Prawo miejscowe: zmiana delegacji ustawowej wymaga działania

Kamil Makowski opisuje sytuację, w której zmianie ulega delegacja ustawowa, na mocy której wydane zostały akty prawa miejscowego. Dostępny w programie LEX Samorząd Terytorialny Plus komentarz został opracowany na podstawie obowiązującego stanu prawnego z zakresu techniki prawodawczej oraz samorządu terytorialnego.

(...)

Wpływ zmiany ustawy na treść aktów wykonawczych

Delegacje ustawowe mają charakter przepisów upoważniających. Wydaje się zatem, że przepisy zawarte w rozdziale 8 działu I r.z.t.p., zatytułowanym „Przepisy upoważniające”, powinny mieć zastosowanie również do aktów prawa miejscowego. Jednakże § 142 r.z.t.p. nie pozwala na odpowiednie stosowania tych przepisów, ograniczając ich oddziaływanie do rozporządzeń, zarządzeń oraz uchwał, z wykluczeniem jednak aktów prawa miejscowego, które – jak wiadomo – również przyjmują formę prawną uchwał. Z takiego działania ustawodawcy można wyinterpretować dwa wnioski. Po pierwsze, że zmiana delegacji ustawowej nie powinna mieć miejsca poprzez prostą zmianę przepisu zawierającego taką delegację, a po drugie, że zmiana delegacji powinna się odbywać w ramach przepisów przejściowych, a co za tym idzie – jej konsekwencją powinno być również rozstrzygnięcie losu aktów wykonawczych dotychczas wydanych na podstawie przepisów ustawy.

Regulacja sposobu rozstrzygania problemów prawnych związanych ze zmianą delegacji ustawowej powinna zatem odpowiadać zasadom techniki prawodawczej zawartym w rozdziale 5 działu I r.z.t.p. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej fundamentalne znaczenie ma wpływ przepisów nowej ustawy na stosunki powstałe wcześniej, pod rządami ustawy starej. Dotyczy to również aktów wykonawczych wydanych na podstawie poprzednio sformułowanej delegacji, o czym wspomina § 30 ust. 2 pkt 5 r.z.t.p., stwierdzając, że „w przepisach przejściowych rozstrzyga się [...] czy i w jakim zakresie utrzymuje się w mocy przepisy wykonawcze wydane na podstawie dotychczasowych przepisów upoważniających”. Decyzja zatem, czy akty wykonawcze pozostają w mocy, jest zależna od woli ustawodawcy. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku, gdy przepisy te nadają się do stosowania w zgodności z treścią ustawy. W konsekwencji przepisy te mogą jednak przewidywać utratę mocy wraz z nadejściem terminu. Można tu przykładowo podać ustawę z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty. Jej art. 2 stanowi, że „dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1, zachowują moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011 r.”. Zasady prawidłowej legislacji nie pozwalają zatem na zmianę w ustawie samego upoważnienia ustawowego, a jedynie nowelizację ustawy obejmującą zmianę delegacji ustawowej w drodze przepisów przejściowych wraz z jednoczesną zmianą jej przepisów merytorycznych. Ustawodawca zastosował mechanizm, za pomocą którego pozostawił w mocy obowiązujące akty prawa miejscowego, ale również określił termin ich obowiązywania.

Zasady techniki prawodawczej, regulując kwestię aktów wykonawczych, wprowadzają pewną stratyfikację zmian w zależności od tego, jak daleko zmieniany jest przepis upoważniający. Przypadki te opisuje § 32 r.z.t.p. Zgodnie z ust. 1„jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu”. Sytuacja ta reguluje przypadek zmiany przepisów ustawy w ten sposób, że zostają one uchylone. Siłą rzeczy uchylenie ustawy, która upoważnia do wydania aktu prawa miejscowego, powoduje, że akt wykonawczy nie posiada oparcia w akcie prawnym hierarchicznie wyższym. Naturalną konsekwencją tego powinna być utrata mocy obowiązującej aktów wydanych na podstawie tejże uchylonej ustawy. Druga sytuacja opisuje zmianę rodzaju aktu wykonawczego albo zakresu spraw lub wytycznych, które reguluje akt wykonawczy wydany na podstawie przepisu upoważniającego. Stosownie do przepisu § 32 ust. 2 r.z.t.p., który reguluje taką sytuację, „jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego”. Prawodawca posłużył się w tym przypadku analogiczną regułą jak w ust. 1. Trzeci przypadek odnosi się do zmiany organu upoważnionego do wydania aktu wykonawczego. W myśl § 32 ust. 3 r.z.t.p., „jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego polega na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą; w takim przypadku organem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu”. Odejście od zasady opisanej w ust. 1 i 2 § 32 r.z.t.p. jest wynikiem tego, że zmienia się jedynie organ upoważniony, a nie zakres spraw przekazanych do uregulowania czy wytyczne będące opisem kształtu regulacji aktu wykonawczego.

Opisane powyżej przypadki stanowią zasadę, którą powinien kierować się ustawodawca, gdy akt wykonawczy pozostaje w sprzeczności z treścią zmienianego upoważnienia ustawowego. Może być jednak tak, że akt wykonawczy (w przypadku samorządu terytorialnego akt prawa miejscowego) po zmianie przepisu upoważniającego nie będzie niezgodny ze znowelizowanym przepisem zawierającym upoważnienie. W takim przypadku zasady techniki prawodawczej przewidziały wyjątki. Zostały one wyartykułowane w § 33 r.z.t.p. Jeśli bowiem brak jest sprzeczności, możliwe jest czasowe pozostawienie w mocy przepisów wykonawczych. Zgodnie z § 33 ust. 1 r.z.t.p., „jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy, nadając przepisowi przejściowemu brzmienie: «Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. ... ustawy ..... (tytuł dotychczasowej ustawy) zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie art. ... ustawy.»”. Jest to rozwiązanie jednorazowe, ponieważ stosuje się je „tylko w ustawie uchylającej albo ustawie zmieniającej ustawę, na podstawie której został wydany dotychczasowy akt wykonawczy. Rozwiązania tego nie stosuje się w kolejnych ustawach, które uchylają albo zmieniają ustawę uchylającą albo ustawę zmieniającą” (§ 33 ust. 3r.z.t.p.).

Zastosowanie tego rozwiązania może mieć miejsce tylko w odniesieniu do wszystkich przepisów aktu wykonawczego, gdyż „nie zachowuje się czasowo w mocy tylko niektórych przepisów aktu wykonawczego wydanego na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego” (§ 33 ust. 2 r.z.t.p.). Dla spójności systemu prawnego konieczne jest jednak pełne zespolenie treści zawartych zarówno w ustawach, jak i w aktach je wykonujących. Postulatem skierowanym do ustawodawcy jest zatem oszczędne korzystanie z tego rozwiązania. Na podstawie powyższego można również sformułować pogląd, że organy upoważnione do wydania aktów podustawowych powinny w możliwie szybkim terminie wydać akty wykonawcze dostosowane do treści nowej ustawy. Mając jednak na uwadze, że organy upoważnione nie zawsze działają bez zbędnej zwłoki, co skutkuje niekiedy utrzymywaniem obowiązujących aktów wykonawczych wydanych na podstawie starych przepisów upoważniających, ustawodawca uzyskał uprawnienie do określenia zasięgu czasowego ich obowiązywania poprzez narzucenie organowi upoważnionemu terminu ich zmiany. Stosownie do § 33 ust. 4 r.z.t.p. „w ustawie pozostawiającej czasowo w mocy dotychczasowy akt wykonawczy można wyznaczyć organowi upoważnionemu termin, do którego ma on obowiązek wydać nowy akt wykonawczy”. Możliwość czasowego pozostawienia w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych stanowi wyjątek. Ma to miejsce w drodze pozostawienia obowiązującego aktu wykonawczego w mocy w całości. Z racji tego, że sytuacja taka jest pewnego rodzaju odstępstwem, zasady techniki prawodawczej obwarowały dodatkowo ten stan przejściowy niemożliwością nowelizacji przepisów znajdujących się w akcie wykonawczym. Zostało to wyrażone wprost w § 34 r.z.t.p. poprzez stwierdzenie, że „nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość”. Niemożliwość nowelizacji aktu wykonawczego czasowo zachowanego w mocy ma bowiem przeciwdziałać zabiegom zmierzającym do dostosowywania przepisów aktów wykonawczych do nowych regulacji ustawowych, unikając tym samym wydania nowych. Wydaje się to ze strony prawodawcy zabiegiem rozsądnym, ponieważ wyklucza sytuację, gdy organ upoważniony, wybierając łatwiejszą drogę, jedynie dostosuje starą treść aktu wykonawczego do nowego przepisu upoważniającego, co mogłoby nie zapewniać należytej spójności systemu prawa i w konsekwencji utrudniałoby realizację celów, jaki mają do spełnienia akty wykonawcze, czyli wykonania przepisów uchwalonych przez władzę ustawodawczą.

Podsumowanie

Odpowiadając zatem na postawione powyżej pytania o sytuację, gdy zmienia się delegacja ustawowa do wydania aktu prawa miejscowego oraz gdy niezgodność aktów prawa miejscowego z ustawą zawierającą upoważnienie jest znaczna, należy uznać, że akty wykonawcze powinny być niezwłocznie dostosowane do zmieniającego się stanu prawnego. Dotyczy to zmian koniecznych do wprowadzenia wskutek zmiany zarówno samej delegacji do ich wydania, jak i przepisów merytorycznych tejże ustawy. Jeżeli jest to konieczne, powinno to ponadto następować w przypadku zmiany innych ustaw. Wydaje się jednak, że powinno to wynikać wprost z przepisów przejściowych tych ustaw, ponieważ trudno byłoby oczekiwać od organów administracji bieżącej analizy całej jej działalności prawodawczej.
(…)

Więcej informacji i narzędzi znajdziesz w programie LEX Samorząd Terytorialny Plus Bądź na bieżąco ze zmianami prawnymi i korzystaj z aktualnych materiałów