(2016/C 299/16)(Dz.U.UE C z dnia 18 sierpnia 2016 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 5 ust. 2,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania 2 , w szczególności jego art. 6 ust. 1,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 26 listopada 2015 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2016 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską w dniach 17-18 marca 2016 r. W dniu 26 listopada 2015 r. Komisja, na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, przyjęła sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym wskazała Irlandię jako jedno z państw członkowskich, dla których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro. Zalecenie to zostało zatwierdzone przez Radę Europejską podczas posiedzenia w dniach 18-19 lutego 2016 r. i przyjęte przez Radę w dniu 8 marca 2016 r. 3 Jako kraj, którego walutą jest euro, oraz ze względu na bliskie powiązania pomiędzy gospodarkami w unii gospodarczej i walutowej, Irlandia powinna zapewnić pełne i terminowe wdrożenie zalecenia.
(2) Sprawozdanie krajowe na 2016 r. dotyczące Irlandii zostało opublikowane w dniu 26 lutego 2016 r. Zawarto w nim ocenę postępów Irlandii w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 14 lipca 2015 r., oraz postępów Irlandii w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii "Europa 2020". Sprawozdanie krajowe zawiera również szczegółową ocenę sytuacji przeprowadzoną na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011. W dniu 8 marca 2016 r. Komisja przedstawiła wyniki szczegółowej oceny sytuacji. W wyniku analizy Komisja doszła do wniosku, że w Irlandii występują zakłócenia równowagi makroekonomicznej. W szczególności niezbędne jest rozwiązanie problemu wysokich zobowiązań zagranicznych netto oraz zadłużenia sektora publicznego i prywatnego, które mimo poprawy sytuacji powodują, że Irlandia jest podatna na zakłócenia równowagi makroekonomicznej.
(3) W dniu 29 kwietnia 2016 r. Irlandia przedłożyła swój krajowy program reform na 2016 r. oraz swój program stabilności na 2016 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.
(4) Odpowiednie zalecenia dla poszczególnych krajów znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014-2020. Jak przewidziano w art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 4 , Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach wówczas, gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła dalsze szczegóły dotyczące wykorzystania przez nią tego przepisu w wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych z należytym zarządzaniem gospodarczym.
(5) Po uchyleniu procedury nadmiernego deficytu Irlandia jest objęta funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu i podlega przejściowym ustaleniom w odniesieniu do zgodności z regułą dotyczącą zadłużenia. W swoim programie stabilności na 2016 r., opartym na założeniu niezmiennego kursu polityki, rząd planuje stopniową poprawę salda nominalnego aż do osiągnięcia nadwyżki w wysokości 0,4 % PKB w 2018 r. Oczekuje się, że zrewidowany średniookresowy cel budżetowy, tj. deficyt strukturalny wynoszący 0,5 % PKB, zostanie osiągnięty do 2018 r. Roczna zmiana ponownie przeliczonego 5 salda strukturalnego wynosząca 0,1 % PKB w 2016 r. nie zapewnia jednak wystarczających postępów prowadzących do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Zgodnie z programem stabilności oczekuje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB spadnie do 88,2 % w 2016 r. i będzie nadal spadać do poziomu 85,5 % w 2017 r. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto prognozy budżetowe, jest wiarygodny. Środki niezbędne do osiągnięcia deficytu docelowego począwszy od 2017 r. nie zostały jednak jeszcze dostatecznie sprecyzowane. Prognoza Komisji z wiosny 2016 r. wskazuje na ryzyko wystąpienia pewnego odchylenia od zalecanej korekty budżetowej w 2016 r. Przy założeniu niezmiennego kursu polityki przewiduje się natomiast, że w 2017 r. Irlandia spełni wymogi. Prognozuje się, że w 2016 r. i 2017 r. Irlandia spełni warunki przejściowych ustaleń w odniesieniu do zgodności z regułą dotyczącą zadłużenia. Opierając się na ocenie programu stabilności i biorąc pod uwagę prognozę Komisji z wiosny 2016 r., Rada jest zdania, że - zgodnie z przewidywaniami - Irlandia zasadniczo spełni warunki paktu stabilności i wzrostu. Konieczne będą jednak dalsze działania w celu zapewnienia spełnienia tych warunków w 2016 r.
(6) Działania mające na celu poszerzenie bazy podatkowej mają ograniczony zakres, a wprowadzone niedawno środki podatkowe polegały przede wszystkim na obniżkach i ulgach. Należy osiągnąć dalsze postępy, aby system opodatkowania był wydajniejszy oraz bardziej sprzyjał wzrostowi gospodarczemu. Władze Irlandii prowadzą kroczący program przeglądów wydatków podatkowych; wyniki tych przeglądów publikowane są w sprawozdaniu rocznym. Przeglądy nie obejmują jednak wydatków podatkowych związanych z VAT; wciąż istnieją możliwości poszerzenia bazy podatkowej poprzez podwyższenie podatków powodujących najmniejsze zakłócenia.
(7) Dla systemu opieki zdrowotnej kluczowymi wyzwaniami pozostają efektywność kosztowa, równy dostęp i długoterminowa stabilność finansowania. W niektórych dziedzinach reform osiągnięto postępy, ale wydatki na produkty lecznicze, w szczególności poprzez wysoki koszt produktów leczniczych dostępnych tylko u jednego dostawcy, nadal wpływają niekorzystnie na efektywność kosztową. Utrzymują się słabości dotyczące zarządzania finansami i systemów informatycznych; problemem wciąż jest też brak równego dostępu do podstawowej opieki zdrowotnej. Bezpłatny dostęp do lekarzy podstawowej opieki zdrowotnej ma około 40 % populacji; pozostała większość pacjentów musi ponosić pełne koszty takich konsultacji. Kontrowersje związane z systemem powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego stawiają pod znakiem zapytania szeroko zakrojoną reformę systemu opieki zdrowotnej.
(8) Aby wspierać trwały i zrównoważony wzrost gospodarczy w przyszłości, należy zaspokoić potrzeby w zakresie infrastruktury. Po osiągnięciu rekordowo wysokiego poziomu 5,2 % PKB w 2008 r. inwestycje publiczne spadły w 2013 r. do najniższego odnotowanego dotąd poziomu - 1,8 % PKB; następnie nieco wzrosły w 2014 r., ale ich poziom był znacznie niższy od średniej unijnej. Wydaje się ponadto, że kryzys doprowadził do strukturalnej zmiany struktury wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych - nastąpiło przesunięcie w alokacji środków pomiędzy inwestycjami a wydatkami bieżącymi, na korzyść tych ostatnich. W latach 2010-2013 nakłady inwestycyjne stanowiły średnio tylko 4,8 % wydatków, tzn. spadły o ponad połowę w stosunku do długoterminowej średniej z lat 1995-2008. Siedem lat ostrych cięć w inwestycjach publicznych negatywnie wpłynęło na jakość i adekwatność infrastruktury oraz wsparcie publiczne na rzecz inwestycji niematerialnych. Sektory mieszkalnictwa, usług wodnych i transportu publicznego oraz działania łagodzące zmianę klimatu wykazują poważne słabości. Obecnie na głównych obszarach miejskich w Irlandii popyt na nowe zasoby mieszkaniowe znacznie przekracza podaż. W rezultacie w 2014 r. ceny nieruchomości mieszkalnych i najmu na obszarach miejskich gwałtownie wzrosły; tempo wzrostu spowolniło dopiero w 2015 r. Obecnie nie ma dowodów wskazujących na przeszacowanie wartości nieruchomości, jednak ograniczenia krępujące sektor budowlany i zmniejszające podaż zasobów mieszkaniowych, w tym ograniczenia związane z infrastrukturą publiczną, mogą prowadzić do zakłóceń równowagi, jeżeli nie zostaną usunięte. W wyniku zmiany struktury wydatków publicznych zmniejszyło się też publiczne wsparcie na rzecz badań, rozwoju i innowacji, które w 2014 r. było na poziomie niższym niż w 2007 r. Pod względem wydatków publicznych na badania i rozwój wyrażonych jako odsetek PKB Irlandia zajmuje obecnie 22. miejsce w Unii. Ma to niekorzystny wpływ na konkurencyjność MŚP.
(9) Stopa bezrobocia spadła poniżej średniej unijnej - w marcu 2016 r. wynosiła 8,6 %. Powodami do niepokoju są jednak w dalszym ciągu bezrobocie długotrwałe i mała intensywność pracy gospodarstw domowych. W szczególności, choć w ostatnich latach stopa bezrobocia długotrwałego zmniejszyła się, udział osób długotrwale bezrobotnych w ogólnej liczbie bezrobotnych utrzymywał się w IV kw. 2015 r. na wysokim poziomie wynoszącym 56,3 % - powyżej średniej unijnej (48,3 %). W 2014 r. (najnowsze porównywalne dane) odsetek osób żyjących w gospodarstwach domowych o bardzo małej intensywności pracy wynosił 21,1 % i był najwyższy w UE; mała intensywność pracy jest szczególnie powszechna w gospodarstwach domowych osób samotnie wychowujących dzieci. Odsetek dzieci (w wieku od 0 do 17 lat) zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym (wskaźnik AROPE) spadł do 30,3 % w 2014 r., ale utrzymuje się na poziomie wyższym od średniej unijnej, wynoszącej 27,8 %. Wskaźnik AROPE dotyczący gospodarstw domowych osób samotnie wychowujących dzieci (62,5 % w 2014 r.) znacznie przekracza średnią unijną (48,2 %).
(10) Aby odpowiedzieć na potrzeby długotrwale bezrobotnych, Irlandia rozpoczęła realizację programu JobPath i pracuje nad modelem aktywizacji skierowanym do osób, które mają możliwość i chęć bycia bardziej aktywnymi na rynku pracy. Wyzwaniem pozostaje dotarcie z usługami służb zatrudnienia do osób tradycyjnie wykluczonych z rynku pracy, w tym osób niepełnosprawnych i osób pełniących obowiązki opiekuńcze. Ogólnie rzecz biorąc, siatka bezpieczeństwa socjalnego pozwoliła skutecznie złagodzić ubóstwo i nierówności będące skutkami kryzysu, utrzymują się jednak bariery hamujące wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu. Osiągnięto pewne postępy w zakresie stopniowego ograniczania świadczeń, ale niepokój wciąż budzi zjawisko pułapki świadczeniowej i związanej z nią bierności zawodowej w przypadku niektórych gospodarstw domowych. Koszt opieki nad dziećmi netto wyrażony jako odsetek dochodów jest w Irlandii jednym z najwyższych w Unii - w przypadku par Irlandia plasuje się na drugim miejscu, w przypadku osób samotnie wychowujących dzieci na pierwszym. Utrzymują się obawy dotyczące jakości usług opieki nad dziećmi: na przykład w 2014 r. odsetek absolwentów (15 %) pracujących w sektorze wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem był znacznie niższy od poziomu zalecanego. W dalszym ciągu istnieje problem niedopasowania umiejętności, a w niektórych sektorach pojawił się niedobór wykwalifikowanej siły roboczej; jednocześnie możliwości podniesienia kwalifikacji i przekwalifikowania pozostają niewystarczające, a zmniejszenie wydatków na edukację może mieć negatywny wpływ na wyniki kształcenia w przyszłości.
(11) W związku z wysokim poziomem zadłużenia w sektorze prywatnym utrzymują się problemy związane z obniżeniem jakości kredytów. Na koniec czerwca 2015 r. nieskonsolidowane zadłużenie sektora prywatnego wynosiło 266,3 % PKB, znacznie powyżej średniej dla strefy euro. Chociaż dzięki ożywieniu koniunktury i działaniom restrukturyzacyjnym wskaźnik kredytów zagrożonych spadał, to na koniec 2015 r. wciąż był jednym z najwyższych w strefie euro - wynosił nieco ponad 16 % wszystkich krajowych kredytów bankowych. Ponadto na koniec 2015 r. zaległości w spłacie odnotowywano w przypadku 14,7 % kredytów hipotecznych; udział kredytów niespłacanych od ponad dwóch lat stanowił prawie 10 % łącznego salda kredytów hipotecznych. Choć czynione są postępy, restrukturyzacja kredytów hipotecznych ma w większości przypadków charakter tymczasowy, co zwiększa ryzyko ponownego wystąpienia zwłoki w płatności, zwłaszcza w przypadku pogorszenia sytuacji makroekonomicznej lub szoku zewnętrznego. Zaniepokojenie budzą również kredyty na nieruchomości komercyjne znajdujące się w portfelach banków krajowych oraz kredyty dla MŚP i przedsiębiorstw - udział kredytów zagrożonych wynosi w ich przypadku, odpowiednio, 37,3 % i 13,8 %. Mimo postępów, ich trwała restrukturyzacja będzie wymagała znacznie więcej czasu i wysiłku. Nadal w niewystarczającym stopniu wykorzystuje się procedury niewypłacalności konsumenckiej, upadłości, nadzoru sądowego (ang. examinership - irlandzka procedura dla przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji) i inne środki umożliwiające częściową redukcję długu w celu przywrócenia prawidłowego funkcjonowania gospodarstw domowych i przedsiębiorstw. Ustanowienie centralnego rejestru kredytów przebiega powoli, mimo że ma on kluczowe znaczenie dla zapewnienia ostrożnego podejścia do udzielania kredytów.
(12) Ustawa w sprawie usług prawnych z 2015 r. została podpisana, ale na końcowym etapie procedury przedstawiciele zawodów prawniczych uzyskali ustępstwa, które znacznie ograniczyły początkowe ambicje reformy. Wdrażanie nowych ram dopiero się zaczyna i jest jeszcze zbyt wcześnie, żeby z pewnością określić, czy zwiększenie konkurencji i ograniczenie kosztów się powiedzie. Z usług prawniczych korzysta się we wszystkich sektorach gospodarki, a ich koszt ma wpływ na konkurencyjność Irlandii. Rzeczywiste obniżenie kosztów będzie można uzyskać tylko wtedy, gdy przepisy zwiększające konkurencję i obniżające koszty przewidziane w planowanych ramach regulacyjnych wejdą w życie po przeprowadzeniu konsultacji społecznych lub zostaną włączone do regulacji, które wyda powstający organ regulacyjny ds. usług prawniczych.
(13) W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Irlandii, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym na 2016 r. Komisja oceniła również program stabilności i krajowy program reform, a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Irlandii w poprzednich latach. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki budżetowej i społeczno-gospodarczej w Irlandii, ale także ich zgodność z przepisami i wytycznymi UE, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej przez wnoszenie na szczeblu UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia w ramach europejskiego semestru znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1-3 poniżej.
(14) W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności, a jej opinia 6 znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej.
(15) W świetle dokonanej przez Komisję szczegółowej oceny sytuacji i powyższej oceny Rada przeanalizowała krajowy program reform i program stabilności. Zalecenia Rady na mocy art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1-3 poniżej,
NINIEJSZYM ZALECA Irlandii podjęcie w latach 2016 i 2017 działań mających na celu:
