Bardzo ciekawą analizę zaprezentował w tym tygodniu na LinkedIn Łukasz Prażmo. Jego firma GIS – Expert, która zajmuje się m.in. analityką danych przestrzennych, przeprowadziła symulację wyznaczenia obszarów uzupełnienia zabudowy na terenie m.st. Warszawy. Okazało się, że takie obszary można wyznaczyć jedynie na ok. 86,1 mkw. powierzchni stolicy (co odpowiada 16,64 proc, powierzchni Warszawy). Ta powierzchnia nie uwzględnia tych obszarów, dla których obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.
Czytaj też: Budowa magazynów może być zablokowana, potrzebna pilna zmiana przepisów
Nieżyciowe obszary uzupełnienia zabudowy
Zgodnie ze znowelizowaną treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy będzie można wydawać jedynie na obszarach uzupełnienia zabudowy. Art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p. warunkuje możliwość wydania WZ od tego, czy teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy. Obszar uzupełnienia zabudowy stanowi nieobowiązkowy element planu ogólnego (gmina nie musi go wyznaczać). Jeżeli się jednak zdecyduje, to będzie mogła to zrobić jedynie zgodnie ze ściśle określonym algorytmem, określonym przez przepisy wykonawcze.
Czytaj też w LEX: Nowe definicje w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym >
2 maja tego roku minister rozwoju i technologii wydał rozporządzenie w sprawie sposobu wyznaczania obszarów uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy. Niestety jego treść niewiele różni się od tej prezentowanej w trakcie procesu legislacyjnego dotyczącego reformy planowania przestrzennego. Jako podstawę wyznaczania obszarów zabudowy przyjęto bowiem konieczność istnienia zgrupowania co najmniej pięciu budynków, o odpowiedniej klasyfikacji, położonych względem siebie w odległości nie większej niż 100 m. Zasadniczo obszary uzupełnienia zabudowy można będzie wyznaczać jedynie wewnątrz takich zgrupowań.
Oznacza to, że wydawania decyzji o warunkach zabudowy będzie uzależnione od przypadkowego zgrupowania budynków, które muszą pozostawać od siebie w określonej odległości. Nie znajduję w tym rozwiązaniu jakiegokolwiek racjonalnych argumentów. Nie znalazły się one ani w uzasadnieniu do projektu nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w uzasadnieniu do projektu rozporządzenia.
Zobacz procedurę: Składanie wniosków o sporządzenie lub zmianę planu ogólnego bądź planu miejscowego >
Nie będzie gdzie budować
W uzasadnieniu nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyczytamy m.in., że celem wprowadzenia ograniczenia wydawania decyzji o warunkach zabudowy jedynie do obszarów OZU jest chęć przeciwdziałania rozlewania się zabudowy. Z kolei w uzasadnieniu do projektu rozporządzenia wskazane zostało, że OUZ ma być narzędziem pozwalającym gminie wpływać na to, na jakich obszarach zabudowa może być kształtowana w oparciu o warunki zabudowy.
Obecnie bowiem jedynym takim narzędziem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jego uchwalanie „jest zadaniem czasochłonnym i kosztownym, niedopasowanym do potrzeb, które można sprowadzić do jednej generalnej zasady – wprowadzenia zakazu zabudowy. Nowe narzędzie w postaci obszarów uzupełnienia zabudowy oddaje w ręce gminy jednoznaczne władztwo planistyczne w zakresie ustalania, dla których terenów nie będą̨ wydawane decyzje WZ”.
Czytaj też w LEX: Decyzja o warunkach zabudowy po reformie planowania przestrzennego >
Spójrzmy teraz na fakty. Uchwalanie planów miejscowych jest procesem skrajnie przewlekłym. Średni czas uchwalenia planu w Warszawie to 7 lat, a niektóre plany uchwalane są dopiero po osiągnięciu pełnoletniości, tzn. po czasie dłuższym niż 18 lat od daty podjęcia uchwały o przystąpieniu do jego sporządzania. Planami miejscowymi jest objęte aktualnie 44,14 proc. powierzchni Warszawy. Czy wszystkie tereny pod planami zagospodarowania przestrzennego są wystarczające na pokrycie zapotrzebowania rynku na grunty pod nowe inwestycje, w tym budowę mieszkań? Wydaje się, że nie, skoro ich ceny poszybowały w ostatnim czasie, w niektórych przypadkach przekraczając kwotę 10 000 zł za 1 m2 powierzchni użytkowej mieszkania do wybudowania (w tym przypadku w cenie 1m2 mieszkania koszt samego gruntu to 10 000 zł).
Zobacz też procedurę: Przeprowadzenie konsultacji społecznych projektu planu ogólnego lub jego zmiany >
Jeżeli weźmiemy pod uwagę, że jedynie 44,14 proc. powierzchni Warszawy jest pokryte planami, a na kolejnych jedynie 16,64 proc. będzie można wyznaczać OUZ, to w konsekwencji ceny gruntów wzrosną? Wydaje się, że jest to nieuniknione, bowiem prawie 40 proc. powierzchni Warszawy zostanie wyłączone z zabudowy, to znaczy będzie zamrożona do uchwalenia miejscowego planu lub zintegrowanego planu inwestycyjnego.
Czytaj też w LEX: Zintegrowany plan inwestycyjny - szczególny rodzaj planu miejscowego >
Czy obszary uzupełnienia zabudowy to zły pomysł
To teraz najważniejsze pytanie – czy obszary uzupełnienia zabudowy to zły pomysł? Nie uważam, że jest zły co do zasady, ale na pewno kryteria wyznaczania tego obszaru są niewłaściwe.
Po pierwsze, ich wprowadzenie w obecnym kształcie zamrozi tereny, które nadają się pod zabudowę, a umożliwi zabudowę na tych, które są do tego nieodpowiednie, pogłębiając przy tym chaos przestrzenny. Chodzi bowiem o to, że kryteria wyznaczenia OUZ powinny opierać się o dostęp do infrastruktury technicznej (być może także społecznej), a nie o przypadkowe kryterium zgrupowania kilku budynków w jakiejś odległości od siebie. Chaos przestrzenny to zjawisko, które przede wszystkim polega na niekontrolowanym rozlewaniu się zabudowy. Co to znaczy rozlewanie się zabudowy? To oznacza powstawanie jej na obszarach, które nie są wystarczająco wyposażone w infrastrukturę. To obszary bez kanalizacji, bez przystanku komunikacji zbiorowej czy bez szkoły lub przedszkola w pobliżu.
Uzależnienie wyznaczania OUZ od przypadkowego zgrupowania budynków spowoduje możliwość wyznaczenia tego obszaru np. na terenach bez kanalizacji (w dzielnicy Wilanów czy Wawer), a uniemożliwi jej powstanie na obszarach dobrze uzbrojonych (w sieci, komunikację czy szkoły), tylko z uwagi na to, że nie było zgrupowania budynków lub nie było ono odpowiednie (np. były 4 a nie 5 budynków lub były od siebie oddalone o 105 m zamiast o 100). OUZ powinny być wyznaczane w oparciu o kryterium dostępności infrastruktury, a nie w oparciu o przypadkowe zgrupowanie budynków.
Zapraszamy na szkolenie online: Akty wykonawcze do reformy planistycznej >
Po drugie – OUZ nie powinny być wyznaczane w planach ogólnych. Zamiast tego powinny istnieć kryteria dostępności do infrastruktury, analogiczne jak np. lokalne standardy urbanistyczne określane w oparciu o Specustawę mieszkaniową i uzależniającą uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowych od ich spełnienia. Chodzi o to, że w praktyce plany ogólne, podobnie jak obecnie studia uwarunkowań, będą aktualizowane bardzo rzadko. W ślad za tym obszary uzupełnienia zabudowy będą zmieniane raz na kilka lub nawet kilkanaście lat. Rozwój miasta jest zjawiskiem dynamicznym. Określanie OUZ w planach ogólnych spowoduje, że jeżeli dany obszar na przestrzeni czasu zacznie spełniać odpowiednie kryteria to i tak pozostanie wyłączony spod możliwości wydawania decyzji WZ do czasu zmiany planu ogólnego. Jest to sztuczne i niepotrzebne ograniczenie, które nie przystoi do dynamicznego otoczenia, w którym żyjemy i nie spełnia porządnej w planowaniu elastyczności.
Po trzecie – wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu projektu rozporządzenia, OUZ nie da gminom narzędzia do wpływania na to, na jakich obszarach zabudowa będzie mogła być kształtowana w oparciu o warunki zabudowy. Wprowadzenie OUZ w obecnym kształcie, wymagającym określenia ich obszaru przez ściśle określony i sztuczny algorytm, wiąże gminom ręce co do określenia, gdzie decyzje WZ będą mogły być wydawane.
Czytaj też w LEX: Plan ogólny >
Reforma warunków zabudowy wskazana, ale nie taka
Czy uważam, że obecnie wydawanie decyzji o warunkach zabudowy działa dobrze? Absolutnie nie. Wina jednak leży gdzieś pomiędzy przepisami a praktyką ich stosowania. Widać to szczególnie po ostatnim raporcie NIK, który wskazał na wiele nieprawidłowości przy ich wydawaniu. Nie uważam natomiast, aby remedium na ten problem leżało w tak dalece idącym ograniczeniu wydawania decyzji WZ, jakie ma nastąpić, szczególnie biorąc pod uwagę przewlekłość w uchwalaniu planów miejscowych.
Zasady wydawania decyzji WZ powinny zostać zmieniony, ale w taki sposób, aby mogły być wydawane po spełnieniu kryteriów dostępności do infrastruktury. Na pewno jednak nie w taki sposób, aby wyłączać spod zabudowy prawie 40 proc. jednej z najlepiej rozwijających się stolic europejskich spod zabudowy. Miasta, które wraz z gminami satelickimi w 2022 roku, wygenerowało wyższe PKB niż Słowacja, potrzebuje ziemi do rozwoju. Jest ścisła zależność pomiędzy rozwojem dużych miast i rozwojem gospodarki w ogóle. Polecam w tym zakresie sięgnięcie do lektury książki „The New Urban Crisis” napisanej przez Richarda Floridę, gdzie wykazuje on istnienie tych zależności. Na koniec dodam tylko, że w samym 2022 roku udział Aglomeracji Warszawskiej w PKB kraju wyniósł aż 17,5 proc..
Maciej Górski, adwokat, partner w kancelarii GPLF oraz członek Komitetu ds. Nieruchomości KIG
Więcej na temat reformy planowania przestrzennego znajdziesz w LEX:
Reforma planowania przestrzennego - szanse i zagrożenia >
Strategia rozwoju gminy w praktyce samorządowej >
Nowa decyzja o zakazie zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z planem miejscowym >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
