Przedmiot wprowadzonych zmian dotyczy przede wszystkim procedury tworzenia, rejestracji i likwidacji związku, przystępowania do związku międzygminnego, a także podejmowania decyzji przez związki w sprawach zmiany regulacji statutowej oraz problematyki następstwa prawnego przy przekształcaniu związku międzygminnego w związek powiatowo-gminny. Zmiany wynikające z przedstawionej nowelizacji weszły w życie z dniem 1 stycznia 2016 roku.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. gminy mogą tworzyć związki międzygminne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Wskazana forma współdziałania j.s.t. opiera się – co do zasady – na dobrowolności uczestniczenia oraz równorzędności jednostek tworzących związek międzygminny. Obowiązek utworzenia związku może być bowiem nałożony wyłącznie w drodze ustawy, która określa zadania związku i tryb zatwierdzenia jego statutu. Związki międzygminne działają samodzielnie,
tzn. wykonują zadania publiczne we własnym imieniu oraz na własną odpowiedzialność. Ponadto ustawodawca wyposaża związki w osobowość prawną, co stanowi istotne wzmocnienie ich samodzielności. Przepisy ustawy nowelizacyjnej z czerwca 2015 r. uzupełniły regulację art. 64 ust. 1 u.s.g. o zdanie drugie, w świetle którego związek międzygminny może również zostać utworzony w celu wspólnej obsługi, o której stanowi nowododany przepis art. 10a ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z przywołaną regulacją, gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną tzw. „jednostkom obsługiwanym”, do których ustawodawca zalicza:

  • jednostki organizacyjne gminy zaliczane do sektora finansów publicznych,
  • gminne instytucje kultury,
  • inne osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, które są zaliczane do sektora finansów publicznych.

 

Jednocześnie z katalogu „jednostek obsługiwanych” wprost wyłączono przedsiębiorstwa, instytuty badawcze, banki i spółki prawa handlowego.

Utworzenie związku międzygminnego wymaga przyjęcia jego statutu przez organy stanowiące zainteresowanych gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy.

Znowelizowany art. 67 ust. 1 u.s.g. wprowadził identyczny obowiązek
w odniesieniu do rady gminy zainteresowanej przystąpieniem do związku. Przepisy ustawy nowelizacyjnej z czerwca 2015 r. wprowadziły ponadto wymóg uzgodnienia projektu statutu związku międzygminnego z wojewodą. Procedura uzgodnieniowa ma charakter obligatoryjny i stanowi formę realizacji nadzoru nad tworzeniem związków międzygminnych.

W postępowaniu uzgodnieniowym gminy zamierzające utworzyć związek są reprezentowane przez wójta jednej z gmin, który powinien zostać w tym celu upoważniony przez wójtów pozostałych gmin. Wojewoda zajmuje stanowisko w sprawie proponowanej treści statutu w terminie 30 dni od dnia doręczenia projektu statutu. W celu zabezpieczenia interesów gmin zainteresowanych utworzeniem związku, regulacja procedury uzgodnieniowej odsyła do odpowiedniego stosowania art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli zatem wojewoda nie zajmie stanowiska w sprawie projektu statutu w trzydziestodniowym terminie, to proponowaną treść projektu statutu uważa się za przyjętą w brzmieniu przedstawionym przez gminy. Ponadto na podstawie art. 67 ust. 1b u.s.g. w zw. z art. 98 ust. 1 u.s.g., stanowisko wojewody w sprawie projektu statutu związku międzygminnego podlega kontroli sądu administracyjnego w razie jego niezgodności z prawem.

Zmianie merytorycznej uległa regulacja ustawowa dotycząca określenie chwili nabycia osobowości prawnej przez związek międzygminny. Zgodnie z dotychczasowym brzmieniem uchylonego art. 68 ust. 2 u.s.g., związek nabywał osobowość prawną po zarejestrowaniu, z dniem ogłoszenia statutu. Tymczasem nowo dodany art. 67 ust. 2b u.s.g. stanowi, że związek nabywa osobowość prawną z dniem ogłoszenia statutu, bez odwoływania się do spełnienia wymogu rejestracji. Zgodnie natomiast z przepisem art. 67 ust. 2a u.s.g., statut związku podlega obowiązkowemu ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zmiana objęła również art. 67 ust. 2 pkt 8 u.s.g., określający treść materii statutowej, do której dodano możliwość uregulowania nie tylko „zasad”, ale również „trybu” likwidacji związku międzygminnego.

Nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym z czerwca 2015 r. wprowadziła regulację procedury podejmowania przez związek decyzji w sprawie zmiany statutu związku oraz likwidacji związku. Zgodnie z art. 67a ust. 1 u.s.g., wszelkie zmiany regulacji statutowej wymagają podjęcia uchwały przez zgromadzenie związku. Ponadto zmiana statutu wymaga także uzgodnienia z wojewodą. Przepis art. 67 ust. 1a i 1b u.s.g. należy bowiem stosować w takim przypadku odpowiednio. Przewodniczący zgromadzenia związku przekazuje radom gmin uczestniczących w związku uchwałę zmieniającą statut związku w terminie 7 dni od dnia podjęcia. Jeżeli uchwała zmieniająca dotyczy przystąpienia do związku nowej gminy, to przekazuje się ją również radzie tej gminy. Ustawodawca przyznał radom gmin uczestniczących w związku szczególny środek ochrony w postaci możliwości wniesienia sprzeciwu w stosunku do uchwały zmieniającej statut związku.


Sprzeciw jest wyrażany w formie uchwały i powinien zostać wniesiony w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały zmieniającej. Wniesienie sprzeciwu wstrzymuje wykonanie uchwały zmieniającej statut związku. Warunek formalny wprowadzenia zmiany statutu stanowi natomiast jej ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zasady oraz tryb likwidacji związku międzygminnego, zgodnie z art. 67b ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 67 ust. 2 pkt 8 u.s.g. stanowią przedmiot materii statutowej. Tym samym ustawodawca zapewnił związkowi samodzielność w zakresie uregulowania sposobu zakończenia swojej działalności. Po zakończeniu likwidacji związek przekazuje wojewodzie informację o zakończeniu likwidacji oraz wniosek o wykreślenie związku z rejestru związków. Informacja o wykreśleniu związku z tego rejestru jest obowiązkowo ogłaszana w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Warto również zwrócić uwagę na zmianę regulacji ustawowej odnośnie wpisów
w rejestrze związków prowadzonym przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Zgodnie bowiem z dodanym art. 68 ust. 1a i 1b u.s.g., minister dokonuje wpisu
w rejestrze na podstawie zgłoszenia wojewody, które może dotyczyć odpowiednio: rejestracji związku międzygminnego, zmiany statutu związku bądź wykreślenia związku z rejestru.

Zgłoszenie przedstawionych zdarzeń powinno zawierać oświadczenie o zgodności z prawem uchwał stanowiących podstawę do dokonania zgłoszenia.

Na uwagę zasługuję także nowododany przepis art. 73b ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do związku międzygminnego może przystąpić powiat. W takim przypadku następuje przekształcenie związku międzygminnego w związek powiatowo-gminny, zgodnie z regulacją przewidzianą w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym . Przepis art. 72a ust. 1 u.s.p. stanowi, że powiaty mogą tworzyć z gminami związek powiatowo-gminny w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, w tym wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Związek powiatowo-gminny może być tworzony również w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 10a ustawy o samorządzie gminnym.

Do przekształcenia związku międzygminnego w związek powiatowo-gminny należy odpowiednio stosować regulację przewidzianą w art. 72c ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu. W związku z tym przekształcenie w związek powiatowo-gminny wymaga zmiany statutu związku w trybie i na zasadach dotyczących związku międzygminnego. Ustawodawca reguluje również kwestię następstwa prawnego, stanowiąc w art. 72c ust. 3 u.s.p., że związek powiatowo-gminny wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki przekształconego związku z dniem ogłoszenia statutu. Sukcesja następuje w odniesieniu do toczących się postępowań, bowiem organy związku powiatowo-gminnego stają się organami właściwymi lub stronami wszczętych i niezakończonych postępowań administracyjnych i sądowych. Przejście praw ujawnionych w księgach wieczystych lub w rejestrach następuje na wniosek przekształconego związku.

Wprowadzenie możliwości przystępowania powiatów do związków międzygminnych należy ocenić pozytywnie. Nowa regulacja stwarza warunki sprawniejszego i skuteczniejszego wykonywania zadań publicznych w obszarach funkcjonalnych, w tym w szczególności metropolitalnych. Celem zmian, wprowadzonych przez ustawę nowelizacyjną z czerwca 2015 r., było zwiększenie samodzielności j.s.t. w wykonywaniu zadań publicznych poprzez stworzenie elastycznych możliwości wyboru dogodnej formy współdziałania. Wprowadzone zmiany mają służyć poprawie warunków współdziałania j.s.t. przez zwiększenie jakości i wydajności realizacji zadań samorządowych.

Przypisy:
[1] Dz. U., poz. 1045, dalej również jako „ustawa nowelizacyjna z czerwca 2015 r.”

[2] Tekst. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz, 1515 ze zm., dalej również jako: „ustawa o samorządzie gminnym” lub „u.s.g.”
[3] Tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.