Z uwagi na zapowiadane spowolnienie gospodarcze działania każdego z organów samorządu terytorialnego istotne będą w procesie pobudzania lokalnych inwestycji, jak i wykonywania innych zadań publicznych, w tym z zakresu ochrony zdrowia, pomocy społecznej czy oświaty. Nie będą one jednak mogły być zrealizowane bez zapewnienia samorządom adekwatnych środków finansowych.
Okazuje się zatem, że pomocnym rozwiązaniem byłoby całościowe uregulowanie czasowej możliwości zwiększania długu i deficytu jednostek samorządu terytorialnego (JST), zapewnienie adekwatnych transferów z budżetu państwa na wykonywanie zadań własnych samorządów, w szczególności związanych ze zwalczaniem skutków pandemii oraz dokonanie zmiany w kategoriach i wysokościach dochodów własnych JST.
Jakie rozwiązania wdrożono dotychczas?
Obecnie przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych („Ustawa antywirusowa”) dotyczą głównie 3 zagadnień w zakresie organizacji, działania i finansowania samorządu terytorialnego:
- dokonywania zmian w budżecie i Wieloletniej Prognozie Finansowej (WPF) JST (art. 15zn i art. 15zo) przez organ wykonawczy JST (dotychczas konieczne w tym zakresie były stosowne decyzje/uchwały organu stanowiącego, np. rady gminy),
- udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych przypadających jednostce samorządu terytorialnego z tytułu gospodarowania nieruchomościami – umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty płatności (art. 15zzzg),
- nieznacznych możliwości zwiększenia zadłużenia JST z tytułu ponoszenia wydatków związanych ze zwalczaniem koronawirusa (art. 31zk i art. 31zl).
Najistotniejsze z perspektywy zachowania odpowiedniego potencjału finansowego przez JST są zmiany wprowadzone w art. 31zk i art. 31zl Ustawy antywirusowej. Ich analiza prowadzi do wniosku, iż nie pozwalają one w pełni na efektywne wykonywanie zadań przez JST w obecnej sytuacji.
Zmodyfikowana zasada równoważenia budżetu jednostki
Zgodnie z zasadą określoną w art. 242 ustawy o finansach publicznych (UFP) wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych, spłaty udzielonych pożyczek w latach ubiegłych i niewykorzystane środki pieniężne na rachunku bieżącym budżetu związane z funduszami UE oraz szczególnymi zasadami wykonywania budżetu określonymi w odrębnych ustawach (zasada ta odnosi się zarówno do etapu planowania jak i wykonania budżetu).
Ustawodawca w art. 31zk postanowił, iż w 2020 roku wydatki bieżące mogą być wyższe niż dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 Ustawy o finansach publicznych, o wydatki bieżące ponoszone w celu realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 w części, w jakiej zostały sfinansowane środkami własnymi.
Dokonano zatem wyłączenia spod zasady równoważenia wydatków i dochodów operacyjnych wydatków na realizację zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Za przeciwdziałanie COVID-19 rozumie się wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby COVID-19 (art. 2 ust. 2 ustawy antywirusowej).
Zobacz też: Gminy wiejskie proponują bon inwestycyjny - milion złotych dla najsłabszych samorządów
W tym zakresie należy jednak zwrócić uwagę na 2 istotne problemy. Pierwszym z nich jest ograniczenie regulacji wyłącznie do roku budżetowego 2020. Wydatki bieżące na przeciwdziałanie COVID-19 związane z przedsięwzięciami wieloletnimi (np. umowami PPP) mogą być ponoszone nie tylko w obecnym roku. Wydaje się zasadne postulowanie przedłużenia obowiązywania modyfikacji zasady z art. 242 UFP co najmniej w kolejnym roku budżetowym.
Po drugie, obecnie ograniczono cel przeznaczenia wydatków bieżących w sposób, który budzi wątpliwości i trudności co do klasyfikacji wydatków jako mieszczących się, bądź nie, w tym celu. W szczególności zwalczanie skutków choroby COVID-19, w tym skutków społeczno-gospodarczych jest pojęciem rozległym. Może rodzić ono rodzić liczne spory interpretacyjne organów nadzoru. W tym zakresie pomocne byłoby dookreślenie przykładowego katalogu wydatków. Ponadto możliwe byłoby także wskazanie kategorii zadań publicznych, na których realizację poniesione wydatki w związku ze zwalczaniem skutków COVID-19 byłyby uznawane, jako nieobciążające zasady z art. 242 UFP.
Indywidualny wskaźnik zadłużenia JST wciąż wymaga zmian
W myśl art. 31zl Ustawy antywirusowej przy ustaleniu na lata 2020-2025 relacji ograniczającej wysokość spłaty długu JST, wydatki bieżące budżetu jednostki będą podlegały pomniejszeniu o wydatki bieżące na obsługę długu. Przyjęcie tego rozwiązania wiąże się ze zwiększeniem możliwości zaciągania oraz spłaty zobowiązań przez samorządy. Jest ono modyfikacją art. 243 Ustawy o finansach publicznych, regulującego indywidualny wskaźnik zadłużenia JST.
Wydaje się jednak, że owa zmiana nie będzie skutkować istotnym odciążeniem finansów JST i zwiększeniem potencjału finansowego jednostek. Wyłączeniem objęte są bowiem tylko wydatki bieżące na obsługę długu. Będą to w większości przypadków odsetki od kredytów czy pożyczek.
Atrakcyjniejszym i bardziej efektywnym rozwiązaniem z punktu widzenia „poluzowania” indywidualnego wskaźnika zadłużenia wydaje się być wyłączenie - w ramach ustalania tego wskaźnika – kwot wynikających ze spłat rat zaciągniętych przez JST kredytów lub pożyczek, czy spłat rat innych zobowiązań JST zaliczanych do tytułów dłużnych, które to zaciągnięte zostały w związku z koniecznością finansowania działań, mających na celu przeciwdziałanie COVID-19. Podobnie jak przy zastrzeżeniach do art. 31zk należałoby dookreślić katalog zadań publicznych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, na których realizację zaciągane są określone tytuły dłużne, a które to jednocześnie nie byłyby uznawane jako obciążające indywidualny wskaźnik zadłużenia JST.
Czytaj też: Prof. Swianiewicz: Wsparcie samorządów jest w interesie państwa
Kiedy kompleksowa tarcza antykryzysowa dla samorządów?
Obecnie zapowiadane jest uchwalenie również zestawu regulacji szczególnych, stanowiących kompleksową tarczę antykryzysową dla JST w ramach projektu ustawy o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych na zapewnienie płynności finansowej przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Nad tym projektem jednak nadal pracuje Rada Ministrów.
Z perspektywy potrzeb JST, jak i przewidywanych skutków pandemii wydaje się konieczne uchwalenie dalszych zmian legislacyjnych.
Należy rozważyć modyfikację sposobu ustalania indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST. Rozwiązaniem potrzebnym w tym zakresie jest wyłączenie w Ustawie o finansach publicznych tytułów dłużnych, które powiększają IWZ JST (art. 243 UFP), a zaciągniętych w celu sfinansowania deficytu spowodowanego dokonaniem wydatków wywołanych wirusem lub wydatków, na które brak jest środków w budżecie z uwagi na skutki wirusa. Konieczność zaciągnięcia dodatkowych zobowiązań dłużnych wiąże się m.in. ze zmniejszeniem dochodów z PIT i CIT. Zmniejszenie dochodów samorządów związane jest także z czynnościami mającymi na celu wsparcie lokalnych przedsiębiorców, np. poprzez umorzenie podatku od nieruchomości czy czasowego niepobierania czynszów dzierżawnych.
Obecnie wskaźnik zadłużenia jest instytucją, której konstrukcja częściowo nie odpowiada wyzwaniom JST, które przed nimi stoją i które związane są ze skutkami pandemii i ich zwalczaniem. Wiele JST nie będzie miało możliwości zaciągnięcia nowego kredytu czy innego zobowiązania dłużnego w tym celu, co zaś wiąże się z ograniczeniem wydatków samorządowych. Zobowiązania te powinny być czasowo neutralne dla IWZ, po pierwsze z uwagi na szczególne okoliczności oraz rolę JST w zwalczaniu skutków epidemii, a po drugie ze względu na cel ich zaciągnięcia. Postulat ten mógłby zostać zrealizowany na wzór art. 243a UFP, zgodnie z którym obligacje przychodowe nie są uwzględniane w IWZ.
Konieczna jest również zmiana w zakresie dochodów JST poprzez ich zwiększenie (w szczególności w odniesieniu do transferów pionowych z budżetu państwa). Problem niedofinansowania zadań publicznych mógłby zostać częściowo załagodzony poprzez zwiększenie udziału transferów z budżetu państwa (np. subwencji ogólnych) w dochodach JST, w szczególności w tych sferach wydatków, które wymagają szczególnego dofinansowania (np. oświata - poprzez zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej). Konieczne jest także czasowe zmniejszenie lub umorzenie wpłat janosikowych.
Wydaje się, że pomocne byłoby także utworzenie kompleksowego systemu refinansowania dotychczas zaciągniętych zobowiązań w celu sfinansowania deficytu JST. Taki system mogłyby współtworzyć państwowe instytucje finansowe (państwowe osoby prawne, fundusze powiązane kapitałowo ze Skarbem Państwa, BGK).
Tomasz Darowski, radca prawny, partner w Praktyce Infrastruktury i Energetyki kancelarii Domański Zakrzewski Palinka
Bartłomiej Ślemp, Aasociate w Praktyce Infrastrukturze i Energetyki kancelarii Domański Zakrzewski Palinka, Katedra Prawa Ustrojowego Porównawczego UJ, kierownik projektu badawczego na Wydziale Prawa i Administracji UW
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
