a także mając na uwadze, co następuje:I. FAKTY
1. PROCEDURA
(1) W dniu 23 września 2013 r. Urząd otrzymał skargę, w której podniesiono zarzut, iż przedsiębiorstwom Íslandsbanki hf. ("ISB") i Arion Bank hf. ("Arion") przyznano niezgodną z prawem pomoc państwa w postaci długoterminowego finansowania po korzystnych stopach oprocentowania udzielonego przez Bank Centralny Islandii ("CBI") 1 .
(2) W piśmie z dnia 23 października 2013 r. Urząd zwrócił się do władz islandzkich z wnioskiem o udzielenie informacji 2 , na który władze islandzkie odpowiedziały w dniu 17 stycznia 2014 r. 3 . Sprawa została następnie omówiona na spotkaniu z udziałem przedstawicieli Urzędu i przedstawicieli władz islandzkich, które odbyło się w Reykjavíku w maju 2014 r. Po zakończeniu dyskusji przekazano pismo z dnia 5 czerwca 2014 r. 4 . Sprawa została omówiona ponownie na spotkaniu z udziałem przedstawicieli Urzędu i przedstawicieli władz islandzkich, uwzględniając przedstawiciela CBI, które odbyło się w Reykjavíku w lutym 2015 r. Po zakończeniu dyskusji przekazano pismo z dnia 24 lutego 2015 r. 5 , na które władze islandzkie odpowiedziały w dniu 1 kwietnia 2015 r. 6 .
(3) Na mocy decyzji nr 208/15/COL z dnia 20 maja 2015 r. Urząd wszczął formalne postępowanie wyjaśniające w sprawie domniemanej niezgodnej z prawem pomocy państwa przyznanej ISB i Arion na podstawie umów w sprawie konwersji pożyczek zawartych na rzekomo preferencyjnych warunkach. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2015 r. 7 władze islandzkie przedstawiły swoje uwagi dotyczące decyzji Urzędu. Tego samego dnia Urząd otrzymał również uwagi przekazane przez jednego z dwóch rzekomych beneficjentów pomocy, tj. Arion 8 .
(4) W dniu 24 września 2015 r. decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej oraz w Suplemencie EOG do niego 9 . W piśmie z dnia 5 października 2015 r. CBI przekazał swoje uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego 10 .
(5) W piśmie z dnia 14 czerwca 2016 r. Urząd zwrócił się do CBI, ISB i Arion o przekazanie dodatkowych informacji 11 . Władze islandzkie przekazały żądane informacje w piśmie z dnia 20 września 2016 r. 12 .
2. OPIS ŚRODKÓW
2.1. KONTEKST
(6) Przedmiotowe środki są powiązane z działalnością CBI w zakresie udzielania pożyczek zabezpieczonych i pożyczek papierów wartościowych. Pełniąc funkcję banku centralnego i pożyczkodawcy ostatniej instancji oraz działając zgodnie z polityką pieniężną innych banków centralnych, CBI zapewniał przedsiębiorstwom finansowym możliwość skorzystania z instrumentów kredytów krótkoterminowych w postaci pożyczek zabezpieczonych zgodnie z przepisami regulaminu CBI regulującymi te kwestie. Instytucje finansowe mogą zwrócić się o udzielenie im pożyczek overnight lub pożyczek siedmiodniowych w zamian za zabezpieczenie, które CBI uznaje za kwalifikowalne.
(7) W 2007 i 2008 r. liczba udzielanych pożyczek zabezpieczonych stale rosła, a CBI stał się istotnym źródłem płynności dla przedsiębiorstw finansowych. Popularność pożyczek zabezpieczonych osiągnęła swój szczytowy poziom w dniu 1 października 2008 r., tuż przed upadkiem banków, kiedy to kwota pożyczek udzielonych instytucjom finansowym przez CBI wyniosła 520 mld ISK. Dlatego też w chwili upadku trzech banków komercyjnych (Landsbankinn, Glitnir i Kaupthing) w październiku 2008 r. CBI dysponował znacznymi wierzytelnościami wobec tych trzech krajowych przedsiębiorstw finansowych, które były objęte różnego rodzaju zabezpieczeniami. W omawianym okresie niemal 42 % zabezpieczenia instrumentów pożyczkowych CBI miało postać papierów wartościowych objętych gwarancjami Skarbu Państwa lub papierów wartościowych zabezpieczonych aktywami, natomiast 58 % zabezpieczenia bazowego obejmowało obligacje wyemitowane przez Glitnir, Kaupthing i Landsbankinn 13 .
2.2. UMOWA POŻYCZKI ZAWARTA Z ISB
(8) Wraz z upadłością Glitnir w 2008 r. wierzytelności CBI stały się należne i wymagalne, przez co CBI stał się wierzycielem tego upadłego banku. Na mocy decyzji Urzędu Nadzoru Finansowego ("FME") w październiku 2008 r. zasadniczo wszystkie krajowe aktywa i zobowiązania Glitnir (z wyjątkiem pewnych wyłączonych aktywów i zobowiązań), w tym przedmiotowe aktywa i zobowiązania, które obejmowały również nieuregulowane zobowiązania Glitnir wobec CBI opiewające na kwotę około 55,6 mld ISK, a także - pośrednio - prawo własności do zabezpieczenia bazowego (portfel kredytów hipotecznych) 14 zostały przekazane ISB.
(9) Ponieważ zadłużenie wobec CBI obejmowało krótkoterminowe pożyczki zabezpieczone, natychmiastowa spłata zadłużenia wywarłaby poważny wpływ na poziom płynności ISB i mogłaby zagrozić możliwości przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji banku. W opinii CBI rozwiązanie alternatywne polegałoby na windykacji zadłużenia przez CBI, wskutek czego CBI stałby się właścicielem portfela kredytów hipotecznych. Zarządzanie takim portfelem byłoby trudne dla banku centralnego. W omawianym okresie sprzedaż portfela kredytów hipotecznych również nie była brana pod uwagę jako jedna z możliwości z uwagi na kryzys finansowy i bardzo niewielką liczbę potencjalnych nabywców na rynku.
(10) Z tego względu ISB dążył do renegocjacji warunków spłaty zadłużenia z CBI, aby przekształcić dług w zobowiązanie długoterminowe o rozsądnym okresie spłaty w celu uniknięcia dalszego negatywnego wpływu na poziom płynności ISB. Negocjacje między ISB i CBI doprowadziły do podpisania umowy w dniu 11 września 2009 r. - w rezultacie ISB wyemitował na rzecz CBI odrębną obligację opiewającą na kwotę 55,6 mld ISK. Obligacja ta była zabezpieczona aktywami pochodzącymi z tego samego (lub podobnego) portfela kredytów hipotecznych, którym zabezpieczone były wyemitowane wcześniej przez Glitnir obligacje zabezpieczone. Przedmiotowa obligacja jest zabezpieczona nadwyżkowo - współczynnik pokrycia należności zabezpieczeniem ("współczynnik LTV") wynosi w jej przypadku 70 % 15 . Termin wymagalności obligacji to dziesięć lat, przy czym stopa jej oprocentowania powiązana ze wskaźnikiem cen konsumpcyjnych wynosi 4,5 %.
2.3. UMOWA POŻYCZKI ZAWARTA Z ARION
(11) W październiku 2008 r. stało się jasne, że uratowanie Kaupthing nie będzie możliwe, dlatego też funkcję podmiotu odpowiedzialnego za zarządzanie działalnością banku przejęło FME. Zgodnie z ustawą nr 125/2008 o Urzędzie ds. wypłat ze środków skarbu państwa w związku z nadzwyczajną sytuacją na rynku finansowym itp. ("ustawa kryzysowa"), która została uchwalona w dniu 6 października 2008 r., FME podjęło decyzję o podzieleniu Kaupthing na stary i nowy bank. Nowy bank, który następnie przekształcił się w Arion, zasadniczo przejął większość krajowych aktywów i zobowiązań. Zobowiązania zabezpieczone wobec CBI oraz odpowiednie zabezpieczenie, w tym portfel kredytów hipotecznych, nie zostały jednak przeniesione 16 . Stary bank został objęty nadzorem komitetu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, po czym wszczęto wobec niego postępowanie likwidacyjne, aby w ostatecznym rozrachunku doprowadzić do całkowitego zamknięcia prowadzonej przez niego działalności.
(12) W dniu 3 września 2009 r. przedstawiciele Kaupthing, rządu i Arion doszli do porozumienia w sprawie dokapitalizowania Arion oraz ustanowienia podstawy obliczania wysokości rekompensaty, którą Kaupthing ma wypłacić na rzecz Arion ("porozumienie w sprawie dokapitalizowania przez Kaupthing"). Zgodnie z treścią tego porozumienia przedsiębiorstwu Kaupthing zapewniono możliwość przejęcia kontroli nad Arion poprzez subskrybowanie nowego kapitału podstawowego oraz zobowiązano je do uiszczenia opłaty z tytułu nowego kapitału podstawowego przy wykorzystaniu aktywów własnych starego banku (tj. aktywów, które nie zostały przeniesione na mocy wspomnianej powyżej decyzji FME).
(13) Aby jednak Kaupthing mógł podjąć decyzję w kwestii nabycia udziału większościowego w Arion, należało wypracować porozumienie z CBI w kwestii zaspokojenia nieuregulowanych wierzytelności, ponieważ niektóre aktywa, których Kaupthing potrzebowałby w celu uiszczenia opłaty z tytułu nowego kapitału podstawowego - w tym portfel kredytów hipotecznych - zostały wykorzystane jako zabezpieczenie pożyczek udzielonych Kaupthing przez CBI. Dlatego też w dniu 30 listopada 2009 r. Ministerstwo Finansów, CBI oraz komitet ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Kaupthing zawarły porozumienie w sprawie zaspokojenia wierzytelności CBI wobec Kaupthing ("porozumienie w sprawie zaspokojenia wierzytelności"). Kwestie związane ze spłatą pożyczek overnight zostały uregulowane w art. 3 porozumienia w sprawie zaspokojenia wierzytelności - w specjalnym formularzu stanowiącym załącznik II do porozumienia strony porozumienia uzgodniły, że Arion Bank przejmie dług Kaupthing wobec CBI, emitując obligację opiewającą na kwotę około [...](* mld ISK, a w zamian za to CBI przekaże Arion portfel kredytów hipotecznych w drodze cesji.
(14) W dniu 22 stycznia 2010 r. Arion i CBI zawarły umowę pożyczki, która - w opinii CBI i Arion - stanowiła formalną realizację postanowień art. 3 porozumienia w sprawie zaspokojenia wierzytelności i porozumienia w sprawie dokapitalizowania, tj. w momencie zawarcia tej umowy wierzyciele Kaupthing stali się właścicielami Arion. Umowa pożyczki zastąpiła wspomnianą powyżej obligację. W umowie pożyczki zasadniczo powtórzono warunki emisji obligacji, z tą różnicą, że kwota główna umowy pożyczki została zdenominowana w EUR, USD i CHF, a nie w ISK. Zmiana waluty kwoty głównej pożyczki była zgodna z postanowieniami porozumienia w sprawie zaspokojenia wierzytelności, które stanowiły, że Arion będzie - w miarę możliwości - zobowiązany do spłaty odsetek i rat w walutach obcych niezależnie od waluty, w której zdenominowano kwotę główną. Porozumienie w sprawie zaspokojenia wierzytelności stanowiło również, że w przypadku, gdyby Arion nie był w stanie dokonać spłaty w walucie obcej i gdyby wyraził gotowość zaspokojenia wierzytelności w ISK, musiałby przekazać CBI uzasadniony pisemny wniosek w tym zakresie.
(15) Umowa pożyczki dotyczyła udzielenia pożyczki opiewającej na kwotę [...] mln EUR, [...] mln USD i [...] mln CHF na okres siedmiu lat, z możliwością dwukrotnego wydłużenia okresu spłaty pożyczki o kolejne trzy lata. Przedsiębiorstwo Arion było uprawnione do zmiany kombinacji walut, w których pożyczka miała zostać spłacona. Wysokość należnych odsetek odpowiadała stawce EURIBOR/LIBOR powiększonej o 300 punktów bazowych. Portfel kredytów hipotecznych Arion pełnił funkcję zabezpieczenia udzielonego CBI.
3. SKARGA
(16) W opinii skarżącego umowy pożyczki zawarte między ISB, Arion i CBI nie zostały poddane ocenie w decyzjach Urzędu zatwierdzających pomoc na restrukturyzację udzieloną ISB i Arion 17 . Ponieważ we wspomnianych decyzjach nie odniesiono się do tych środków, skarżący uznał za stosowne zasięgnąć opinii Urzędu w kwestii (i) zgodności tych dodatkowych domniemanych środków pomocy z Porozumieniem EOG; oraz (ii) konsekwencji niewywiązania się przez władze islandzkie z obowiązku zgłoszenia tych środków.
(17) Skarżący twierdzi, że w chwili gdy CBI zawierało umowy pożyczki z Arion i ISB, inne banki islandzkie nie miały możliwości pozyskania tego rodzaju finansowania od CBI ani od innych agencji rządowych. Dlatego też skarżący argumentuje, że pomoc miała selektywny charakter i została przyznana wyłącznie na rzecz określonych instytucji finansowych prowadzących działalność konkurencyjną na islandzkim rynku bankowym. W opinii skarżącego udzielenie ISB pożyczki stanowiło pomoc na rzecz tego banku, która pozwoliła mu uniknąć wyegzekwowania przez CBI emisji obligacji zabezpieczonej, natomiast jeżeli chodzi o Arion, pożyczka została udzielona w celu utrzymania odpowiedniej równowagi ryzyka walutowego tego banku. Skarżący twierdzi, że inne instytucje finansowe, które nie otrzymały takiej pomocy, były zmuszone do sprzedaży swoich aktywów na rynkach faworyzujących nabywców.
(18) W opinii skarżącego zawarcie umów pożyczki przyniosło ISB i Arion wyraźną korzyść w postaci niedostępnego dla innych uczestników rynku długoterminowego finansowania po korzystnych stopach oprocentowania, których poziom był niższy niż poziom rynkowych stóp procentowych. Zdaniem skarżącego żaden inwestor prywatny nie zdecydowałby się zawrzeć tego rodzaju umów w tym niespokojnym okresie, w którym dochodziło do zawirowań na rynkach finansowych. Na poparcie swoich twierdzeń dotyczących tego, że stopy oprocentowania były niższe od rynkowych stóp procentowych w omawianym okresie, skarżący przedstawił spready swapu ryzyka kredytowego rządu islandzkiego w 2009 r. oraz stopy oprocentowania emisji obligacji HFF150224 i HFF150434 stosowane w 2009 r. przez Islandzki Fundusz Finansowania Mieszkalnictwa ("HFF"). Skarżący utrzymuje, że środki te przyczyniły się do wzmocnienia pozycji ISB i Arion na rynku bankowym, a tym samym wywarły wpływ na pozycję innych uczestników tego rynku.
(19) Skarżący argumentuje również, że wdrożone przez rząd islandzki plany restrukturyzacji ISB i Arion, które Urząd uznał za pomoc zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG w rozumieniu art. 61 ust. 3 lit. b) tego porozumienia, były wystarczające do tego, by zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce islandzkiej. W opinii skarżącego dodatkowe środki pomocy wdrożone w oparciu o powyższe umowy nie były konieczne, stosownie ani proporcjonalne do tego, by unormować sytuację w islandzkim systemie bankowym, dlatego też wiązały się z przyznaniem pomocy państwa niezgodnej z funkcjonowaniem Porozumienia EOG.
4. PODSTAWY WSZCZĘCIA FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO
(20) W decyzji nr 208/15/COL Urząd wstępnie ocenił, czy instrumenty kredytów krótkoterminowych, które CBI udostępnił Glitnir i Kaupthing, a także umowy pożyczki zawarte zarówno między CBI i Arion, jak i między CBI i ISB, mogą stanowić pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG, a w przypadku, gdyby stanowiły pomoc państwa w rozumieniu tego artykułu - czy można byłoby je uznać za zgodne z funkcjonowaniem Porozumienia EOG.
(21) Jeżeli chodzi o działalność CBI polegającą na udzielaniu krótkoterminowych pożyczek zabezpieczonych bankom i innym instytucjom finansowym, Urząd stwierdził, że ustanowione w wytycznych bankowych 18 warunki dotyczące wsparcia płynnościowego i instrumentów oferowanych przez banki centralne zostały spełnione. Tym samym Urząd uznał, że instrumenty kredytów krótkoterminowych, które CBI udostępnił Glitnir i Kaupthing, nie stanowiły pomocy państwa.
(22) Jeżeli chodzi jednak o umowy pożyczki zawarte zarówno między CBI a Arion, jak i między CBI a ISB na rzekomo korzystnych warunkach, Urząd ustalił wstępnie, że nie można wykluczyć, iż zawarcie takich umów stanowiło pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG. W decyzji nr 208/15/COL zwrócono uwagę na następujące kwestie:
(i) Urząd zauważył, że wsparcie publiczne udzielone przez bank centralny może zostać uznane za możliwe do przypisania państwu, a zatem należy uznać, że w omawianym przypadku doszło do przekazania zasobów państwowych;
(ii) Urząd wyraził również wątpliwości w kwestii tego, czy prywatny wierzyciel podjąłby oceniane środki, gdyby znalazł się w podobnej sytuacji prawnej i faktycznej. Dlatego też w swojej wstępnej ocenie Urząd stwierdził, że nie można wykluczyć przyznania korzyści ekonomicznej na rzecz ISB i Arion;
(iii) ponieważ nie przedstawiono żadnych dowodów świadczących o tym, że wszystkie podmioty znajdujące się w sytuacji faktycznej i prawnej porównywalnej z sytuacją ISB i Arion mogły zawrzeć takie same rzekomo korzystne umowy pożyczki, Urząd uznał wstępnie, że środki mają, jak się wydaje, selektywny charakter;
(iv) Urząd zauważył również, że choć obecnie ISB i Arion prowadzą działalność głównie na rynku islandzkim, niemniej jednak zajmują się świadczeniem usług finansowych, które są w pełni otwarte na konkurencję i wymianę handlową w ramach EOG. Dlatego też Urząd wstępnie stwierdził, że środek może grozić zakłóceniem konkurencji i może wpływać na wymianę handlową w ramach EOG.
(23) W opinii Urzędu ustalenie, czy warunki, na których udzielono pożyczek, można uznać za zgodne z funkcjonowaniem Porozumienia EOG, będzie wymagało zebrania dodatkowych dowodów.
(24) W związku z powyższym po przeprowadzeniu wstępnej oceny Urząd miał wątpliwości w kwestii tego, czy przedmiotowe środki, a w szczególności warunki, na których udzielono pożyczek, stanowią pomoc państwa, a jeżeli tak - czy można je uznać za zgodne z funkcjonowaniem Porozumienia EOG.
5. UWAGI CBI
5.1. UWAGI OGÓLNE
(25) CBI zwraca uwagę na fakt, że Urząd odniósł się już wcześniej do kwestii restrukturyzacji islandzkiego systemu finansowego, podstaw prawnych tej restrukturyzacji oraz sposobu jej przeprowadzenia przez rząd m.in. w decyzjach w sprawie pomocy na restrukturyzację na rzecz ISB i Arion. W opinii CBI wyrywanie środków badanych w ramach przedmiotowego postępowania z kontekstu i ocenianie ich tak, jak gdyby były odrębnymi instrumentami, nie jest logiczne.
(26) Zdaniem CBI oczekiwanie, że bank centralny wyegzekwuje zabezpieczenie podobne do zabezpieczenia ustanowionego w przypadku Kaupthing (Arion) i ISB, należy uznać za nierealistyczne. Przejmując takie zabezpieczenie, CBI stałby się bankiem komercyjnym dysponującym jednym z największych portfeli kredytów hipotecznych w Islandii. Byłoby to sprzeczne z pełnioną przez CBI funkcją banku centralnego. Przejęcie zabezpieczenia wiązałoby się również z poważnym ryzykiem destabilizacji działalności Arion i ISB, co zagroziłoby stabilności finansowej. Urząd musi pamiętać o tym, że CBI jest prawnie zobowiązany do wspierania stabilności finansowej. Jeżeli CBI przeprowadziłby windykację swoich wierzytelności od ISB, poziom płynności ISB byłby zbyt niski, aby mógł on funkcjonować na rynku jako rentowny bank, i w rezultacie CBI nie mógłby odzyskać pełnej kwoty swojej wierzytelności.
(27) CBI zwraca uwagę na fakt, że w wytycznych bankowych niestety nie opisano sposobu postępowania w sytuacji, w której wierzytelności powstałe w wyniku prowadzenia działalności w obszarze polityki pieniężnej stały się wymagalne i w której bank centralny jest zmuszony do podjęcia kroków w celu odzyskania wierzytelności oraz pobrania stosownych aktywów pełniących funkcję zabezpieczenia. CBI argumentuje, że przekształcenie wierzytelności CBI w umowy pożyczki powinno zostać uznane za zwykłą kontynuację podejmowanych przez wierzycieli środków służących maksymalizacji możliwości odzyskania wierzytelności z tytułu instrumentów kredytów krótkoterminowych, a nie za nowe finansowanie przyznane na rzecz Arion i ISB.
5.2. ISTNIENIE POMOCY PAŃSTWA
(28) Jeżeli chodzi o ustalenie, czy zawarcie umów pożyczki z bankami przyniosło im korzyść, CBI argumentuje w pierwszej kolejności, że początkowe opóźnienie w realizacji płatności nie wiązało się z przyznaniem pomocy państwa z uwagi na nadzwyczajne warunki panujące w Islandii po upadku systemu bankowego w październiku 2008 r. Faktu, że płatności z ISB zostały rozliczone we wrześniu 2009 r., a płatności z Kaupthing w listopadzie 2009 r., nie można w opinii CBI uznać za opóźnienie, ponieważ islandzki sektor bankowy był w tamtym okresie poddawany kompleksowej restrukturyzacji, w którą zaangażował się również MFW, a w kwestii wyceny aktywów bankowych utrzymywał się wysoki poziom niepewności.
(29) CBI zwraca uwagę, że jest prawnie zobowiązany do dążenia do zachowania stabilności finansowej oraz do sprawowania nadzoru nad bilansami walutowymi instytucji kredytowych. Dlatego też CBI był zobowiązany z mocy prawa do zaradzenia poważnej sytuacji, jaka panowała w sektorze bankowym w omawianym okresie. Zawarcie umów pożyczki było najlepszym racjonalnym rozwiązaniem ekonomicznym w tamtych okolicznościach. CBI podkreśla, że przejęcie zabezpieczenia byłoby nie tylko sprzeczne z jego funkcją banku centralnego, ale w ostatecznym rozrachunku doprowadziłoby również do odzyskania mniejszej kwoty długu krótkoterminowego.
(30) Ponadto w opinii CBI warunki umów pożyczki, tj. ich postanowienia dotyczące stóp oprocentowania i zabezpieczenia, były korzystne dla CBI. W tym kontekście CBI odsyła do dostępnych informacji na temat instrumentów emitowanych na całym świecie oraz do warunków umów dotyczących innych instrumentów zawieranych przez strony (Arion, ISB, CBI, inne krajowe instytucje finansowe i organy państwowe) w omawianym okresie 19 . Dlatego też w opinii CBI warunki umów pożyczki w obydwu przypadkach w pełni odpowiadały normalnym warunkom rynkowym w omawianym okresie, a zatem były w pełni zgodne z testem prywatnego inwestora.
(31) Odnosząc się do kwestii selektywności umów pożyczki, CBI argumentuje, że wszystkie przedsiębiorstwa znajdujące się w porównywalnej sytuacji prawnej i faktycznej były traktowane w taki sam sposób. W tym względzie CBI zwraca uwagę na fakt, że Straumur - prywatny islandzki bank inwestycyjny - również zawarł z CBI porozumienie w sprawie spłaty swojego krótkoterminowego zadłużenia 20 . Ponadto w opinii CBI MP Bank nie znajdował się w podobnej sytuacji faktycznej ani prawnej, ponieważ jego krótkoterminowe zadłużenie nie było zabezpieczone aktywami porównywalnymi z portfelem kredytów hipotecznych, ale publicznymi papierami wartościowymi takimi jak instrumenty skarbowe i podobne instrumenty zabezpieczone, tj. łatwo zbywalnymi aktywami o określonej wartości, których przejęcie nie wiązałoby się z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów. Dlatego też CBI odrzuca twierdzenie, zgodnie z którym inne banki w Islandii nie miały możliwości pozyskania tego rodzaju finansowania od CBI ani od innych agencji rządowych.
(32) CBI podkreśla również, że Urząd musi wziąć pod uwagę fakt, iż w okresie, w którym zawarto umowy pożyczki, de facto nie dochodziło do konkurencji między islandzkimi przedsiębiorstwami finansowymi a innymi przedsiębiorstwami finansowymi w EOG. W listopadzie 2008 r. islandzki parlament przyjął ustawę nr 134/2008 zmieniającą ustawę nr 87/1992 o wymianie walut obcych - w ustawie tej nałożono ograniczenia na transgraniczne przepływy kapitału i powiązane z nimi transakcje walutowe, uniemożliwiając zagranicznym podmiotom finansowym prowadzenie konkurencji na rynku islandzkim 21 . Dlatego też CBI argumentuje, że środki nie mogły zakłócić konkurencji ani wpłynąć na wymianę handlową między umawiającymi się stronami Porozumienia EOG.
(33) W związku z powyższym CBI argumentuje, że zawarcie umów pożyczki nie mogło stanowić pomocy państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.
5.3. ZGODNOŚĆ
(34) Jeżeli mimo to Urząd uznałby, że środki stanowią pomoc państwa, CBI argumentuje, że należy je uznać za zgodne z Porozumieniem EOG na podstawie art. 61 ust. 3 lit. b) tego porozumienia, ponieważ stanowiły one nieodłączny element środków, które były konieczne, proporcjonalne i odpowiednie do zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce islandzkiej, a zatem były bezpośrednio powiązane ze środkami pomocy na restrukturyzację zatwierdzonymi przez Urząd w jego decyzjach w sprawie pomocy na restrukturyzację na rzecz Arion i ISB.
6. UWAGI PRZEKAZANE PRZEZ ARION
6.1. UWAGI OGÓLNE
(35) Arion argumentuje również, że środki badane w ramach przedmiotowego postępowania nie mogą być wyrywane z kontekstu i oceniane tak, jak gdyby były odrębnymi instrumentami. Arion sugeruje, że Urząd zbadał już i zatwierdził restrukturyzację i dokapitalizowanie Arion w swojej decyzji w sprawie pomocy na restrukturyzację na rzecz Arion.
(36) Arion zauważa, że zdenominowanie pożyczki w walutach obcych, a nie w ISK, było zgodne z warunkami porozumienia w sprawie zaspokojenia wierzytelności, w którym Arion zapewniono możliwość spłaty odsetek i rat w walutach obcych w stopniu, w jakim będzie to możliwe, dopuszczając możliwość spłaty odsetek i rat w ISK wyłącznie w wyjątkowych okolicznościach. Arion zwraca również uwagę na fakt, że art. 4 porozumienia w sprawie zaspokojenia wierzytelności stanowi, iż pożyczkobiorca może - za zgodą pożyczkodawcy - zmienić walutę zadłużenia w całości lub w części. Warunki umowy pożyczki są zatem w pełni zgodne z warunkami porozumienia w sprawie zaspokojenia wierzytelności. Arion podkreśla, że Urząd dokonał już przeglądu warunków porozumienia w sprawie zaspokojenia wierzytelności i zatwierdził te warunki w swojej decyzji w sprawie pomocy na restrukturyzację na rzecz Arion 22 .
(37) W opinii Arion przedstawiona przez Urząd w decyzji nr 208/15/COL ocena sytuacji Arion, z której wynikało, że w przypadku braku portfela kredytów hipotecznych pozycja Arion na rynku byłaby "słaba", jest nieprawidłowa. Zdaniem Arion portfel kredytów hipotecznych stanowił wyceniony składnik aktywów, ponieważ obejmował on kredyty niektórych kluczowych klientów Arion i był również obsługiwany przez Arion. Zgodnie z postanowieniami porozumienia w sprawie zaspokojenia wierzytelności (ale nie decyzji FME) Kaupthing mógł przekazać Arion portfel kredytów hipotecznych w ramach procesu dokapitalizowania Arion. Jednak w przypadku braku art. 3 porozumienia w sprawie zaspokojenia wierzytelności (a zatem w przypadku nieprzekazania portfela kredytów hipotecznych) portfel kredytów hipotecznych zostałby zastąpiony innymi aktywami, aby spełnić wymogi w zakresie dokapitalizowania i restrukturyzacji Arion.
6.2. ISTNIENIE POMOCY PAŃSTWA
(38) W opinii Arion status CBI można określić jako status prywatnego wierzyciela dążącego do wyegzekwowania wierzytelności od Kaupthing, jak zostało to szczegółowo opisane w porozumieniu w sprawie zaspokojenia wierzytelności, zgodnie z obowiązującymi przepisami regulującymi kwestie związane z postępowaniami likwidacyjnymi 23 . Cesja portfela kredytów hipotecznych zgodnie postanowieniami porozumienia w sprawie zaspokojenia wierzytelności oraz zawarcie umowy pożyczki zostały przeprowadzone na warunkach, które w omawianym okresie były w pełni zgodne z warunkami rynkowymi. Tym samym zachowanie CBI spełnia wymogi testu prywatnego wierzyciela. W związku z powyższym CBI nie przyznał Arion żadnej korzyści, którą można byłoby z jakiegokolwiek powodu uznać za pomoc państwa.
(39) Zdaniem Arion najważniejsze elementy, które powinno się wziąć pod uwagę przy ocenianiu, czy hipotetyczny prywatny wierzyciel zdecydowałby się zawrzeć porozumienie w sprawie zaspokojenia wierzytelności i umowę pożyczki, można streścić w następujący sposób:
(i) z ekonomicznego i funkcjonalnego punktu widzenia podjęcie takich kroków było jedynym rozsądnym rozwiązaniem, z jakiego mógł skorzystać CBI. Przejęcie portfela kredytów hipotecznych w ostatecznym rozrachunku doprowadziłoby do odzyskania przez CBI niższej kwoty długu krótkoterminowego;
(ii) CBI wykorzystał wszystkie inne środki, do których podjęcia był uprawniony jako wierzyciel zabezpieczony;
(iii) w odniesieniu do dłużnika - Kaupthing - wszczęto postępowanie likwidacyjne, dlatego też kwestie związane z długiem krótkoterminowym musiały zostać rozstrzygnięte zgodnie z przepisami ustawy nr 21/1991 o postępowaniu upadłościowym;
(iv) podjęte środki były zgodne z wyznaczonym przez rząd celem polegającym na przeniesieniu krajowej części działalności starych banków do nowych banków;
(v) restrukturyzacja i dokapitalizowanie Arion było elementem ogólnej strategii restrukturyzacji sektora finansowego;
(vi) warunki umowy pożyczki, tj. jej postanowienia dotyczące stóp oprocentowania i zabezpieczenia, były korzystne dla CBI. W oczywisty sposób wynika to z dostępnych informacji na temat instrumentów emitowanych na całym świecie, ale również z warunków umów dotyczących innych instrumentów zawieranych przez strony (tj. przez Arion, CBI, inne krajowe instytucje finansowe i organy państwowe) w omawianym okresie.
(40) Ponieważ w decyzji nr 208/15/COL Urząd stwierdził, że trudno jest ustalić odpowiednie poziomy referencyjne dla stóp oprocentowania w trakcie kryzysu finansowego, Arion przekazał informacje na temat emisji obligacji zabezpieczonych i uprzywilejowanych obligacji niezabezpieczonych przez banki w Europie w omawianym okresie. Ponieważ pożyczka udzielona przez CBI jest zabezpieczona głównie hipotekami, Arion argumentuje, że jest ona porównywalna z obligacjami zabezpieczonymi emitowanymi przez europejskie banki w 2009 r., w których w charakterze zabezpieczenia wykorzystywano hipoteki na nieruchomościach mieszkalnych. W opinii Arion z przekazanego zbioru danych 24 wynika, że spready finansowania płacone przez europejskie banki były od 0,1 % do 1,90 % wyższe od międzybankowych stóp procentowych, przy czym mediana spreadów wynosiła 0,72 %. Najwyższe stopy oprocentowania obligacji zabezpieczonych były wypłacane przez Bank Irlandii we wrześniu 2009 r. (1,9 % powyżej międzybankowych stóp procentowych) oraz przez instytucję kredytową EBS Mortgage Finance z Irlandii (1,75 % powyżej międzybankowych stóp procentowych) w listopadzie 2009 r. Zdaniem Arion trudno jest uzasadnić twierdzenie, zgodnie z którym instrument dłużny zabezpieczony hipotekami i innymi aktywami wysokiej jakości oraz objęty stopą oprocentowania odpowiadającą stawce LIBOR powiększonej o 3,00 % może zostać uznany za pomoc państwa w sytuacji, gdy w tym samym czasie najwyższe koszty finansowania europejskiego banku wykorzystującego zabezpieczenie w formie hipoteki kształtowały się na poziomie międzybankowych stóp procentowych powiększonych o 1,9 %.
(41) W opinii Arion wprowadzona w umowie pożyczki zmiana warunków porozumienia w sprawie zaspokojenia wierzytelności dotycząca zdenominowania kwoty głównej pożyczki w EUR, USD i CHF, a nie w ISK, była korzystna dla CBI. Arion zwraca uwagę na fakt, że z powodu załamania się systemu bankowego jesienią 2008 r. w Islandii nałożono rygorystyczne ograniczenia w zakresie transgranicznego przepływu kapitału i powiązanych transakcji walutowych. Przeprowadzenie testu prywatnego wierzyciela w tych okolicznościach mogłoby doprowadzić wyłącznie do stwierdzenia, że prywatny wierzyciel uznałby zdenominowanie kwoty głównej pożyczki w walutach obcych za bardziej korzystne niż jej zdenominowanie w ISK. Zmiana waluty głównej pożyczki byłaby zatem korzystna dla wierzyciela, a nie dla dłużnika.
(42) Arion zwraca również uwagę na podobieństwo omawianej sytuacji z sytuacją związaną z porozumieniem w sprawie zaspokojenia wierzytelności ("porozumienie LBI") zawartym między "nowym" Landsbankinn ("NBI") a "starym" Landsbankinn ("LBI") w grudniu 2009 r. Porozumienie LBI dotyczyło emisji przez NBI na rzecz LBI uprzywilejowanej obligacji zabezpieczonej w walucie obcej zdenominowanej w EUR, GBP i USD opiewającej na kwotę 247 mld ISK przez okres dziesięciu lat. Ponadto na początku 2013 r. wyemitowano obligację warunkową opiewającą na kwotę 92 mld ISK w walucie obcej. Wspomniane uprzywilejowane obligacje zabezpieczone posłużyły jako zapłata za aktywa i zobowiązania przeniesione z LBI w dniu 9 października 2008 r. na mocy decyzji FME o przekazaniu NBI aktywów i zobowiązań LBI. Termin wymagalności tych uprzywilejowanych obligacji zabezpieczonych upływa w październiku 2018 r., przy czym w ciągu pierwszych pięciu lat ich obowiązywania nie przewidziano konieczności uiszczania płatności ratalnych. Stopy oprocentowania odpowiadają stawkom EURIBOR/LIBOR powiększonym o 175 punktów bazowych przez pierwsze pięć lat oraz stawkom EURIBOR/LIBOR powiększonym o 290 punktów bazowych przez pozostałe pięć lat. Obligacje są zabezpieczone pulami kredytów udzielonych klientom Landsbankinn 25 .
(43) W opinii Arion warunki porozumienia LBI można postrzegać jako bezpośrednio porównywalne z warunkami umowy pożyczki. Poniżej przedstawiono pokrótce najistotniejsze różnice między tymi dwoma dokumentami:
(i) margines w wysokości 175/290 punktów bazowych od pożyczkodawcy będącego podmiotem prywatnym w porównaniu z marginesem w wysokości 300 punktów bazowych od CBI w ramach umowy pożyczki;
(ii) kwota główna zbliżona do równowartości 350 mld ISK od pożyczkodawcy będącego podmiotem prywatnym w porównaniu z kwotą główną w wysokości [...] mld ISK od CBI w ramach umowy pożyczki;
(iii) zabezpieczenie w postaci puli kredytów udzielonych klientom w przypadku pożyczkodawcy będącego podmiotem prywatnym w porównaniu ze zróżnicowaną pulą ekspozycji krajowych wobec organów państwowych, gmin i hipotek na nieruchomościach mieszkalnych w przypadku CBI w ramach umowy pożyczki.
(44) Wszystkie przedstawione powyżej różnice między tymi dwoma przypadkami, tj. wyższa stopa oprocentowania, niższa kwota główna oraz silniejsza pula zabezpieczenia, są w opinii Arion korzystniejsze dla umowy pożyczki i CBI, mimo że w omawianym przypadku pożyczkodawca jest podmiotem prywatnym. Świadczy to o tym, że warunki przekazania środków finansowych na rzecz Arion przewidziane w umowie pożyczki są zgodne z warunkami rynkowymi panującymi w omawianym okresie.
(45) Reasumując, Arion argumentuje, że zawarcie umów pożyczki między CBI a Arion nie mogło stanowić pomocy państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.
6.3. ZGODNOŚĆ
(46) Jeżeli Urząd - pomimo przytoczonych powyżej argumentów - uzna, że przedmiotowe środki stanowią pomoc państwa, w opinii Arion środki te należy uznać za zgodne z Porozumieniem EOG na podstawie art. 61 ust. 3 lit. b) tego porozumienia.
(47) Ponieważ przedmiotowe środki stanowiły nieodłączny element planu ostatecznego dokapitalizowania i restrukturyzacji Arion przedstawionego Urzędowi, Arion argumentuje, że środki te nie mogą być analizowane w oderwaniu od ogólnej oceny przeprowadzonej przez Urząd w tej sprawie. Dlatego też należy uznać, że środki te zostały już zbadane w decyzji Urzędu w sprawie pomocy na restrukturyzację na rzecz Arion.
(48) Arion uważa również, że w przypadku, gdyby Urząd stwierdził, iż należy ponownie zbadać określoną część transakcji, która została już poddana ocenie i zatwierdzona przez Urząd w decyzji w sprawie pomocy na restrukturyzację na rzecz Arion, Urząd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne utrzymujące się w tamtym okresie. Wynik przeprowadzonej przez Urząd oceny dotyczącej zgodności przedmiotowych środków powinien być zatem zgodny z wynikiem oceny przeprowadzonej w decyzji w sprawie pomocy na restrukturyzację na rzecz Arion, w szczególności jeżeli chodzi o kwestie związane ze spełnieniem kryteriów wyznaczonych w obowiązujących wytycznych dotyczących pomocy państwa.
7. UWAGI PRZEKAZANE PRZEZ ISB
(49) ISB przekazał informacje na temat warunków podobnych obligacji zabezpieczonych aktywami w Europie w momencie zawierania umowy z CBI. W opinii ISB w omawianym okresie obrót podobnymi obligacjami zabezpieczonymi aktywami w Europie odbywał się na poziomie o 40-80 punktów bazowych wyższym niż obrót papierami wartościowymi gwarantowanymi przez państwo. ISB przedstawił wykres zawierający dane z 2009 r. dotyczące różnicy w poziomie spreadów między spreadami obligacji zabezpieczonych a spreadami rentowności obligacji skarbowych w trzech państwach, tj. Francji, Niemczech i Hiszpanii. Spready ujmowane w indeksach iBoxx 26 stanowią średnią ważoną wszystkich kwot otwartych pozycji w obligacjach zabezpieczonych w państwach, w których średni okres obowiązywania indeksów wynosił od pięciu do siedmiu lat.
grafika
(50) Z informacji przedstawionych na wykresie wynika, że w omawianym okresie wartość spreadów podlegała znacznym wahaniom i że np. w Hiszpanii jest ona obecnie ujemna. W 2009 r. różnica w poziomie spreadów między tymi trzema państwami mieściła się w granicach od 40 do 160 punktów bazowych.
II. OCENA
1. ISTNIENIE POMOCY PAŃSTWA
(51) W kolejnych rozdziałach Urząd oceni, czy umowy pożyczki zawarte zarówno między CBI a ISB, jak i między CBI a Arion, stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.
(52) Środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG, jeżeli wszystkie następujące warunki są spełnione: środek (i) jest przyznany przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych; (ii) przyznaje korzyść gospodarczą określonemu przedsiębiorstwu; (iii) ma selektywny charakter; oraz (iv) może zakłócać konkurencję i wpływać na wymianę handlową między umawiającymi się stronami.
(53) Na wstępie należy podkreślić, że polityka pieniężna nie jest automatycznie wyłączona z zakresu obowiązywania zasad pomocy państwa 27 . Wyłączenie wsparcia płynnościowego, o którym mowa w motywie 21 powyżej, z zakresu obowiązywania przepisów w zakresie pomocy państwa jest ograniczone do środków spełniających warunki wymienione w pkt 51 wytycznych bankowych Urzędu z 2008 r. oraz w pkt 62 wytycznych bankowych Urzędu z 2013 r. 28 . Nie oznacza to, że wszystkie działania podejmowane przez banki centralne są wyłączone z zakresu obowiązywania zasad pomocy państwa. W omawianym przypadku Urząd stwierdza, że udzielanie pożyczek długoterminowych przez CBI nie jest zgodne z warunkami określonymi we wspomnianych powyżej punktach wytycznych bankowych z 2008 r. i z 2013 r., ponieważ środki te były powiązane ze środkami restrukturyzacji podejmowanymi w odniesieniu do obydwu banków. Dlatego też Urząd musi ocenić środki w oparciu o warunki określone w art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.
1.1. ISTNIENIE ZASOBÓW PAŃSTWOWYCH
(54) Zgodnie z art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG, aby środek stanowił pomoc państwa, musi być przyznany przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych.
(55) Państwo do celów art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG obejmuje wszystkie organy administracji publicznej, od poziomu centralnego do poziomu miasta lub najniższego poziomu administracyjnego, jak również przedsiębiorstwa i organy publiczne 29 .
(56) Badane środki mają postać umów pożyczki zawartych między CBI i Arion oraz CBI i ISB na rzekomo korzystnych warunkach.
(57) Aby ustalić, czy udzielanie przez CBI pożyczek długoterminowych wiąże się z wykorzystaniem zasobów państwowych, należy ocenić, czy środki podejmowane przez bank centralny można przypisać państwu. Banki centralne są zasadniczo niezależne od instytucji rządowych na szczeblu centralnym. Jednak to, czy dana instytucja prowadząca działalność w sektorze publicznym jest niezależna, czy też nie, pozostaje w tym przypadku bez znaczenia 30 . Ponadto powszechnie przyjmuje się, że banki centralne realizują zadania publiczne. Urząd odnotowuje, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem udzielenie wsparcia finansowego przez instytucję pełniącą funkcje publiczne może prowadzić do przyznania pomocy państwa 31 . Wsparcie publiczne udzielone przez bank centralny może zatem również zostać uznane za możliwe do przypisania państwu, a zatem można zaklasyfikować je jako pomoc państwa 32 . Zgodnie z wytycznymi bankowymi z 2013 r. udostępnienie przez bank centralny środków finansowych określonym instytucjom kredytowym zasadniczo stanowi przypadek przekazania zasobów państwowych 33 .
(58) Niezależnie jednak od tych uwag to, czy środki objęte przedmiotowymi umowami pożyczki zostały przyznane przez państwo lub przy wykorzystaniu zasobów państwowych, pozostaje kwestią otwartą, zważywszy na wniosek wyciągnięty w poprzedniej sekcji, z którego wynika, że środki te nie przyniosły bankom korzyści ekonomicznej.
1.2. KORZYŚĆ
(59) Aby stanowić pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG, środki muszą przyznawać korzyść przedsiębiorstwu.
(60) Korzyść uzyskana przez przedsiębiorstwo jest w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG korzyścią gospodarczą, której przedsiębiorstwo to nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych, przez co znajduje się ono w sytuacji korzystniejszej niż przedsiębiorstwa konkurencyjne. W tym kontekście bierze się pod uwagę wyłącznie wpływ środka na przedsiębiorstwo, a nie powód podjęcia interwencji przez państwo lub cel tej interwencji 34 . Aby środek mógł zostać uznany za pomoc, musi przynosić przedsiębiorstwu korzyść gospodarczą i przyczyniać się do zmniejszenia spoczywających na nim obciążeń gospodarczych. Ta ostatnia kategoria środków jest szczególnie szeroka i obejmuje wszelkie środki zmniejszające koszty, które w normalnych warunkach musiałyby zostać pokryte z budżetu przedsiębiorstwa. Rozstrzygnięcie, czy zawarcie umów pożyczki można uznać za równoważne z przyznaniem ISB i Arion korzyści, będzie w końcowym rozrachunku zależało od tego, czy prywatny wierzyciel o wielkości porównywalnej z wielkością organu publicznego działający w tych samych warunkach rynkowych udzieliłby podobnej pożyczki na zbliżonych warunkach.
(61) Aby ustalić, czy podmiot publiczny działał w taki sam sposób, jak dowolny inny podmiot gospodarczy, który znalazłby się w podobnej sytuacji, należy wziąć pod uwagę wyłącznie te korzyści i zobowiązania związane z funkcją organu państwowego lub publicznego, które są istotne z punktu widzenia działalności prowadzonej przez zwykły podmiot gospodarczy, i wykluczyć działalność tego podmiotu związaną z pełnieniem funkcji organu publicznego 35 . Ponadto aby ustalić, czy interwencja państwa jest zgodna z warunkami rynkowymi, należy przeprowadzić analizę ex ante, biorąc pod uwagę wyłącznie informacje dostępne w momencie podejmowania decyzji o przeprowadzeniu interwencji. Ponadto w przypadku braku konkretnych danych rynkowych na temat danej transakcji finansowania dłużnego zgodność instrumentu dłużnego z warunkami rynkowymi można ustalić, porównując daną transakcję z porównywalnymi transakcjami rynkowymi, tj. w drodze analizy porównawczej.
(62) Celem testu prywatnego wierzyciela, opracowanego i doskonalonego przez sądy Unii Europejskiej 36 , jest ustalenie, czy warunki, na których wierzytelność wierzyciela publicznego ma zostać spłacona - potencjalnie poprzez rozłożenie płatności w czasie - stanowią pomoc państwa. W sytuacji, w której państwo występuje nie w roli inwestora lub promotora projektu, ale wierzyciela dążącego do maksymalizacji zwrotu niespłaconego długu, sam fakt łagodnego traktowania dłużnika przejawiającego się odroczeniem terminu spłaty długu może nie dawać wystarczających podstaw do tego, by uznać, że w danym przypadku dochodzi do korzystnego traktowania stanowiącego pomoc państwa. W takich przypadkach należy porównać zachowanie wierzyciela publicznego z zachowaniem hipotetycznego prywatnego wierzyciela znajdującego się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej. Kluczową kwestią, którą należy rozstrzygnąć w tym kontekście, jest to, czy prywatny wierzyciel w podobnych okolicznościach potraktowałby dłużnika w podobny sposób.
(63) Przed przystąpieniem do oceny umów pożyczki należy rozstrzygnąć, czy początkowa zwłoka w regulowaniu płatności, która miała trwać mniej więcej od października 2008 r. do końcowych miesięcy 2009 r., mogła stanowić pomoc państwa. Co do zasady, decyzja organów publicznych o tolerowaniu opóźnień w spłacie rat pożyczki może wiązać się z przyznaniem korzyści dłużnikowi, a tym samym stanowić pomoc państwa. Choć tymczasowe odroczenie spłaty zadłużenia mogłoby prawdopodobnie odpowiadać zachowaniu prywatnego wierzyciela, a tym samym nie stanowić pomocy państwa, takie zachowanie - początkowo zgodne z warunkami rynkowymi - mogłoby przekształcić się w pomoc państwa w przypadku przeciągających się w czasie opóźnień w płatnościach 37 .
(64) Z punktu widzenia prywatnego wierzyciela dążenie do odzyskania należnych wierzytelności należy uznać za oczywistą normę. Dotyczy to również sytuacji, w której przedsiębiorstwo dłużnika znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, a także sytuacji, w której wobec przedsiębiorstwa dłużnika wszczęto postępowanie upadłościowe. Prywatni wierzyciele nie są zazwyczaj skłonni do wyrażania zgody na dalsze odroczenie spłaty zadłużenia w takich okolicznościach, jeżeli nie przynosi im to żadnej oczywistej korzyści. Przeciwnie, jeżeli dłużnik znalazł się w trudnej sytuacji finansowej, kolejne pożyczki mogłyby zostać mu udzielone wyłącznie na bardziej rygorystycznych warunkach, tj. po wyższej stopie oprocentowania lub pod warunkiem wniesienia bardziej kompleksowych gwarancji, ponieważ w takim przypadku spłata zadłużenia jest zagrożona. W uzasadnionych przypadkach można odstąpić od tej ogólnej zasady, jeżeli odstąpienie od windykacji zadłużenia wydaje się rozwiązaniem bardziej racjonalnym z ekonomicznego punktu widzenia. Dzieje się tak na przykład w przypadku, gdy odstąpienie od windykacji stwarza możliwość odzyskania znacznie większej kwoty wierzytelności w porównaniu z kwotą wierzytelności, jaką można byłoby uzyskać, stosując rozwiązania alternatywne, lub w przypadku, gdy zastosowanie tego rozwiązania pozwala uniknąć poniesienia jeszcze większych strat wtórnych. W interesie prywatnego wierzyciela może leżeć zapewnienie przedsiębiorstwu dłużnika możliwości dalszego prowadzenia działalności zamiast upłynniania aktywów tego przedsiębiorstwa i odzyskania dzięki temu -w niektórych przypadkach - tylko części długu. W przypadku gdy prywatny wierzyciel zgadza się powstrzymać od windykacji całości swojej wierzytelności, zazwyczaj wymaga od dłużnika zapewnienia dodatkowych gwarancji. Jeżeli zapewnienie takich dodatkowych gwarancji nie będzie możliwe, np. w przypadku dłużników znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, prywatny wierzyciel będzie dążył do wynegocjowania maksymalnej rekompensaty z tego tytułu, którą dłużnik będzie zobowiązany wypłacić, gdy tylko jego sytuacja finansowa poprawi się. W przypadku wniesienia przez dłużnika niewystarczających gwarancji lub poczynienia przez niego niewystarczających zobowiązań prywatny wierzyciel zasadniczo nie zgodziłby się zawrzeć umów w sprawie restrukturyzacji zadłużenia ani nie udzieliłby dłużnikowi dodatkowych pożyczek.
(65) Jeżeli chodzi o początkową zwłokę w regulowaniu płatności, CBI argumentuje, że nie można uznać, iż rozliczenie płatności z ISB we wrześniu 2009 r. i z Kaupthing w listopadzie 2009 r. zostało dokonane z opóźnieniem, biorąc pod uwagę wyjątkowe okoliczności panujące w Islandii po upadku systemu bankowego w październiku 2008 r. W okresie od upadku systemu bankowego do rozliczenia wierzytelności w Islandii przeprowadzano kompleksową restrukturyzację systemu bankowego we współpracy z MFW, przy czym w okresie tym utrzymywał się znaczny poziom niepewności w kwestii wyceny aktywów banków według wartości godziwej. Dlatego też CBI, który pełnił funkcję wierzyciela banków, potrzebował czasu, aby należycie wycenić aktywa wniesione jako zabezpieczenie. Urząd ocenił te argumenty i uznał, że CBI działał zgodnie z testem prywatnego wierzyciela, jeżeli chodzi o początkową zwłokę.
(66) W dalszej kolejności Urząd musi ocenić, czy prywatny wierzyciel, który posiadałby podobne wierzytelności krótkoterminowe wobec banków niewywiązujących się z zobowiązań, zgodziłby się na przeniesienie portfeli kredytów hipotecznych na warunkach wyszczególnionych powyżej i na późniejsze zawarcie umów pożyczki z nowymi bankami na tych samych warunkach.
(67) Urząd odnotował, że po upadku Glitnir i Kaupthing jesienią 2008 r. CBI znalazł się w sytuacji, w której nie mógł realistycznie oczekiwać, że uda mu się wyegzekwować wniesienie przez Arion i ISB zabezpieczenia podobnego do zabezpieczenia opisanego powyżej. Biorąc pod uwagę fakt, że portfele kredytów stanowiły istotną część bazy klientów Arion i ISB, przejęcie takiego zabezpieczenia mogłoby zagrozić stabilności finansowej Arion i ISB i doprowadzić do upadłości tych przedsiębiorstw finansowych. Zrealizowanie zabezpieczenia wiązałoby się również z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów administracyjnych przez CBI. Co więcej, w przypadku wystawienia portfeli kredytów na sprzedaż CBI również nie mógłby mieć pewności co do skutecznego odzyskania wierzytelności, ponieważ z uwagi na sytuację panującą na rynku islandzkim w omawianym okresie prawdopodobieństwo pojawienia się inwestorów dysponujących dostateczną siłą kapitału, by zakupić te portfele, było bardzo niskie. Dlatego też przejęcie portfeli kredytów hipotecznych - w drodze zrealizowania zabezpieczenia lub przeprowadzenia postępowania upadłościowego - doprowadziłoby w ostatecznym rozrachunku do odzyskania przez CBI niższej kwoty długu krótkoterminowego.
(68) W tej sytuacji CBI zdecydował się więc zawrzeć umowy pożyczki, aby zagwarantować spłatę całości należnych mu wierzytelności powiększonych o odsetki bez konieczności ponoszenia kosztów administracyjnych. Umowy pożyczki zostały zatem zawarte w celu zapewnienia odzyskania możliwie jak największej kwoty wierzytelności w omawianym okresie.
(69) Na tej podstawie Urząd stwierdza, że zawierając umowy pożyczki, CBI dążył do maksymalizacji zwrotu należnych mu wierzytelności.
(70) Urząd musi również ocenić, czy warunki, na których udzielono umów pożyczki, a w szczególności określone w nich stopy oprocentowania, byłyby dostatecznie atrakcyjne dla prywatnego wierzyciela, aby można było uznać, że spełniają one wymogi testu prywatnego wierzyciela.
(71) W decyzji nr 208/15/COL Urząd stwierdził, że trudno jest ustalić odpowiednie poziomy referencyjne dla stóp oprocentowania w trakcie kryzysu finansowego. W odpowiedzi na to twierdzenie ISB, Arion i CBI przekazały dodatkowe informacje i uwagi.
(72) ISB argumentuje, że wysokość stóp oprocentowania odpowiada wysokości stóp oprocentowania podobnych obligacji zabezpieczonych aktywami w omawianym okresie. Termin wymagalności obligacji ISB to dziesięć lat, przy czym stopa jego oprocentowania powiązana ze wskaźnikiem cen konsumpcyjnych wynosi 4,5 %; ponadto obligacja jest zabezpieczona nadwyżkowo - współczynnik pokrycia należności zabezpieczeniem wynosi w jej przypadku 70 %. Stopa oprocentowania została ustalona na poziomie o około 50 punktów bazowych wyższym niż stopa oprocentowania gwarantowanych przez państwo obligacji Funduszu Finansowania Mieszkalnictwa w dniu emisji. Dla porównania stawki powszechnie stosowane w Europie w omawianym okresie w odniesieniu do podobnych papierów wartościowych zabezpieczonych aktywami były o 40-80 punktów bazowych wyższe niż stawki stosowane w odniesieniu do papierów wartościowych gwarantowanych przez państwo. ISB przedstawił również wykres, z którego wynika, że w 2009 r. różnice w poziomie spreadów we Francji, w Niemczech i w Hiszpanii wahały się od 40 do 160 punktów bazowych.
(73) Podobnie Arion argumentuje, że umowa pożyczki z CBI została zawarta na warunkach rynkowych. Arion porównuje tę umowę m.in. z porównywalną umową zawartą między NBI a LBI. Obydwie te umowy zostały zawarte mniej więcej w tym samym czasie, tj. pod koniec 2009 r. i na początku 2010 r., i dotyczyły podobnej sytuacji związanej z zaspokajaniem wierzytelności. Wyniki tego porównania wskazują, że warunki przewidziane w umowie pożyczki zawartej z Arion były bardziej rygorystyczne niż warunki przewidziane w umowie zawartej z LBI, w której stroną był pożyczkodawca prywatny. Istotnie wydaje się, że w umowie zawartej z LBI przewidziano niższe stopy oprocentowania, wyższą kwotę główną oraz słabsze i mniej zróżnicowane zabezpieczenie niż w umowie pożyczki zawartej z Arion.
(74) W swoim piśmie z dnia 31 marca 2015 r. 38 Arion przedstawił dodatkowe informacje na temat emisji obligacji zabezpieczonych i uprzywilejowanych obligacji niezabezpieczonych przez banki w Europie w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. Biorąc pod uwagę fakt, że pożyczka udzielona przez CBI jest zabezpieczona głównie hipotekami, Arion argumentuje, że jest ona porównywalna z obligacjami zabezpieczonymi emitowanymi przez europejskie banki w 2009 r., w których w charakterze zabezpieczenia wykorzystywano hipoteki na nieruchomościach mieszkalnych. Jak wspomniano powyżej, z informacji zawartych w zbiorze danych przekazanym przez Arion wynika, że spready finansowania opłacane przez europejskie banki były od 0,1 % do 1,90 % wyższe od międzybankowych stóp procentowych, przy czym mediana spreadów wynosiła 0,72 %. Najwyższe stopy oprocentowania obligacji zabezpieczonych były wypłacane przez Bank Irlandii we wrześniu 2009 r. (1,9 % powyżej międzybankowych stóp procentowych) oraz przez instytucję kredytową EBS Mortgage z Irlandii (1,75 % powyżej międzybankowych stóp procentowych) w listopadzie 2009 r.
(75) CBI argumentuje również, że warunki umów pożyczki, tj. stopy oprocentowania i zabezpieczenie, były korzystne dla CBI. W opinii CBI w oczywisty sposób wynika to z dostępnych informacji na temat instrumentów emitowanych na całym świecie (co zostało udokumentowane przez Arion, zob. powyżej), ale również z warunków umów dotyczących innych instrumentów zawieranych przez strony w omawianym okresie, uwzględniając umowę z LBI.
(76) Urząd zauważa, że stopa oprocentowania przewidziana w umowach pożyczki zawieranych między CBI i bankami odpowiadała stawce LIBOR powiększonej o 3,00 %, a umowy te były zabezpieczone hipotekami i innymi aktywami. Jak wynika z informacji przekazanych przez ISB i Arion, wspomniana stopa oprocentowania znacznie przewyższa nie tylko średnie stopy oprocentowania przewidziane w umowach dotyczących porównywalnych instrumentów dłużnych zawieranych w omawianym okresie, ale również najwyższy koszt finansowania europejskiego banku, który wykorzystywał hipoteki w charakterze zabezpieczenia w tym czasie (tj. Banku Irlandii, w którym stopa oprocentowania odpowiadała wysokości stawek międzybankowych powiększonych o 1,9 %). Urząd uznał przekazane przez banki informacje na temat porównywalnych instrumentów dłużnych za wiarygodne i stwierdził, że przedstawiają one odpowiedni obraz warunków rynkowych w okresie, w którym zawierano umowy pożyczki. Ponadto, ponieważ wspomniane stopy oprocentowania zostały zaakceptowane przez strony będące podmiotami prywatnymi, Urząd uznaje je za odpowiedniejsze poziomy referencyjne dla ustalenia stawek rynkowych obowiązujących w omawianym okresie niż spready swapu ryzyka kredytowego i stopy oprocentowania obligacji Funduszu Finansowania Mieszkalnictwa, na które powołał się skarżący.
(77) Jeżeli chodzi o umowę pożyczki zawartą z Arion, Urząd zauważa, że pożyczka została zdenominowana w walutach obcych, a nie w ISK. Jak wskazał jednak Arion, zmiana waluty kwoty głównej pożyczki była zgodna z postanowieniami porozumienia w sprawie zaspokojenia wierzytelności, które stanowiły, że Arion będzie - w miarę możliwości - zobowiązany do spłaty odsetek i rat w walutach obcych oraz że będzie uprawniony - za zgodą pożyczkodawcy - do zmiany waluty części lub całości długu. Jak już wcześniej wspomniano, Urząd ocenił już i zatwierdził warunki porozumienia w sprawie zaspokojenia wierzytelności w decyzji w sprawie pomocy na restrukturyzację na rzecz Arion. Co więcej, jak wskazał Arion, z uwagi na rygorystyczne ograniczenia w zakresie transgranicznego przepływu kapitału i powiązanych transakcji walutowych wprowadzone w Islandii prywatny wierzyciel najprawdopodobniej optowałby za zdenominowaniem kwoty pożyczki w walutach obcych, a nie w ISK. Zmiana waluty głównej pożyczki byłaby zatem korzystna dla wierzyciela, a nie dla dłużnika.
(78) Biorąc pod uwagę parametry rynkowe w omawianym okresie i przedstawione dowody, Urząd stwierdza, że ogólnie rozumiane warunki umów pożyczki, a w szczególności stopy oprocentowania przewidziane w tych umowach, byłyby równie atrakcyjne dla prywatnego wierzyciela, który znalazłby się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej.
(79) W związku z powyższym Urząd stwierdza, że umowy pożyczki zawarte między CBI a, odpowiednio, ISB i Arion nie przyniosły korzyści gospodarczej ISB ani Arion.
1.3. SELEKTYWNOŚĆ, ZAKŁÓCENIE KONKURENCJI ORAZ WPŁYW NA WYMIANĘ HANDLOWĄ MIĘDZY UMAWIAJĄCYMI SIĘ STRONAMI
(80) Aby środek kwalifikował się jako pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG, musi on być selektywny, zakłócać konkurencję i wpływać na wymianę handlową między umawiającymi się stronami porozumienia. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że w omawianym przypadku Urząd stwierdził, iż nie doszło do przyznania jakiejkolwiek korzyści gospodarczej oraz że nie zostały spełnione łączne warunki istnienia pomocy państwa, Urząd nie musi dokonywać żadnej dalszej oceny w tym względzie.
2. WNIOSEK
(81) Na podstawie powyższej oceny Urząd stwierdza, że umowy pożyczki, jakie CBI zawarł z ISB i Arion, nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
