(notyfikowana jako dokument nr C(2024) 6281)(Jedynie tekst w języku włoskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(Dz.U.UE L z dnia 29 lipca 2024 r.)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi przepisami 1 i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1) Komisja dowiedziała się z doniesień prasowych i stron internetowych banku Tercas - Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo S.p.A. ("Tercas") oraz włoskiego systemu gwarancji depozytów ("SGD") Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi ("FITD"), że FITD podjął działania mające na celu udzielenie temu bankowi wsparcia ("interwencja wspierająca FITD").
(2) 8 sierpnia i 10 października 2014 r. Komisja zwróciła się do Włoch o przekazanie informacji. Włochy odpowiedziały na ten wniosek 16 września i 14 listopada 2014 r.
(3) Pismem z 27 lutego 2015 r. ("decyzja o wszczęciu postępowania") Komisja poinformowała Włochy o swojej decyzji w sprawie wszczęcia postępowania określonego w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ("Traktat") w odniesieniu do przedmiotowych środków pomocy.
(4) Decyzja o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej 2 . Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag na temat środków będących przedmiotem postępowania.
(5) 2 kwietnia 2015 r. Komisja otrzymała uwagi od Włoch.
(6) 22 maja 2015 r. Komisja otrzymała uwagi od dwóch zainteresowanych stron, mianowicie od banków Tercas i Banca
Popolare di Bari SCpA. ("BPB").
(7) Tego samego dnia otrzymała uwagi od włoskiego banku centralnego ("BOI") i od FITD.
(8) 9 czerwca 2015 r. Komisja przekazała uwagi, o których mowa w motywach 6 i 7, Włochom, które miały możliwość
ustosunkowania się do nich. Włochy poinformowały Komisję, że nie mają żadnych uwag do uwag stron.
(9) 13 sierpnia i 17 września 2015 r. odbyły się dwa spotkania Komisji z władzami włoskimi i zainteresowanymi stronami. Na tych spotkaniach Włochy podniosły argumenty wskazane w ich wcześniejszych oficjalnych komunikatach.
(10) Decyzją Komisji (UE) 2016/1208 3 Komisja stwierdziła, że środki wprowadzone przez FITD na rzecz banku Tercas stanowią pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym i nakazała odzyskanie tej pomocy.
(11) 4 marca, 29 kwietnia i 1 maja 2016 r. Włochy, BPB i FITD, wspierane przez BOI, wniosły do Sądu skargi o stwierdzenie nieważności decyzji (UE) 2016/1208.
(12) Wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r. w sprawach połączonych T-98/16, T-196/16 i T-198/16 4 Sąd stwierdził nieważność decyzji (UE) 2016/1208.
(13) Dalsza wymiana informacji między Komisją a Włochami miała miejsce 20 grudnia 2019 r., 30 stycznia 2020 r. i 19 lutego 2020 r.
(14) Wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r. w sprawie C-425/19 P 5 Trybunał Sprawiedliwości oddalił odwołanie wniesione przez Komisję od wyroku w sprawach połączonych T-98/16, T-196/16 i T-198/16.
2. KONTEKST I SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKÓW
2.1. Tercas
(15) Tercas był spółką holdingową grupy bankowej działającej głównie w Abruzji. Pod koniec 2011 r. głównym akcjonariuszem spółki holdingowej było Fondazione Tercas, w tamtym czasie posiadające 65 % akcji.
(16) Pod koniec 2011 r. w skład grupy wchodziła spółka holdingowa i Banca Caripe S.p.A. ("Caripe"), bank regionalny działający głównie w Abruzji, który Tercas nabył pod koniec 2010 r. (wchodząc w posiadanie 90 % akcji); bank ten został objęty konsolidacją w sprawozdaniach finansowych Tercas.
(17) Pod koniec 2011 r. suma bilansowa Tercas wynosiła 5,3 mld EUR i spółka ta dysponowała 4,5 mld EUR w kredytach klientów netto, 2,7 mld EUR w depozytach klientów, a także miała 165 oddziałów i zatrudniała 1 225 pracowników.
(18) 17 kwietnia 2012 r., po ukończeniu kontroli grupy Tercas 6 , włoski bank centralny zaproponował włoskiemu Ministerstwu Gospodarki i Finansów objęcie banku zarządem specjalnym zgodnie z art. 70 włoskiej ustawy o bankowości 7 ("Testo Unico Bancario" lub "TUB").
(19) 30 kwietnia 2012 r. włoskie Ministerstwo Gospodarki i Finansów wydało dekret w sprawie objęcia Tercas zarządem specjalnym 8 . BOI powołał specjalnego zarządcę, aby ocenić sytuację, skorygować nieprawidłowości i promować użyteczne rozwiązania w interesie deponentów. Specjalny zarządca objął urząd 4 maja 2012 r.
(20) Specjalny zarządca Tercas ocenił różne możliwości znalezienia rozwiązania problemów Tercas. Początkowo specjalny zarządca rozważał dwie możliwości dokapitalizowania Tercas - poprzez interwencję Fondazione Tercas (głównego akcjonariusza Tercas) albo Credito Valtellinese (akcjonariusza będącego w posiadaniu 7,8 % akcji), ale potem je odrzucił.
(21) W październiku 2013 r. w porozumieniu z BOI specjalny zarządca skontaktował się z bankiem BPB, który wykazał zainteresowanie dokonaniem zastrzyku kapitałowego w Tercas, z zastrzeżeniem przeprowadzenia badania due diligence aktywów Tercas oraz Caripe i pod warunkiem pełnego pokrycia ujemnego kapitału własnego Tercas przez FITD.
(22) 25 października 2013 r. specjalny zarządca Tercas, na podstawie art. 29 statutu FITD 9 , przedłożył FITD wniosek w sprawie interwencji wspierającej w maksymalnej kwocie 280 mln EUR, obejmującej dokapitalizowanie w celu pokrycia ujemnego kapitału własnego Tercas na dzień 30 września 2013 r. oraz zobowiązanie FITD do nabycia aktywów o obniżonej jakości.
(23) Na posiedzeniu 28 października 2013 r. Komitet Wykonawczy (Comitato di gestione) FITD postanowił wesprzeć Tercas zgodnie z art. 96b ust. 1 lit. d) ustawy o bankowości kwotą w wysokości do 280 mln EUR. 29 października 2013 r. rada FITD zatwierdziła tę decyzję.
(24) 30 października 2013 r. FITD przedłożył włoskiemu bankowi centralnemu wniosek o zatwierdzenie realizacji interwencji wspierającej. 4 listopada 2013 r. BOI wydał zatwierdzenie FITD. Ostatecznie FITD nie zrealizował jednak tej interwencji wspierającej.
(25) Badanie due diligence aktywów Tercas i Caripe zakończyło się 18 marca 2014 r. sporem pomiędzy ekspertami z FITD a ekspertami grupy bankowej kontrolowanej przez spółkę holdingową BPB. Problem rozwiązał arbiter wyznaczony przez BOI. W wyniku badania due diligence ujawniono dalszą utratę wartości aktywów.
(26) 1 lipca 2014 r. FITD przedłożył włoskiemu bankowi centralnemu drugi wniosek o zezwolenie na przyznanie Tercas interwencji wspierającej na zmodyfikowanych warunkach.
(27) 7 lipca 2014 r. BOI zatwierdził realizację tej interwencji wspierającej na zmodyfikowanych warunkach 10 .
(28) BOI zezwolił na zwołanie przez specjalnego zarządcę Tercas nadzwyczajnego zgromadzenia akcjonariuszy 27 lipca 2014 r., które miało podjąć decyzję w sprawie środków na pokrycie strat poniesionych w trakcie specjalnego zarządu oraz w sprawie jednoczesnego podwyższenia kapitału w wysokości 230 mln EUR zarezerwowanego dla BPB.
(29) Straty poniesione przez Tercas w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 marca 2014 r. wyniosły 603 mln EUR. Po całkowitym odpisie aktualizującym wartość pozostałego kapitału w wysokości 337 mln EUR kapitał własny netto Tercas w dniu 31 marca 2014 r. był zatem ujemny i wynosił -266 mln EUR.
(30) 27 lipca 2014 r. zgromadzenie akcjonariuszy grupy Tercas zdecydowało 11 :
a) częściowo pokryć straty poprzez między innymi ograniczenie kapitału do zera, anulując wszystkie akcje zwykłe pozostające w obiegu;
b) zwiększyć kapitał do wysokości 230 mln EUR poprzez emisję nowych akcji zwykłych oferowanych wyłącznie BPB. To podwyższenie kapitału miało miejsce 27 lipca 2014 r.; kapitał wypłacono, częściowo kompensując kredyt w wysokości 480 mln EUR udzielony przez BPB na rzecz Tercas (odpowiadający kredytowi udzielonemu przez BPB 5 listopada 2013 r.).
(31) We wrześniu 2014 r. spółka Tercas dokapitalizowała swoją spółkę zależną Caripe za pomocą zastrzyku kapitałowego w wysokości 75 mln EUR.
(32) 1 października 2014 r. zniesiono specjalny zarząd Tercas, a BPB powołała nowy zarząd.
(33) 30 września 2014 r. pod koniec trwania specjalnego zarządu spółka Tercas dysponowała aktywami o łącznej wartości 2 994 mln EUR, depozytami klientów w wysokości 2 198 mln EUR, kredytami niezagrożonymi netto w wysokości 1 766 mln EUR, rezerwami na kredyty zagrożone w wysokości 716 mln EUR i współczynnikiem kapitału Tier I o łącznej wartości 182 mln EUR.
(34) W marcu 2015 r. BPB subskrybowała nowe podwyższenie kapitału Tercas na kwotę 135,4 mln EUR (w tym 40,4 mln EUR dla jej spółki zależnej Caripe) w celu zaradzenia dodatkowym stratom poniesionym w czwartym kwartale 2014 r., aby pokryć koszty restrukturyzacji w 2015 r. i 2016 r. i aby poprawić współczynniki kapitałowe Tercas.
2.2. BPB
(35) BPB był spółką holdingową grupy bankowej działającej głównie na południu Włoch. Pod koniec 2013 r. suma bilansowa BPB wynosiła 10,3 mld EUR i grupa ta dysponowała 6,9 mld EUR w kredytach klientów, 6,6 mld EUR w depozytach klientów, a także miała 247 oddziałów i zatrudniała 2 206 pracowników, przy współczynniku kapitału Tier I wynoszącym 8,1 % i łącznym współczynniku kapitałowym wynoszącym 11 %.
(36) W grudniu 2014 r. BPB dokonała podwyższenia kapitału o 500 mln EUR, które obejmowało emisję nowych akcji w wysokości do 300 mln EUR oraz emisję podporządkowanej pożyczki w ramach kapitału Tier II w wysokości do 200 mln EUR. Podwyższenie kapitału służyło wzmocnieniu współczynnika kapitałowego BPB, na który wpływ miało nabycie Tercas.
2.3. Ramy włoskiego systemu gwarancji depozytów i FITD
(37) Zgodnie z dyrektywą 94/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 12 , która miała zastosowanie w czasie interwencji wspierającej FITD, instytucja kredytowa nie może przyjmować depozytów, chyba że uczestniczy w oficjalnie uznanym systemie gwarancji depozytów 13 . Zgodnie z art. 96 ust. 1 TUB "banki włoskie należą do jednego z systemów gwarancji depozytów ustanowionych i uznanych we Włoszech. Spółdzielnie kredytowe [banche di credito cooperativo] uczestniczą w systemie gwarancji depozytów ustanowionym dla ich sektora" 14 .
(38) W czasie interwencji wspierającej FITD we Włoszech były ustanowione dwa systemy gwarancji depozytów:
a) FITD, obowiązkowe konsorcjum utworzone na podstawie prawa prywatnego, jedyny ustanowiony i uznany włoski system gwarancji depozytów, w którym członkostwo było otwarte dla banków niebędących spółdzielniami kredytowymi. Zgodnie z art. 2 statutu FITD zatwierdzonego przez BOI: "członkami funduszu są włoskie banki, z wyjątkiem spółdzielni kredytowych";
b) Fondo di Garanzia dei Depositanti del Credito Cooperativo, ustawowy system gwarancji depozytów, w którym członkostwo było otwarte wyłącznie dla spółdzielni kredytowych i było dla nich obowiązkowe.
(39) Zgodnie z art. 96a TUB i art. 29 statutu FITD FITD mógł pod pewnymi warunkami podejmować interwencje wspierające na rzecz członków objętych specjalnym zarządem.
(40) Takie interwencje były finansowane za pomocą nadzwyczajnych składek ex post banków członkowskich. Kwotę indywidualnych wkładów określono w odpowiednich postanowieniach statutu 15 proporcjonalnie do gwarantowanych depozytów posiadanych przez każdy bank. Wkładów nie ujęto bezpośrednio w bilansie FITD, lecz w oddzielnej księdze rachunkowej prowadzonej dla każdej interwencji.
(41) Decyzje w sprawie realizacji interwencji wspierających podjęły dwa organy zarządzające FITD:
a) Rada 16 , której decyzje zapadały bezwzględną większością głosów członków obecnych na posiedzeniu, na
którym podjęto decyzję. Przewodniczącego Rady powołują członkowie Rady. Zwykli członkowie Rady byli wybierani proporcjonalnie do kwoty gwarantowanych depozytów posiadanych przez każdy bank, a zatem w korzystniejszej sytuacji znajdują się więksi uczestnicy, chociaż zapewnia się, aby mniejsze banki były również reprezentowane 17 . Zwykli członkowie Rady, wówczas w liczbie 23, reprezentowali w większości największe banki członkowskie 18 ; obecnie dwóch przedstawicieli ma każdy z następujących banków: Unicredit, Intesa Sanpaolo oraz Monte dei Paschi di Siena. Przewodniczący Associazione Bancaria Italiana (ABI) był również członkiem Rady.
b) Komitet Wykonawczy 19 , którego decyzje zapadały większością głosów członków obecnych na posiedzeniu, na którym podejmowano decyzję. Jego członkami byli Przewodniczący Rady, Zastępca Przewodniczącego Rady, który pełnił również funkcję Zastępcy Przewodniczącego Komitetu, oraz sześciu innych członków Rady.
(42) Komitet Wykonawczy był uprawniony do podejmowania decyzji w sprawie interwencji wspierających w postaci finansowania i gwarancji 20 , natomiast o nabyciu udziałów kapitałowych i innym wsparciu technicznym decydowała Rada na wniosek Komitetu Wykonawczego 21 .
2.4. Środki będące przedmiotem postępowania
(43) Interwencja wspierająca FITD zatwierdzona przez BOI 7 lipca 2014 r. obejmowała następujące środki ("środki wprowadzone przez FITD"):
a) środek 1: bezzwrotny wkład w wysokości 265 mln EUR na pokrycie ujemnego kapitału własnego Tercas;
b) środek 2: gwarancję w wysokości 35 mln EUR (na okres do trzech lat) na pokrycie ryzyka kredytowego związanego z niektórymi ekspozycjami Tercas. Dłużnicy w pełni spłacili te ekspozycje (dwa kredyty podlegające jednorazowej spłacie o terminie zapadalności przypadającym na dzień 31 marca 2015 r.) w terminie zapadalności, a zatem gwarancja wygasła bez konieczności jej zastosowania;
c) środek 3: kwotę do maksymalnie 30 mln EUR jako gwarancję na pokrycie dodatkowych kosztów wynikających z zapłaty podatku od środka 1. Taka zapłata podatku byłaby konieczna, gdyby środek 1 nie był zwolniony z podatku na mocy prawa włoskiego. Zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa włoskiego takie zwolnienie z podatku w odniesieniu do środków interwencyjnych wprowadzonych przez FITD podlegałoby zatwierdzeniu przez Komisję Europejską 22 . FITD wypłacił Tercas pełną kwotę 30 mln EUR przed podjęciem przez Komisję decyzji dotyczącej zwolnienia z podatku.
2.5. Decyzja (UE) 2016/1208
(44) W decyzji (UE) 2016/1208 Komisja stwierdziła, że środki wprowadzone przez FITD na rzecz Tercas stanowiły pomoc państwa niezgodną z prawem i nakazała bezzwłoczne i skuteczne odzyskanie tej pomocy.
(45) Oceniając w szczególności w decyzji (UE) 2016/1208 możliwość przypisania Włochom środków wprowadzonych przez FITD, Komisja przypomniała, że Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił w wyroku 23 w sprawie Stardust Marine, że możliwość przypisania państwu środka pomocy wprowadzonego przez niezależny na pierwszy rzut oka podmiot, który jako taki nie wchodzi w skład struktur państwowych, można stwierdzić w oparciu o zbiór wskaźników na podstawie okoliczności sprawy. Jednym z takich wskaźników jest fakt, że dany organ nie może podjąć spornej decyzji bez uwzględnienia wymogów lub wytycznych organów publicznych przed wydaniem decyzji rzekomo wią- żącej się z pomocą państwa. Inne wskaźniki mogą w pewnych okolicznościach mieć znaczenie przy określaniu, czy środek pomocy wdrożony przez przedsiębiorstwo publiczne można przypisać państwu (motywy 115 i 116 decyzji (UE) 2016/1208).
(46) Na tej podstawie Komisja uznała, że m.in. z następujących elementów, rozpatrywanych łącznie, można wywnioskować, że środki wprowadzone przez FITD można przypisać Włochom:
a) na mocy ustawy FITD powierzono mandat publiczny, mianowicie ochronę oszczędności i deponentów, co znalazło odzwierciedlenie w różnych formach interwencji. Przepisy TUB, które umożliwiły FITD wykorzystanie zasobów zgromadzonych przez banki członkowskie na różne rodzaje interwencji wspierających, jak w rozpatrywanej sprawie, należało rozumieć jako wyraz tego mandatu publicznego (motywy 117-121 decyzji (UE) 2016/1208).
Chociaż FITD przybrał formę konsorcjum prawa prywatnego, samej okoliczności, że został on utworzony jako podmiot w formie prawnej przewidzianej przepisami prawa powszechnego, nie można było uznać za wystarczającą do tego, aby wykluczyć możliwość przypisania państwu środka wprowadzonego przez taki podmiot. Autonomia, z jakiej co do zasady korzysta przedsiębiorstwo, nie wyklucza praktycznego zaangażowania państwa (motyw 122 decyzji (UE) 2016/1208).
W każdym razie w przepisach Unii i przepisach krajowych przyznano BOI upoważnienie i środki do zapewniania, aby wszystkie interwencje realizowane przez FITD jako przez system gwarancji depozytów uznany na mocy TUB były zgodne z jego mandatem publicznym i aby przyczyniały się one do ochrony deponentów. W związku z tym BOI musiał zatwierdzać każdą taką interwencję realizowaną przez FITD w oparciu o jej zasadność, oceniając, czy spełnia ona wymogi mandatu publicznego FITD zgodnie z TUB (motywy 123 i 124 decyzji (UE) 2016/1208);
b) BOI dysponował szerokimi uprawnieniami w odniesieniu do FITD na mocy TUB, a włoskie organy publiczne korzystały z różnych uprawnień w zakresie przyjmowania środków takich jak rozpatrywane, które mogły zostać wprowadzone jedynie w odniesieniu do banków objętych specjalnym zarządem. Organy te były uprawnione do wprowadzania tych środków na wniosek specjalnego zarządcy (funkcjonariusza publicznego powołanego i nadzorowanego przez BOI) oraz do wywierania na nie wpływu w świetle uprawnienia BOI do zatwierdzania przedmiotu tych środków oraz obecności organów publicznych na wszystkich istotnych posiedzeniach poświęconych podejmowaniu decyzji, podczas których organy te mogły wyrażać wszelkie obawy (motywy 127-130 decyzji (UE) 2016/1208);
c) włoskie organy publiczne korzystały z uprawnień przysługujących im w ramach przyjmowania przedmiotowych środków. Z odpowiednich dokumentów przedłożonych przez Włochy wynika, że BOI zatwierdził środki wprowadzone przez FITD z uwzględnieniem interesów deponentów i klientów w rozumieniu odpowiednich przepisów TUB, a zatem zgodnie z konkretnymi przepisami krajowego porządku publicznego. Negocjacje pomiędzy specjalnym zarządcą Tercas i BPB były prowadzone "w porozumieniu z włoskim bankiem centralnym"; Ponadto BOI zwrócił się do FITD o osiągnięcie zrównoważonego porozumienia z BPB (motyw 131 decyzji (UE) 2016/1208).
W świetle tych elementów, jak również tych, o których mowa w lit. a) i b), Komisja zauważyła, że cele i założenia przedmiotowej interwencji określono szczegółowo w mandacie publicznym FITD zgodnie z TUB i były one co do istoty kontrolowane przez organy publiczne (motyw 132 decyzji (UE) 2016/1208).
(47) Na tej podstawie Komisja stwierdziła, że treść, zakres oraz cel rozpatrywanych środków były takie, że wyżej wymienione elementy wykazały, iż brak zaangażowania organów publicznych w ich przyjęcie był mało prawdopodobny i że istniały wystarczające przesłanki, aby wykazać, że środki te można przypisać państwu i sfinansować je przy użyciu zasobów państwowych. Nawet gdyby co do zasady możliwe było, że niektóre z wyżej wymienionych elementów, rozpatrywane indywidualnie, mogły same w sobie być niewystarczające do stwierdzenia, że środki rozpatrywane łącznie można było przypisać państwu, ten zestaw wskaźników wskazywał na możliwość przypisania środków Włochom (motywy 143, 144 i 145 decyzji (UE) 2016/1208).
2.6. Streszczenie odpowiednich postępowań sądowych
2.6.1. Stwierdzenie nieważności decyzji (UE) 2016/1208 przez Sąd: wyrok w sprawach połączonych T-98/16, T-196/16 i T-198/16
(48) W wyroku w sprawach połączonych T-98/16, T-196/16 i T-198/16 Sąd stwierdził nieważność decyzji (UE) 2016/1208 ze względu na fakt, że nie została spełniona pierwsza przesłanka uznania pomocy za "pomoc państwa" w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a mianowicie że pomoc ta jest przyznawana przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych.
(49) Co się tyczy w szczególności możliwości przypisania Włochom środków wprowadzonych przez FITD, po przeanalizowaniu uwzględnionych przez Komisję okoliczności Sąd stwierdził, że Komisja nie udowodniła w wymagany prawem sposób zaangażowania włoskich organów publicznych w przyjęcie tych środków ani możliwości przypisania tych środków państwu w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE 24 .
(50) W szczególności Sąd ocenił zakres mandatu publicznego powierzonego FITD i jego autonomię przy przyjmowaniu środków.
(51) Sąd stwierdził, że środki wprowadzane przez FITD były ukierunkowane głównie na realizację prywatnych interesów banków będących członkami FITD i że chociaż te prywatne interesy mogły pokrywać się z interesem publicznym, samo w sobie nie stanowiło to wskazówki świadczącej o ewentualnym zaangażowaniu organów publicznych w przyjęcie danego środka 25 . Sąd stwierdził ponadto, że środki wprowadzane przez FITD nie były przyjmowane w ramach wykonywania mandatu publicznego powierzonego przez prawo włoskie, wbrew temu, co Komisja uznała w decyzji (UE) 2016/1208. Mandat publiczny przyznany na rzecz FITD, jako systemu gwarancji depozytów, dotyczył wyłącznie spłaty deponentów w przypadku, gdy bank członkowski FITD podlegał przymusowej likwidacji 26 .
(52) Sąd stwierdził ponadto, że nie istniał żaden element natury organicznej, który wiązałby FITD z włoskimi organami publicznymi, a Komisja nie udowodniła zaangażowania włoskich organów publicznych w przyjęcie przedmiotowych środków 27 .
(53) W tym względzie Sąd orzekł po pierwsze, że zatwierdzenie przez BOI środków wprowadzonych przez FITD na rzecz Tercas nie stanowiło wskazówki pozwalającej na przypisanie spornych środków Włochom, ponieważ w tym względzie państwo ograniczało się do kontroli zgodności tych środków z ramami regulacyjnymi do celów nadzoru ostrożnościowego 28 . Po drugie, Sąd uznał, że obecność przedstawicieli BOI na posiedzeniach organów zarządzających FITD nie stanowiła wystarczającego dowodu na to, że środki można było przypisać państwu, ponieważ przedstawiciele ci pełnili jedynie rolę zwykłego obserwatora bez żadnego prawa głosu ani głosu doradczego 29 . Po trzecie, Sąd orzekł, że Komisja nie przedstawiła dowodów na to, że BOI wywarł decydujący wpływ na negocjacje między FITD z jednej strony a BPB i komisarzem nadzwyczajnym (specjalnym zarządcą) z drugiej strony, oraz że BOI posłużył się swoimi kontaktami z FITD w celu wywarcia decydującego wpływu na treść przedmiotowych środków. Sąd stwierdził, że kontakty te pozwalały jedynie na informowanie BOI o przebiegu sprawy w ramach jego kompetencji jako właściwego organu nadzoru i nie miały wpływu na decyzję FITD o przyjęciu środków na rzecz Tercas 30 . Ponadto Sąd orzekł, że rola odgrywana przez komisarza nadzwyczajnego w tym procesie nie mogła
podważyć autonomii FITD w podjęciu decyzji o interwencji. Jednocześnie przedstawione dowody nie wykazały, że wniosek złożony przez komisarza nadzwyczajnego do FITD o interwencję był wynikiem instrukcji udzielonych przez BOI 31 .
(54) W świetle powyższego Sąd stwierdził, że Komisja nie udowodniła w sposób wymagany prawem zaangażowania włoskich organów publicznych w przyjęcie środków wprowadzonych przez FITD ani tym samym możliwości przypisania tych środków państwu w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(55) Komisja odwołała się od wyroku w sprawach połączonych T-98/16, T-196/16 i T-198/16, w którym stwierdzono nieważność decyzji (UE) 2016/1208.
2.6.2. Orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości oddalające odwołanie Komisji
(56) Wyrokiem w sprawie C-425/19 P Trybunał Sprawiedliwości oddalił odwołanie wniesione przez Komisję od wyroku w sprawach połączonych T-98/16, T-196/16 i T-198/16.
(57) W odniesieniu do możliwości przypisania Włochom środków wprowadzonych przez FITD Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że Sąd nie popełnił błędu, orzekając, iż dowody przedstawione przez Komisję w celu wykazania wpływu włoskich organów publicznych na FITD nie pozwalały na przypisanie przedmiotowych środków Włochom.
(58) Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że Sąd nie wymagał od Komisji spełnienia wyższego standardu dowodu w celu wykazania możliwości przypisania środka państwu wyłącznie ze względu na fakt, że FITD był podmiotem prywatnym, lecz wyciągnął odpowiednie wnioski z obiektywnych różnic między sytuacją, w której podmiot udzielający pomocy jest przedsiębiorstwem publicznym, a sytuacją, w której podmiot ten jest podmiotem prywatnym. Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił w tym względzie, że odpowiednie dowody pozwalające wykazać możliwość przypisania środka wynikają z okoliczności sprawy i kontekstu, w jakim środek ten został wprowadzony, oraz że w tym względzie istotny jest brak powiązania kapitałowego między danym podmiotem a państwem 32 .
(59) Trybunał Sprawiedliwości wskazał ponadto, że jego orzecznictwo odnoszące się do pojęcia "emanacji państwa", które zostało wypracowane przez Trybunał w celu umożliwienia jednostkom powoływanie się na bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne przepisy dyrektywy nietransponowanej lub transponowanej nieprawidłowo w stosunku do instytucji lub podmiotów, które podlegają zwierzchnictwu lub kontroli państwa, nie może być stosowane do oceny możliwości przypisania państwu środków pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE 33 .
(60) Ponadto Trybunał Sprawiedliwości zauważył, że Sąd nie uchybił obowiązkowi przeprowadzenia ogólnej analizy dowodów przedstawionych przez Komisję. To na podstawie analizy wszystkich okoliczności uwzględnionych przez Komisję i umieszczonych we właściwym kontekście Sąd orzekł, że Komisja naruszyła prawo, uznając, iż wykazała, że władze włoskie sprawowały istotną kontrolę publiczną w odniesieniu do ustalania zakresu środków wprowadzanych przez FITD na rzecz Tercas 34 .
3. ISTOTNE UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(61) Zainteresowane strony przedstawiły uwagi po przyjęciu decyzji o wszczęciu postępowania. W niniejszej sekcji podsumowano jedynie uwagi dotyczące oceny możliwości przypisania przedmiotowych środków państwu, a zatem nie odzwierciedlono w niej wszystkich otrzymanych uwag.
3.1. Uwagi Włoch
(62) Jeżeli chodzi o możliwość przypisania Włochom środków wprowadzonych przez FITD, Włochy oparły swoją analizę na badaniu możliwości przypisania, jak opisano w wyroku w sprawie Stardust Marine, które ich zdaniem nie jest zadowalające w przypadku przedmiotowej sprawy z przedstawionych poniżej powodów.
(63) Po pierwsze, FITD jest podmiotem prawa prywatnego i podejmuje wszystkie decyzje za pośrednictwem swoich organów zarządzających, których członkami są przedstawiciele jego banków członkowskich i którzy są w pełni autonomiczni. Proces decyzyjny w odniesieniu do takich środków wsparcia był całkowicie niezależny i nie przewidziano aktywnego uczestnictwa BOI ani jakiegokolwiek innego organu publicznego. Faktu, że przedstawiciel BOI uczestniczył w posiedzeniach organów zarządzających FITD nie można było interpretować jako wskaźnika aktywnego uczestnictwa BOI w procesie decyzyjnym, ponieważ rola przedstawiciela była całkowicie ograniczona do roli biernego obserwatora.
(64) Włochy stwierdziły także, że uprawnienie BOI do zatwierdzenia statutu FITD i jego zmian, a także do zatwierdzania indywidualnych interwencji nie miało wpływu na autonomiczny proces decyzyjny FITD, ponieważ ograniczało się ono do samego udzielenia zezwolenia ex post przez BOI, który był organem nadzorującym zarządzanie w sytuacjach kryzysowych oraz kierującym nim, zgodnie z TUB. Decyzja BOI stanowiła decyzję w sprawie ratyfikacji, która ograniczała się do formalnej retrospektywnej kontroli legalności w pełni sfinalizowanej "prywatnej" decyzji. Analizę tę potwierdziły okoliczności faktyczne, w szczególności uzasadnienie zawarte w postanowieniu, w którym BOI udzielił zezwolenia na środki wprowadzone przez FITD, w sytuacji, w której BOI przyznał, że nie przeprowadził żadnego dochodzenia w sprawie zasadności wyborów dokonanych przez FITD. Na poparcie tego argumentu Włochy stwierdziły, że przedmiotowa sprawa stanowi wyraźną analogię do sprawy Sicilcassa 35 , w której Komisja stwierdziła, że odnośna interwencja nie stanowiła pomocy państwa w świetle decydującego udziału podmiotów prywatnych.
(65) W odniesieniu do okoliczności, do których odniosła się Komisja w decyzji o wszczęciu postępowania, Włochy stwierdziły, że nie stanowiły one ingerencji ze strony BOI w proces decyzyjny FITD. Zdaniem Włoch mimo że BOI powołał specjalnego zarządcę, zarządca ten nie miał uprawnień, aby bezpośrednio wpłynąć na decyzję FITD o przyznaniu finansowania bankowi znajdującemu się w trudnej sytuacji. Zamiast tego specjalny zarządca działał jako kierownik i przedstawiciel prawny banku w zakresie specjalnego zarządu, a nie w imieniu BOI, i oznacza to, że przejął on wszystkie uprawnienia rozwiązanych organów zarządzających w obszarze prawa prywatnego. Ponadto Włochy zakwestionowały istnienie przesłanek wskazujących na ingerencję ze strony BOI. Fragment notatki dyrektora generalnego FITD z 28 maja 2014 r., w którym wspomniano, że przedstawiciel BOI zwrócił się do FITD o wypracowanie zrównoważonego porozumienia z BPB celem pokrycia ujemnego kapitału własnego, należało interpretować jako nadzieję, a w żadnym wypadku nie jako ustanowienie obowiązku. Ponadto Włochy zauważyły, że żaden z protokołów dotyczących decyzji podjętych przez organy zarządzające FITD w odniesieniu do interwencji na rzecz Tercas nie zawiera jakiegokolwiek stanowiska BOI, które mogłoby sugerować wywieranie wpływu na FITD.
3.2. Uwagi BOI 36
(66) W swoich uwagach dotyczących decyzji o wszczęciu postępowania BOI zakwestionował fakt, że interwencję wspierającą FITD można było przypisać państwu, ponieważ:
a) wspierając instytucje kredytowe, FITD nie wypełniał mandatu w zakresie porządku publicznego. Jedyny mandat w zakresie porządku publicznego dotyczący systemów gwarancji depozytów miał na celu spłatę deponentów. Art. 96a ust. 1 zdanie ostatnie TUB, w którym zezwolono FITD na interwencję w inny sposób niż przez bezpośrednią wypłatę depozytów gwarantowanych deponentom w postępowaniu likwidacyjnym, nie można interpretować jako wskaźnika możliwości przypisania państwu interwencji FITD innych niż spłata deponentów ani jako powierzenia FITD publicznego mandatu politycznego. Przepis ten pozwalał jedynie na odwołanie się do innych rodzajów interwencji;
b) BOI nie decydował, ani ogólnie, ani w przedmiotowej sprawie, wspólnie z FITD o podjęciu interwencji w celu wsparcia danego przedsiębiorstwa i nie sprawdzał, czy FITD działa zgodnie z jakimkolwiek przyznanym mu publicznym mandatem politycznym. BOI wykonywał uprawnienia nadzorcze wyłącznie z uwzględnieniem celów ochrony deponentów, stabilności systemu bankowego oraz prawidłowego i ostrożnego zarządzania bankiem. Ponadto BOI stwierdził, że nie przyczynił się do opracowania ani do wdrożenia interwencji wspierającej FITD oraz że wszelkie kontakty między nim a FITD przed formalnym przedłożeniem wniosku FITD o zatwierdzenie przez BOI nie mogły zostać uznane jako wkład BOI w osiągnięcie tych środków. BOI przedstawił jedynie wstępne wytyczne wyłącznie w świetle parametrów legislacyjnych, które regulowały późniejszą procedurę zatwierdzenia. Fakt, że BOI powołał i nadzorował specjalnego zarządcę nie miał wpływu na przedmiotową sprawę, z uwagi na to, że zadania i cele działalności specjalnego zarządcy nie różnią się znacznie od zadań i celów "zwykłego" dyrektora przedsiębiorstwa prywatnego znajdującego się w stanie kryzysu. Specjalny zarządca nie działał w imieniu BOI. Przedstawiciel BOI, który uczestniczył w posiedzeniach rady FITD i komitetu wykonawczego, pełnił jedynie rolę obserwatora i nie miał prawa głosu. Fakt, że spór między FITD a BPB dotyczący kwoty ujemnego kapitału własnego Tercas został rozstrzygnięty przez arbitra wyznaczonego przez BOI, jest nieistotny, ponieważ to właśnie te strony, w pełni niezależnie i za obopólną zgodną, zwróciły się do BOI o zaproponowanie osoby, którą potem wyznaczyły na arbitra;
c) przedmiotowa sprawa znacznie różniła się od środków pomocy państwa, z których skorzystały Dania, Hiszpania i Polska, przywołanych w przypisie 28 decyzji o wszczęciu postępowania, w odniesieniu do których Komisja stwierdziła, że zasoby stosowane w interwencjach systemu gwarancji depozytów udostępniono organom publicznym i że w związku z tym interwencje można było przypisać państwu.
3.3. Uwagi przekazane przez inne zainteresowane strony
(67) Inne zainteresowane strony, mianowicie FITD, BPB i Tercas, podniosły, że Komisja myliła się twierdząc, że było wysoce prawdopodobne, iż w ramach systemów gwarancji depozytów udzielana była pomoc państwa, ponieważ działają one na podstawie mandatu publicznego i pozostają pod kontrolą organów publicznych. Strony te uznały, że Komisja doszła do wstępnego wniosku, iż środki wprowadzone przez FITD można było przypisać państwu tylko dlatego, że takie interwencje były wymagane przez prawo. Powołały się one na art. 96a TUB, który stanowi, że system gwarancji depozytów "może być związany z innymi typami i formami interwencji", i podniosły m.in., że nieobowiązkowy charakter interwencji FITD zerwał powiązanie między działaniami FITD a jego misją statutową.
(68) FITD podniósł, że był podmiotem prawa prywatnego kontrolowanym i zarządzanym przez swoje banki członkowskie oraz że służył jako instrument realizacji interwencji, które można było im bezpośrednio przypisać. Organ zarządzający FITD według własnego uznania podjął decyzję w sprawie tego czy, kiedy i w jaki sposób należy przeprowadzić interwencje wspierające, z jedynym zastrzeżeniem, że interwencje te muszą być mniej kosztowne niż spłata deponentów. Wprowadzając środki wsparcia, FITD nie działał w ramach jakiegokolwiek mandatu publicznego i żaden organ publiczny nie mógł zobowiązać go do interwencji. BOI udzielił późniejszego zatwierdzenia jedynie w celu sprawdzenia adekwatności interwencji z perspektywy nadzoru ostrożnościowego i zapewnienia, by odpowiadała potrzebie ochrony deponentów oraz stabilności systemu bankowego.
(69) Ponadto inne zainteresowane strony wskazały, że członkostwo w FITD nie było obowiązkowe, a państwo nie ingerowało ani w powoływanie członków organów zarządzających FITD, ani w jego proces decyzyjny. Fakt, że BOI uczestniczył w charakterze obserwatora, bez prawa głosu, nie miał wpływu na niezależne podejmowanie decyzji przez FITD. Powołując się na wyrok w sprawie EARL Salvat père et fils 37 , strony te stwierdziły, że istnienie pomocy państwa jest uzależnione od obecności państwa w organach decyzyjnych danej organizacji i możliwości narzucania własnych decyzji.
(70) Inne zainteresowane strony stwierdziły ponadto, że FITD był podmiotem reprezentującym interesy swoich banków członkowskich i że uprawnienia nadane BOI w odniesieniu do działań FITD umożliwiły mu jedynie realizację swoich ogólnych celów nadzorczych, w szczególności nadzoru nad prawidłowym i ostrożnym zarządzaniem nadzorowanymi podmiotami oraz ochrony interesów deponentów. Fakt, że BOI powołał specjalnego zarządcę dla banków znajdujących się w sytuacji kryzysowej nie wskazywał na powiązanie z państwem. FITD wskazał również, że specjalny zarządca, mimo że został powołany przez BOI, nie był przedstawicielem organu nadzorczego. Specjalny zarządca działał w ramach szerokich uprawnień dyskrecjonalnych i z własnej inicjatywy, a także mógł jedynie zwrócić się z wnioskiem
o interwencję do FITD, który zachował swobodę podejmowania alternatywnych interwencji leżących w najlepszym interesie swoich banków członkowskich. W przedmiotowej sprawie specjalny zarządca nie zastąpił zgromadzenia ogólnego banku, które było jedynym organem uprawnionym do zatwierdzania operacji o wyjątkowym charakterze. W odniesieniu do zatwierdzenia interwencji FITD przez BOI FITD stwierdził, że zatwierdzenie to zostało wydane dopiero po podjęciu przez FITD niezależnej decyzji o interwencji i stanowiło część zwykłej roli nadzorczej BOI. Ponadto przedstawiciel BOI, który uczestniczył w posiedzeniach rady FITD i komitetu wykonawczego, pełnił jedynie rolę obserwatora bez prawa głosu. Podobnie jak Włochy, inne zainteresowane strony twierdziły również, że sprawy, na które Komisja powołała się w decyzji o wszczęciu postępowania, dotyczące systemów gwarancji depozytów nie były porównywalne z przedmiotową sprawą.
4. OCENA ŚRODKÓW
4.1. Istnienie pomocy
(71) Aby ustalić, czy środek stanowi pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, Komisja musi ustalić, czy: (i) środek jest przyznany przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych; (ii) środek zapewnia korzyść gospodarczą; (iii) środek może zakłócić konkurencję, gdyż faworyzuje w sposób selektywny niektóre przedsiębiorstwa lub produkcję niektórych towarów; (iv) środek wpływa na handel między państwami członkowskimi. Wszystkie powyższe warunki muszą być spełnione, aby środek mógł zostać uznany za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(72) Wyrokiem w sprawach połączonych T-98/16, T-196/16 i T-198/16 Sąd stwierdził nieważność decyzji (UE) 2016/1208. W szczególności Sąd orzekł, że środki wprowadzane przez FITD nie były przyjmowane w ramach wykonywania mandatu publicznego powierzonego przez prawo włoskie, wbrew temu, co Komisja uznała w decyzji (UE) 2016/1208. Sąd ocenił ponadto dowody uwzględnione przez Komisję w decyzji (UE) 2016/1208 i stwierdził, że w ich świetle Komisja nie udowodniła w sposób wymagany prawem zaangażowania włoskich organów publicznych w przyjęcie środków wprowadzonych przez FITD ani możliwości przypisania ich państwu w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(73) Wyrok ten został utrzymany w mocy przez Trybunał Sprawiedliwości, który, orzekając w składzie wielkiej izby, wyjaśnił swoje orzecznictwo dotyczące możliwości przypisania państwu środków przyznanych przez podmiot prawa prywatnego, który nie jest ani instytucją państwową, ani przedsiębiorstwem publicznym.
(74) W szczególności, jak wskazał Trybunał Sprawiedliwości, w sytuacji, w której podmiot przyznający pomoc ma charakter prywatny, właściwe dowody pozwalające wykazać możliwość przypisania środka państwu różnią się od tych wymaganych w przypadku, gdy podmiot udzielający pomocy jest przedsiębiorstwem publicznym, przy czym brak powiązań kapitałowych między danym podmiotem a państwem ma w tym względzie istotne znaczenie. Zdaniem Trybunału Sprawiedliwości Komisja nie może opierać się na istnieniu powiązań kapitałowych między takim podmiotem a państwem, ponieważ w tego rodzaju sytuacji powiązania takie nie występują. Zatem w takich sytuacjach Komisja jest jeszcze bardziej zobowiązana do przedstawienia dowodów pozwalających wykazać, że ów środek pomocy przyjęto pod wpływem lub faktyczną kontrolą organów publicznych.
(75) Trybunał Sprawiedliwości argumentował ponadto, że to na podstawie analizy wszystkich dowodów uwzględnionych przez Komisję w decyzji (UE) 2016/1208, rozpatrywanych we właściwym kontekście, Sąd stwierdził, że Komisja nie udowodniła w sposób spełniający wymagany standard możliwości przypisania Włochom środków wprowadzonych przez FITD.
(76) W tym kontekście, z uwagi na fakt, że Komisja nie dysponuje żadnymi innymi istotnymi dowodami mogącymi wykazać w sposób spełniający wymagany prawem standard, że rozważane środki zostały wprowadzone przez FITD pod wpływem lub faktyczną kontrolą władz włoskich, należy stwierdzić, że na podstawie wskazówek, którymi dysponuje Komisja, środków tych nie można przypisać Włochom.
4.2. Podsumowanie
(77) Mając na uwadze powyższe rozważania, Komisja stwierdza, że dowody, którymi dysponuje, nie wystarczają do wykazania, iż środki wprowadzone przez FITD wiążą się z pomocą państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
5. WNIOSKI
(78) Komisja stwierdza, że środki wprowadzone przez FITD na rzecz Tercas w 2014 r. nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Sporządzono w Brukseli dnia 21 września 2023 r.
