Zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości o ile nie skorzystał z praw, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p.
Dochodzenie odszkodowania na podstawie tego przepisu możliwe jest po spełnieniu kumulatywnie następujących przesłanek:
- uchwalenie lub zmiana planu miejscowego,
- obniżenie wartości nieruchomości,
- związek między uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego, a obniżeniem wartości nieruchomości,
- zbycie nieruchomości,
- nieskorzystanie z praw, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p.
Uchwalenie lub zmiana miejscowego planu
Z uchwaleniem planu miejscowego mamy do czynienia w trzech sytuacjach: gdy na danym terenie dotychczas nie obowiązywał żaden plan, gdy plan taki obowiązywał, ale utracił moc przed uchwaleniem nowego planu lub gdy nadal obowiązuje poprzedni plan, który jest w całości uchylany, a w jego miejsce wchodzi nowy plan miejscowy. Zmiana planu ma natomiast miejsce wtedy, gdy na danym obszarze obowiązuje plan miejscowy, który podlega zmianie, jednak zmiana ta nie prowadzi do uchylenia go w całości.
W doktrynie i orzecznictwie pojawiły się wątpliwości, jak rozumieć należy „uchwalenie lub zmianę” planu miejscowego. Innymi słowy: czy należy przyjąć, że warunek ten zostaje spełniony już w dniu podjęcia stosownej uchwały przez radę gminy, czy dopiero w chwili wejścia w życie planu miejscowego, po upływie wyznaczonego vacatio legis. Obecnie dominujące wydaje się stanowisko, zgodnie z którym podstawą roszczeń ze szkody planistycznej może być wyłącznie plan miejscowy, który uzyskał walor skuteczności. Koncepcja taka wydaje się słuszna, zwłaszcza że plan miejscowy jako akt normatywny nie staje się obowiązujący z chwilą jego uchwalenia czy też ogłoszenia w dzienniku urzędowym, ale właśnie dopiero z chwilą wejścia w życie.
Obniżenie wartości nieruchomości
Generalnie rzecz ujmując, obniżenie wartości nieruchomości występuje, jeżeli zmniejszeniu ulegnie wartość nieruchomości po wejściu w życie nowego lub zmienionego planu miejscowego w stosunku do jej wartości sprzed tej daty. Ta z pozoru prosta przesłanka w praktyce nastręcza jednak wielu trudności, wynikających z tego, że wartość obniżenia niekoniecznie jest równoznaczna ze szkodą podlegającą naprawieniu. Wszystko zależy bowiem od rozstrzygnięcia, czy szkodzie wynikającej z omawianego przepisu należy przyznać charakter autonomiczny czy cywilistyczny.
Gdyby szkodzie przyznać charakter autonomiczny, oznaczałoby to, że nie można stosować przy jej ocenie przepisów ogólnych prawa cywilnego o szkodzie majątkowej. To z kolei prowadzi do wniosku, że przy jej określeniu nie miałoby żadnego znaczenia dla ustalenia szkody za jaką cenę nieruchomość faktycznie została sprzedana. W ujęciu cywilistycznym rzecz ma się już jednak odmiennie, ponieważ obniżenie wartości nieruchomości byłoby pierwszym etapem kalkulacji szkody. Drugim byłoby natomiast ustalenie, za jaką cenę nieruchomość faktycznie została sprzedana. Różnica pomiędzy tymi wartościami stanowiłaby z kolei faktyczną szkodę, która podlega naprawieniu. Pomimo licznego grona zwolenników, jak również przeciwników każdej z powyższych koncepcji, dominujące wydaje się jednak stanowisko, zgodnie z którym szkodę podlegającą naprawieniu należy wyraźnie odróżnić od obniżenia wartości nieruchomości (koncepcja cywilistyczna).
Związek między uchwaleniem planu a obniżeniem wartości nieruchomości
Roszczenie opisane w art. 36 ust. 2 u.p.z.p. występuje, gdy obniżenie wartości nieruchomości spełnia kryteria adekwatnego związku przyczynowego, czyli jest normalnym następstwem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Gmina nie ponosi zatem odpowiedzialności za szkodę planistyczną, jeżeli obniżenie wartości nieruchomości wynika z innych przyczyn. Jeśli natomiast czynniki te współistnieją obok obniżenia wartości nieruchomości wynikającego z uchwalenia lub zmiany planu, to przy ustalaniu szkody podlegającej naprawieniu przez gminę należy je pominąć.
Pojawiła się jednak wątpliwość, czy roszczenie opisane w omawianym przepisie będzie przysługiwać, jeżeli obniżenie wartości nieruchomości jest następstwem uchwalenia lub zmiany planu innych (np. sąsiednich) nieruchomości. Odpowiedź na tak postawione pytanie jest twierdząca. Roszczenie o odszkodowanie równe obniżeniu wartości nieruchomości powstanie więc, także wówczas gdy uchwaleniu lub zmianie ulegnie plan miejscowy, który swoim zasięgiem nie obejmie nieruchomości na której ujawni się szkoda. Stanowisko takie wydaje się słuszne, zwłaszcza jeżeli wziąć pod uwagę, jak wiele tego rodzaju sytuacji występuje w praktyce.
Zbycie nieruchomości
Aby możliwym było skorzystanie z roszczenia określonego w art. 36 ust. 3 u.p.z.p., konieczne jest również zbycie nieruchomości. Jak zatem należy je rozumieć? Zgodnie z definicją legalną wynikającą z art. 3 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez zbycie rozumieć należy dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Jednocześnie jednak art. 37 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wysokość odszkodowania m.in. za obniżenie wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży.
Istnieje jednak problem dotyczący tego, czy zbyciem w rozumieniu art. 36 ust. 3 u.p.z.p. są wyłącznie odpłatne czynności prawne, czy również czynności nieodpłatne. Zagadnienie to, jest jednocześnie silnie skorelowane z tym, czy szkodzie wynikającej z omawianego przepisu należy przyznać charakter autonomiczny, czy cywilistyczny. W pierwszym przypadku należałoby bowiem przyjąć szerokie rozumienie zbycia, uwzględniające również czynności nieodpłatne, w przeciwieństwie do ujęcia cywilistycznego, które zawężałoby takie czynności tylko do tych odpłatnych.
W orzecznictwie dominujący jest pogląd, zgodnie z którym przesłanki do domagania się odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości zachodzą wyłącznie w przypadku dokonania czynności opłatnych, ponieważ wyłącznie w takich przypadkach można mówić o szkodzie. Oprócz sprzedaży za czynności takie uznaje się również m.in. umowę zamiany, dożywocia czy też wniesienie prawa do nieruchomości tytułem aportu do spółki w zamian za objęcie w niej udziałów.
Kiedy roszczenie nie przysługuje
Wreszcie, przepis art. 36 ust. 3 u.p.z.p. określa również przesłankę negatywną, określającą, kiedy dochodzenie roszczenia z tego przepisu nie będzie możliwe. Zgodnie z nią, jeżeli właściciel nieruchomości zbędzie nieruchomość, w stosunku do której uprzednio skorzystał już z roszczenia o odszkodowanie za szkodę rzeczywistą, wykup nieruchomości lub nieruchomość zamienną (art.. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), to nie będzie mógł już skutecznie dochodzić odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości.
Warunek ten nie nastręcza większych trudności interpretacyjnych. Doprecyzowania wymaga jednak określenie momentu, w którym można mówić o tym, że roszczenia z art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p. zostały skonsumowane. W odniesieniu do zamiany nieruchomości panuje jednolite stanowisko, że moment ten nastąpi z chwilą skutecznego zawarcia umowy zamiany. Jeżeli chodzi natomiast o odszkodowanie lub wykup nieruchomości, to pomimo różnych stanowisk w tym zakresie, zgodnie z poglądami dominującymi, roszczenia te zostają zaspokojone albo w chwili spełnienia świadczenia przez podmiot do tego zobowiązany albo z chwilą wydania prawomocnego orzeczenia przez sąd drugiej instancji – w przypadku gdy roszczenia dochodzone są na drodze sądowej.
Joanna Nogala, radca prawny z Kancelarii Prawnej INLEGIS Kołodziej Nogala sp.k. (www.inlegis.pl), ekspertka wspierająca merytorycznie Fundację INLEGIS (www.fundacjainlegis.pl)
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.