Inwestor złożył wniosek do organu I instancji w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku o funkcji przemysłowo-usługowej na funkcję mieszkalną. Organ I instancji na podstawie akt sprawy, m.in. dołączonego przez inwestora zameldowania konkretnych osób w budynku, stwierdził iż zmiana musiała nastąpić przed zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania.

Zatem organ I instancji powołując się na wyrok WSA II SA/Bk 726/07 decyzją umorzył postępowania. Inwestor odwołał się od tej decyzji, wskazując naruszenie art. 72 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącego wysokości stawki procentowej opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe oddane na cele mieszkalne 1% a na pozostałe 3% oraz jednocześnie inwestor złożył do organu II instancji wniosek o zwrot nadpłaty.

Czy organ II instancji może utrzymać w mocy decyzję organu I instancji?

Odpowiedź

Organ II instancji powinien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie

Zgodnie z treścią art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części po zmianie sposobu użytkowania nie wywołuje skutków prawnych. Oznacza to, że takie zgłoszenie jest traktowane jako zgłoszenie samowolnego dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W takiej sytuacji nie może być przeprowadzone postępowanie na podstawie art. 71 ust. 1-6 Prawa budowlanego . Organ administracji architektoniczno-budowlanej, do którego zgłoszenie wpłynęło, nie powinien więc podejmować żadnych czynności w sprawie. Zgłoszenie samowolnej zmiany sposobu użytkowania podlega regulacjom art. 71a Prawa budowlanego , dla którego właściwe są organy nadzoru budowlanego [por. R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2005; Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006]. Jeżeli zaś zgłoszenie zostało przyjęte pomimo wcześniejszej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nie stanowi to żadnej przeszkody dla przeprowadzenia postępowania uregulowanego w art. 71a Prawa budowlanego . Decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, została wydana dlatego, aby uniknąć ewentualnego skutku w postaci milczącego przyjęcia zgłoszenia. Należy uznać, że takiego niebezpieczeństwa nie ma z uwagi na treść art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego , który jednoznacznie wskazuje na bezskuteczność takiego zgłoszenia. Milczenie organu administracji architektoniczno-budowlanej nie może zatem niweczyć postanowienia art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego . Uważam więc, że nie było potrzeby wydawania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, zaś organ powinien zawiadomić organ nadzoru budowlanego, uprawniony do wszczęcia postępowania w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego , szczególnie że w wyniku zgłoszenia zakończenia budowy nie jest wszczynane postępowanie administracyjne w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej k.p.a., a milczenie nie jest decyzją administracyjną kończącą takie postępowanie. Niemniej skoro została już wydana decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania, organ odwoławczy nie może powstrzymać się od rozpatrzenia odwołania od takiej decyzji. Dochodząc do przekonania, że nie było podstaw do prowadzenia postępowania powinien zatem uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem I instancji, ale wówczas taka decyzja miałaby skutek identyczny, jak decyzja w przedmiocie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania została już wydana w sprawie, organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Jeżeli natomiast chodzi o argumenty zamieszczone w odwołaniu, to nie mogą one wywołać zamierzonego skutku, bowiem nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed dokonaniem zgłoszenia nie może być rozpatrywane ewentualne naruszenie art. 72 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami . Zresztą zarzut ten jest niezrozumiały. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami , wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana, i wynosi za nieruchomości gruntowe oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych oraz działalność sportową - 1% ceny, zaś za pozostałe nieruchomości gruntowe - 3% ceny. Skoro inwestor otrzymał w użytkowanie wieczyste nieruchomość na cele mieszkalne a okaże się, że ten cel nie będzie mógł zostać spełniony, to można ewentualnie mówić o niedopłacie, a nie nadpłacie. Być może nadpłata rozumiana przez inwestora jest w ten sposób, że mając w użytkowaniu wieczystym nieruchomość, z tytułu którego ponosi opłatę według stawki 3% chciał zmienić sposób użytkowania obiektu budowlanego z funkcji przemysłowo-usługowej na funkcję mieszkalną, celem obniżenia wysokości stawki do 1%. Tak rozumiane roszczenie jest również bezpodstawne, ponieważ – pod warunkiem, że taka zmiana celu jest w ogóle zgodna z umową w oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste – brak skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego spowodowany jest zachowaniem użytkownika wieczystego (inwestora), a nie właściciela nieruchomości. Poza tym do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego doszło w chwili dokonania faktycznej zmiany funkcji przemysłowo-usługowej na funkcję mieszkalną, z tym tylko, że owa zmiana była nielegalna. Zmiana ta będzie miała charakter trwały, względnie nakazany zostanie poprzedni sposób użytkowania obiektu budowlanego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 71a ust. 4 pr. bud. Warto również zaznaczyć, że o tym, czy nieruchomość gruntowa przeznaczona jest na określony cel decyduje faktyczny charakter danej działalności, a nie treść wpisów w odpowiednich rejestrach [por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2007 r., II CSK 125/07, OSNC-ZD 2008, nr 2, poz. 42]. Przy ocenie, czy nastąpiła trwała zmiana przeznaczenia gruntu uzasadniająca zmianę stawki opłaty rocznej, którą zobowiązany jest płacić użytkownik wieczysty, decydujące znacznie ma zachowania samego użytkownika wieczystego. Decyzje o warunkach zabudowy, pozwoleniu na budowę, czy pozwoleniu na użytkowanie budynku mogą być tylko jednym z elementów, które ułatwiają tę ocenę. Nie można przecież wykluczyć, że już po uzyskaniu pozwolenia na budowę użytkownik odstąpi od zamiaru zakończenia tej budowy, a nawet po uzyskaniu decyzji o zezwoleniu na użytkowanie zmieni przeznaczenie budynku, co może mieć zasadnicze znaczenie dla oceny trwałości sposobu korzystania z nieruchomości [por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2009 r., I CSK 109/09, LEX nr 570111]. W końcu inwestorowi w sprawie zwrotu nienależnie pobranej opłaty z tytułu oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste przysługuje droga sądowa przed sądem cywilnym.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.)
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.)