyduje jej tytuł prawny do nieruchomości, na którą projektowane zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływać. Dlatego też wszelkie zmiany w zakresie tytułu prawnego powinny zostać uwzględnione w postępowaniu w sprawie zmiany. W szczególności przy zmianie decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 KPA należy uwzględnić następców prawych właściciela nieruchomości, który był stroną pierwotnego postępowania (wyrok WSA w Gliwicach z 20 czerwca 2007 r., II SA/Gl 89/07, LEX nr 1026704).

Konieczność uwzględnienia nowych storn postępowania może wynikać nie tylko z następstwa prawnego, ale również innych zmian, np. będących skutkiem zmian geodezyjnych. Dlatego jeżeli po wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy doszłoby do podziału nieruchomości sąsiedniej, której właściciel był stroną tego postępowania, to w postępowaniu w sprawie zmiany jako strony postępowania należy uwzględnić wszystkich obecnych właścicieli wydzielonych działek (wyrok WSA w Lublinie z 29 grudnia 2011 r., II SA/Lu 775/11, LEX nr 1134836).

Niedozwolone rozszerzenie kręgu stron

W toku postępowania może się okazać, że ze względu na żądany zakres zmiany, np. zwiększenie intensywności zabudowy, koniecznym stałoby się rozszerzenie kręgu stron postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy o właścicieli działek, na które zamierzenie inwestycyjne w pierwotnym zakresie nie oddziaływało. Takie jednak rozszerzenie jest niedopuszczalne, bowiem zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 KPA (wyrok NSA z 26 listopada 2010 r., I OSK 164/10, LEX nr 745112). Powyższa zmiana byłaby dodatkowo skutkiem niedozwolonej na gruncie art. 155 KPA zmiany przedmiotowej. Tymczasem tożsamość przedmiotowa rozumiana jako tożsamość treści praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej jest warunkiem zmiany ostatecznej decyzji w omawianym trybie (wyrok NSA z 23 września 2010 r., II GSK 789/09, LEX nr 746153). W przypadku decyzji ustalających warunki zabudowy taka tożsamość nie będzie zachowana np. przy zmianie rodzaju wnioskowanej przez inwestora zabudowy (wyrok WSA w Poznaniu z 13 września 2011 r., IV SA/Po 550/11, LEX nr 965713).

Skutek błędnego ustalenia stron postępowania

Prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania ma szczególne znaczenie w postępowaniu o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 KPA. Jedną z przesłanek zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyrażenie w sposób niebudzący wątpliwości zgody na zmianę decyzji przez wszystkie strony postępowania (wyrok WSA w Poznaniu z 22 października 2008 r., II SA/Po 192/08, LEX nr 1052107). Stąd jeżeli organ prowadzący postępowanie w sprawie zmiany na wstępnym etapie nie uznałby za strony postępowania wszystkich podmiotów, które powinny być stronami tego postępowania, i w konsekwencji nie uzyskał ich zgody na zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, to taki brak kwalifikowany jest jako rażące naruszenie prawa i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA (wyrok WSA w Opolu z 4 lipca 2013 r., II SA/Op 227/13, LEX nr 1348210).