Brakuje jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych, dotyczącego problemu - co dalej w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania jest nieważny. Co ma zrobić inwestor, który w oparciu o ten dokument rozpoczął budowę, albo nawet ją zakończył i od dawna korzysta z budynku? Całe szczęście zdecydowana większość sądów orzeka na korzyść inwestorów. Niedawno Główny Urząd Nadzoru Budowanego w ramach swojego cyklu "Ciekawe interpretacje" przypomniał o problemie.
Czytaj też: Paraliż inwestycji za rok to pewnik? Planistyczny rollercoaster rozkręca się w najlepsze
Plan to nie decyzja, kontrowersyjna uchwała
Sądy, które uważają, że można unieważnić pozwolenie na budowę powołują się na uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r. (sygnatura akt I OPS 2/12). Mówi ona, że: "nieważność decyzji, w oparciu o którą wydano inną zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 8 k.p.a."
Takie podejście sądów budzi kontrowersje wśród prawników.
- Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest decyzją administracyjną ani innym orzeczeniem. Ustawodawca nie przewidział wprost konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można tym samym stosować sankcji w sposób dorozumiany, sięgając do innych procedur, czy interpretować w sposób rozszerzający obowiązujących przepisów - uważa Joanna Maj, radca prawny, SWK Legal Sebzda-Załuska Wójcik Kamińska Radcowie Prawni.
Według niej, zakładając racjonalność ustawodawcy, należy uznać, że gdyby rzeczywiście przewidywał on sankcje nieważności dla decyzji wydanych na podstawie przepisów prawa miejscowego, których nieważność następnie stwierdzono, z pewnością dałby temu wyraz w przepisach prawa. Nawet bowiem w przypadku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, skutkiem takiego stanu rzeczy jest możliwość żądania jednie (bądź aż) wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145a k.p.a.).
Czytaj w LEX: Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję > >
Cena promocyjna: 149.25 zł
|Cena regularna: 199 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 179.1 zł
Plan to nie kostki domina
Zupełnie inne podejście prezentuje NSA w innych swoich orzeczeniach. W wyroku z 24 listopada 2016 r. (II OSK 1490/15) uznał, że sąd administracyjny, po stwierdzeniu nieważności planu miejscowego, nie może zrobić tego samego z pozwoleniem na budowę. Zgodnie z art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast – jak wynika z art. 147 par. 2 p.p.s.a. – stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie jest to więc przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 par. 2 p.p.s.a.
Z kolei w wyroku z 6 grudnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 1705/22) NSA stwierdził, że ustawodawca nie przewidział wprost konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności miejscowego planu w odniesieniu do wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, a podstawą jej wzruszenia.
Według niego prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie reguluje jednak trybu właściwego do wzruszenia decyzji. Odsyła w tym zakresie do kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Chodzi tu zatem o zastosowanie trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego przewidzianego w przepisach k.p.a. wobec decyzji, dla której unieważniona uchwała lub akt stanowił podstawę wydania. Brak podstawy prawnej decyzji administracyjnej odnieść można tylko do naruszenia prawa, które obowiązuje w dniu wydania decyzji.
Sprawdź w LEX: Konieczność wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę > >
Decyduje data
W opinii Michała Siembaba, radcy prawnego w GKR Legal, istotne jest to czy plan miejscowy pozostawał w obrocie prawnym w dacie wydawania ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Jeśli w tej dacie nie doszło do jego prawomocnego unieważnienia przez sąd administracyjny, to nie będzie można stwierdzić nieważności pozwolenia. Jeśli jednak w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę wyrok unieważniający plan był prawomocny to wówczas jak najbardziej będzie można pozwolenie unieważnić ze względu na brak uchwały o planie w dacie wydania decyzji.
- Interesujące jest to, że w takiej sytuacji (unieważnienia planu po wydaniu pozwolenia na budowę) w ogóle nie stanowi podstawy do podważenia pozwolenia na budowę. Niezależnie od tego, że teoretycznie mogłaby powodować jego wzruszenie, to brak jest w przepisach procedury administracyjnej przepisu, który by na to pozwalał, w szczególności sytuacja taka nie jest podstawą do wznowienia postępowania ponieważ nie jest wymieniona w opisanych w k.p.a. przesłankach wznowienia. Nie można także stwierdzić jego nieważności. Dopuszcza się więc funkcjonowanie w obrocie prawnym pozwoleń na budowę wydanych na podstawie planów miejscowych później unieważnionych. Wyjaśniał to NSA m.in. w wyroku z 24 kwietnia 2014 sygn. II OSK 2868/12, z którego wynika, że unieważnienie uchwały może skutkować „wzruszeniem” wydanej na jej podstawie decyzji, a więc czym innym niż stwierdzenie nieważności - tłumaczy mec. Michał Siembab.
Czytaj także w LEX: Przeniesienie uprawnień z decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę w drodze sukcesji > >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.