Budownictwo wodne - wzajemna relacja prawa wodnego i prawa budowlanego

Określenie wzajemnych relacji prawa wodnego i prawa budowlanego należałoby rozpocząć od odpowiedzi na pytanie: jaki jest główny cel obowiązywania ustawy prawo budowlane oraz ustawy prawo wodne?

Artykuł 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej pr.bud., stanowi, iż normuje ona działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Ustawa ta określa zatem ramy prawne działania inwestora i pozostałych uczestników procesu budowlanego, a także zasady działania administracji publicznej w zakresie realizacji obiektów budowlanych, z kolei rozporządzenia wydawane na podstawie ustawy uzupełniają materię ustawową o warunki techniczne, jakim obiekty te winny odpowiadać.

Pojęcie obiektu budowlanego, a więc przedmiotu zainteresowania ustawy zostało zdefiniowane poprzez zaliczenie do tej kategorii:
1)budynków wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi;
2)budowli stanowiących całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami
i urządzeniami;
3)obiektów małej architektury.

Natomiast art. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. prawo wodne ( t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.)
- dalej pr. wod. skupia jej stosowanie wokół zagadnień związanych z gospodarowaniem wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowania i ochrony zasobów wodnych, korzystania z wód oraz zarządzania zasobami wodnymi. Jej głównym celem jest takie zarządzanie zasobami wodnymi, by było ono jak najbardziej ekonomiczne, a jednocześnie przyjazne środowisku. Art. 1 ust. 1a pr. wod. wprowadza również jako przedmiot zainteresowania tej ustawy zagadnienie własności wód.


Wzajemny stosunek prawa budowlanego do innych regulacji prawnych określa art. 2 pr. bud. W art. 2 ust.1 pr. bud. wyłączone zostało stosowanie przepisów tej ustawy do wyrobisk górniczych. Natomiast art. 2 ust. 2 pr. bud. stwierdza, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych,
w szczególności: prawa geologicznego i górniczego-w odniesienie do obiektów budowlanych zakładów górniczych, prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych i ta kwestia będzie nas szczególnie interesować, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami-w odniesienie do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorska na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 62 ust. 2 pr. wod. stanowi, iż przepisy prawa wodnego nie naruszają przepisów prawa budowlanego.


Zgodnie z §11 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w ustawie należy zamieszczać tylko takie sformułowania, które prowadzą do wyrażenia norm postępowania. Zamieszczanie innych powoduje przypisywanie treści normatywnej wyrażeniom, które jej nie mają Orzecznictwo sądów administracyjnych przypisuje sformułowaniom określającym wzajemne relacje miedzy przepisami charakter normatywny polegający na uznaniu ustaw, które w takim przepisie określone zostały jako te, których dana ustawa nie narusza — za przepisy odrębne mające pierwszeństwo w ich stosowaniu.(Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. IOSK 1409/09) oraz z dnia 12 lutego 2009r. (sygn. IOSK 361/08), a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2006r. (sygn. ISA/Wa 770/06). Przy czym należałoby dodać, iż charakter normatywny oznacza, że dane wyrażenie formułuje normy generalne i abstrakcyjne, czyli skierowane do nieograniczonej liczby adresatów
i mogące mieć zastosowanie do nieograniczonej liczby sytuacji.
@page_break@

Zgodnie z art. 62 pr.wod. budownictwo wodne polega na wykonywaniu i utrzymywaniu urządzeń wodnych. Pojęcie urządzeń wodnych zdefiniowane zostało w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy jako urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, w szczególności budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy; zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych; stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów; obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych; obiekty energetyki wodnej; wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych; stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych; mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska; a także stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych. Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy obu ustaw odnoszące się wzajemnie do swoich regulacji i wskazujące na ich nie naruszanie się, należy dojść do wniosku, że relacja między tymi ustawami polegać będzie na stosowaniu w odniesieniu do urządzeń wodnych łącznie przepisów obu ustaw. Oznacza to, że przy braku szczególnych zwolnień wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało nie tylko pozwolenia wodnoprawnego, ale również pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia) (zob. Wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1654/09). Obydwa systemy prawne należy zatem stosować równolegle w zakresie określonym przez konkretne przepisy.

Zgodnie z orzecznictwem w dziale IV pr. wod. nie ma żadnych szczegółowych norm dotyczących sposobu powstawania urządzeń wodnych pod kątem technicznym, w związku z czym pomiędzy uregulowaniami prawa budowlanego oraz prawa wodnego nie ma żadnej konkurencji (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2010r VII Sa/Wa 1448/10).

Wykonanie urządzenia wodnego na mocy art. 122 ust. 1 pkt 3 pr.wod. wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, które wydają organy administracji wodnej w formie decyzji administracyjnej. Udzielane jest ono zawsze na określony okres czasu. Ustala się w nim cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Pozwolenie wodnoprawne może zostać ograniczone lub cofnięte, za odszkodowaniem lub też bez niego.
Część urządzeń wodnych w myśl prawa budowlanego będzie zakwalifikowana jako budowle, w takim przypadku będzie konieczne również uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia. Artykuł 3 pkt 3 pr.bud. do budowli zalicza m.in. budowle hydrotechniczne, konstrukcje oporowe (mogące być urządzeniami wodnymi) oraz mosty (do których przepisy o urządzeniach wodnych stosuje się odpowiednio w przypadku prowadzenia ich przez wody powierzchniowe), zbiorniki. Można spotkać się z poglądami uznającymi, że urządzenia wodne odpowiadają właściwie budowli z prawa budowlanego (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2005 r., OSK 1814/04, LEX nr 190576.). 

W myśl art. 32 ust. 2 pr. bud. pozwolenie na budowę wydaje się po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Do kategorii tej bez wątpienia zalicza się pozwolenie wodnoprawne, dlatego też należy je uzyskać jeszcze przed pozwoleniem na budowę. Jego brak uniemożliwi wydanie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji legalne rozpoczęcie prac.@page_break@

Przepisy obu regulacji wzajemnie się uzupełniają, bez prawidłowo przeprowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, nie ma mowy o zgodnym z przepisami przebiegu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Należy dodać, że postępowania w ramach prawa budowlanego oraz prawa wodnego prowadzone są zgodnie z przepisami Kodeksu Postępowania Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960r., (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 267) dalej kpa. Dlatego też postępowanie w obu przypadkach będzie się toczyło w myśl tych samych zasad wynikających z kpa, z odrębnościami wynikającymi z obu ustaw. Dotyczy to w szczególności treści obu decyzji. Elementy decyzji administracyjnej określa art. 107 kpa zaliczając do nich oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Treść pozwolenia na budowę może zostać doprecyzowana
o elementy określone w art. 36 pr. bud., natomiast pozwolenie wodnoprawne winno odpowiadać wymaganiom określonym w art. 128 pr.wod.

Jakkolwiek prawidłowym jest wykonanie urządzeń wodnych dopiero po uzyskaniu odpowiednich pozwoleń - wodnoprawnego oraz budowlanego, to niejednokrotnie mają miejsce nieprawidłowości i obiekty tego rodzaju powstają bez wymaganych zezwoleń. W tym przypadku zastosowanie będą miały przepisy dotyczące legalizacji. W przypadku urządzeń wodnych możemy mieć do czynienia z trzema rodzajami sytuacji:
1) Urządzenie wodne powstało bez pozwolenia wodnoprawnego,
Na mocy art. 64a pr.wod. właściciel urządzenia wodnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego może złożyć wniosek o jego legalizację. Urządzenie może zostać zalegalizowane, jeżeli nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63 pr. wod. Musi więc powstać zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności z zasadą zachowania dobrego stanu wód i charakterystycznych dla nich biocenoz , potrzebą zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologicznych stosunków w środowisku wodnym i na terenach podmokłych, natomiast budowle piętrzące powinny umożliwiać migrację ryb. Jednocześnie właściwy organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, która wynosi dziesięciokrotność opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego.


Konsekwencją nie uzyskania decyzji o legalizacji lub też nie złożenia wniosku o legalizację jest nałożenia na właściciela obowiązku likwidacji urządzenia. Decyzja ustalająca ten obowiązek określa warunki oraz termin rozbiórki.
2) Urządzenie powstało bez pozwolenia na budowę (które, było wymagane).
Na mocy przepisów rozdziału 5 pr. bud. może dojść do legalizacji samowoli budowlanej po uprzednim uzupełnieniu wymaganych dokumentów oraz wniesieniu opłaty legalizacyjnej. Konsekwencją powstania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia może być jego rozbiórka.

Zatem zarówno powstanie urządzenia wodnego bez pozwolenia wodnoprawnego, jak i pozwolenia na budowę może doprowadzić do tej samej konsekwencji - rozbiórki obiektu.
3) Urządzenie powstało bez pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenia na budowę.
Właściwym będzie najpierw uregulowanie kwestii pozwolenia wodno prawnego, następnie pozwolenia budowlanego. Analogicznie do zwykłej procedury, gdzie najpierw wymagane jest zdobycie wszystkich szczególnych zezwoleń, a następnie wystąpienie o pozwolenie na budowę. Jednocześnie nie zalegalizowanie działań podjętych w celu powstania urządzenia wodnego może doprowadzić do jego rozbiórki. Podsumowując wskazać należy, że przepisy prawa budowlanego oraz prawa wodnego w żaden sposób ze sobą nie konkurują. W przypadku budowy urządzenia wodnego należy je stosować łącznie do pełnego i prawidłowego przeprowadzenia procesu budowy. Obie regulacje dotykają tego samego zagadnienia, jednak pod innym kątem.


Artykuł autorstwa Bogny Czajki-Marchlewicz pt. Budownictwo wodne - wzajemna relacja prawa wodnego i prawa budowlanego pochodzi z programu Serwis Budowlany>>>