1. Wstęp
Komentarz odnosi się do decyzji wydawanych przez organ wykonawczy gminy, potwierdzających prawo do świadczeń opieki zdrowotnej osób nieubezpieczonych. Pozyskanie przez zakład opieki zdrowotnej – świadczeniodawcę – decyzji stanowi warunek wystąpienia o sfinansowanie udzielonych świadczeń przez płatnika – Narodowy Fundusz Zdrowia. W przypadku świadczeń udzielonych osobom nieubezpieczonym prawdopodobieństwo ich sfinansowania przez te osoby jest znikome, co będzie skutkować przerzuceniem ciężaru kosztów ich finansowania na zakład opieki zdrowotnej, a w przypadku jego likwidacji na organ tworzący. Jak wskazuje praktyka, w tym orzecznictwo, najwięcej wątpliwości i kontrowersji budzi decyzja potwierdzająca prawo do świadczeń osób bezdomnych, w tym określenie organu właściwego do jej wydania oraz zagadnienie wydania decyzji w sytuacji trudności bądź braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W komentarzu przywołano orzecznictwo sądowe, które stanowiąc o powyższych kwestiach, może być przydatne zakładom opieki zdrowotnej występującym w postępowaniu o wydanie przedmiotowej decyzji.

2. Podstawy ustawowe wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń
Nieubezpieczeni posiadający obywatelstwo polskie i miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którzy spełniają kryteria dochodowe określone w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) – dalej u.p.s. – tj. których dochód nie przekracza kwoty 461 zł w przypadku osoby samotnie gospodarującej albo 316 zł dla osoby w rodzinie, zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) – dalej jako u.ś.o.z. – mogą korzystać ze świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach i w zakresie określonym dla ubezpieczonych pod warunkiem wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na zamieszkanie tego pacjenta decyzji potwierdzającej to prawo. Zgodnie z art. 54 ust. 4 u.ś.o.z. decyzja wydawana jest na wniosek świadczeniobiorcy, a w przypadku stanu nagłego na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia.
Decyzję wójt (burmistrz, prezydent) gminy wydaje, jak wynika z art. 54 ust. 3 u.ś.o.z., po:
1) przedłożeniu przez świadczeniobiorcę dokumentów potwierdzających posiadanie obywatelstwa polskiego, a także poświadczających zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
2) przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego;
3) stwierdzeniu spełnienia kryterium dochodowego, o którym mowa powyżej;
4) stwierdzeniu braku zasobów majątkowych, w szczególności zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych, nieruchomości pozwalających przezwyciężyć trudną sytuację życiową; oznacza to, że nie może istnieć dysproporcja między deklarowaną wysokością dochodów a rzeczywistą sytuacją majątkową, jaka występuje u danej osoby.

Nie budzi żadnych wątpliwości ani rozbieżności, że celem decyzji jest umożliwienie refundacji kosztów leczenia osób nieubezpieczonych spełniających określone w ustawie przesłanki. Powinno to także stanowić podstawę dokonywania wykładni przepisów art. 54 u.ś.o.z. wobec powstających wątpliwości interpretacyjnych. Należy mieć na uwadze, że decyzja może być wydana na wniosek świadczeniobiorcy albo w przypadku udzielenia świadczenia w stanie nagłym na wniosek świadczeniodawcy. Te dwie sytuacje powodują, jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 252/09, że interpretacja przepisów dotyczących postępowania przed wydaniem decyzji i gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do jej wydania podlegać będzie zasadniczym różnicom. Wątpliwości najczęściej występujące w praktyce w zakresie stosowania przepisów art. 54 u.ś.o.z. sprowadzają się do zagadnienia organu właściwego dla wydania decyzji w przypadku osób bezdomnych oraz znaczenia wywiadu środowiskowego dla wydania decyzji.

3. Miejsce zamieszkania nieubezpieczonego jako podstawa określenia organu właściwego
Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. właściwym dla wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, pacjenta. Dokonując wykładni przepisów art. 54 u.ś.o.z. w zakresie właściwości organu w stosunku do bezdomnych osób nieubezpieczonych, należy uwzględnić, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OW 176/09), że:
1) przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie odsyłają w żadnym zakresie do ustawy o pomocy społecznej, przez co brak jest podstaw do zastosowania dla ich interpretacji i wykładni rozwiązań przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej;
2) przepis art. 54 u.ś.o.z. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071). Jednak w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
Artykuł 54 ust. 1 u.ś.o.z. jako organ właściwy wskazuje wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej według miejsca zamieszkania. Tak też „podstawową” właściwość, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt I OW 57/10, określa art. 21 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania w kraju. Należy jednak zauważyć, że ani ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ani kodeks postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia „miejsce zamieszkania”. Kwestię tę należy rozstrzygać dla potrzeb określenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Powyższe nie wzbudza wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądowym, na co wskazuje m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt I OW 87/08. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Przytoczone postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadło w sytuacji nieubezpieczonego, który został przewieziony do zakładu opieki zdrowotnej celem udzielenia świadczenia zdrowotnego z aresztu śledczego, w którym odbywał karę pozbawienia wolności. Jak podkreślił Sąd w uzasadnieniu postanowienia, „trudno takie miejsce przebywania określić jako miejsce zamieszkania, o którym mowa w art. 25 Kodeksu cywilnego, przepis ten zakłada bowiem swobodę w wyborze takiego miejsca, a o takim swobodnym wyborze nie można mówić w przypadku odbywania kary pozbawienia wolności. Skoro nie można mówić o miejscu zamieszkania strony, to należy ustalić właściwość miejscową organu administracji publicznej wg dalszych wskazówek, zawartych w art. 21 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do jego regulacji, jeśli strona nie ma miejsca zamieszkania, właściwość ustala się wg jej miejsca pobytu”. Wobec powyższego właściwość organu dla wydania decyzji w przypadku osób odbywających karę pozbawienia wolności będzie określana według miejsca pobytu tychże osób, tj. według miejsca odbywania kary pozbawienia wolności.
(...)
Izabela Klisowska