1. Wstęp

Od kilku lat w Polsce przeprowadza się procesy „przekształceń” samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej podległych samorządom terytorialnym w niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej. Dla większości zakładów organem tworzącym była (i jak się wydaje pozostanie) spółka, której jedynym udziałowcem, akcjonariuszem jest jednostka samorządu terytorialnego. Wraz z przyjęciem w dniu 27 kwietnia 2007 r. przez Radę Ministrów programu wieloletniego pod nazwą „Wsparcie jednostek samorządu terytorialnego w działaniach stabilizujących system ochrony zdrowia” należy przypuszczać, że w ciągu najbliższych dwóch lat powstanie kolejnych kilkadziesiąt spółek komunalnych, które tworzyć będą niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej.

2. Podstawy prawne tworzenia spółek komunalnych

Podstawowymi aktami prawnymi dającymi delegację jednostkom samorządu terytorialnego do tworzenia spółek jest ustawa z dnia:
– 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.; dalej jako: u.g.k.);
– 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej jako: u.s.g.);
– 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.; dalej jako: u.s.p.);
– 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.; dalej jako: u.s.w.).

Zgodnie z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej , gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.

3. Użyteczność publiczna jako przedmiot działalności spółek komunalnych

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Do sfery użyteczności publicznej zaliczane są usługi zdrowotne. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z Komunikatem Komisji z 2001/C 17/04 – Usługi użyteczności publicznej w Europie swoboda Państw Członkowskich w określaniu usług użyteczności publicznej, z zastrzeżeniem kontroli pod kątem oczywistych błędów, stanowi jedną z trzech zasad reguł rynku wewnętrznego i konkurencji. W treści Komunikatu zaznacza się, że w centrum zainteresowania polityki Wspólnoty w zakresie usług użyteczności publicznej leży interes obywateli. Usługi użyteczności publicznej stanowią istotny wkład do ogólnej konkurencyjności przemysłu europejskiego, oraz do gospodarczej, społecznej i terytorialnej spójności. Zgodnie z załącznikiem II Komunikatu termin „usługi użyteczności publicznej” obejmuje rynkowe i nierynkowe usługi, które władze publiczne klasyfikują jako usługi użyteczności publicznej i podlegające szczególnym obowiązkom świadczenia usług publicznych.

4. Podmiot uprawniony do utworzenia zdrowotnej spółki komunalnej

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy tworzenie spółek i występowanie z nich. Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Również przepisy art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym wskazują, że dla powiatu organem właściwym dla utworzenia spółki jest jego organ uchwałodawczy – rada powiatu, która (zgodnie z przywołanym przepisem) posiada wyłączną kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji.

Wyłącznie właściwym dla podjęcia uchwały w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji, zgodnie z art. 18 pkt 19 lit. e u.s.w. jest sejmik województwa. Należy zaznaczyć, że także uchwały w sprawie likwidacji samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej podległych jednostkom samorządu terytorialnego należą do wyłącznej kompetencji organów uchwałodawczych samorządu – rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa. Oznacza to, że „przekształcenie” samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w zakład niepubliczny może być rozpoczęte poprzez podjęcie jednej uchwały przez organy stanowiące samorządu o likwidacji i utworzeniu spółek, które będą organami tworzącymi dla niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej.

5. Dopuszczalne formy zdrowotnych spółek komunalnych

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także przystępować do takich spółek. Tylko spółka z ograniczoną odpowiedzialnością albo spółka akcyjna może być tworzona przez jednostki samorządu terytorialnego celem utworzenia zakładu opieki zdrowotnej. Z tym zastrzeżeniem, że jeśli jednostka samorządu terytorialnego projekt utworzenia i prowadzenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej zamierza przeprowadzić w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, będzie mogła ona utworzyć z partnerem prywatnym także, oprócz wyżej wskazanych spółek, także spółkę komandytową lub komandytowo-akcyjną, zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej . Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 7 oraz pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.; dalej jako: u.z.o.z.). zakład opieki zdrowotnej może być utworzony zarówno przez krajową albo zagraniczną osobę prawną albo spółkę niemającą osobowości prawnej. Należy również podkreślić w tym miejscu, że zakład opieki zdrowotnej, uwzględniając powyższe będzie mógł zostać utworzony przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością i spółkę akcyjną w organizacji, czyli przed ich zarejestrowaniem w Krajowym Rejestrze Sądowym.

6. Charakter zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez zdrowotną spółkę komunalną

Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.z.o.z. zakład opieki zdrowotnej utworzony przez spółkę jest niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej. Charakteru zakładu nie zmienia fakt, że np. w spółce będącej organem tworzącym zakładu 100% posiada jednostka samorządu terytorialnego, czyli podmiot publiczny. Nadto podejmując decyzję w sprawie „przekształcenia” samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w zakład niepubliczny, w obecnych uwarunkowaniach prawnych wymaga to zawsze zachowania procedury likwidacyjnej zakładu publicznego. Należy pamiętać, że niepubliczny zakład w odróżnieniu od samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie posiada zdolności prawnej. Tym samym w obrocie prawnym stroną nie będzie zakład, ale spółka ze wszystkimi tego konsekwencjami wraz z właściwą reprezentacją.

7. Rada nadzorcza jako organ obligatoryjny zdrowotnych spółek komunalnych

Zasadniczą różnicą pomiędzy spółkami komunalnymi a spółkami prawa handlowego, których funkcjonowanie regulują przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 z późn. zm.), jako przepisy podstawowe, jest wymóg powoływania w spółkach komunalnych rady nadzorczej. Zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego działa rada nadzorcza. Do rad nadzorczych w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych, z zastrzeżeniem przepisów ustawy o gospodarce komunalnej. Zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej kadencja członka rady nadzorczej w spółkach z większościowym udziałem jednostek samorządu terytorialnego trwa 3 lata.

Członkowie rady nadzorczej, reprezentujący w spółce jednostkę samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 10a ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej , są powoływani spośród osób, które złożyły egzamin w trybie przewidzianym w przepisach o komercjalizacji i prywatyzacji.

Zgodnie z art. 10a ust. 6 ustawy o gospodarce komunalnej rada nadzorcza powołuje i odwołuje członków zarządu spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego. W spółkach działających w oparciu o Kodeks spółek handlowych jako podstawowy akt prawny regulujący zasady ich działania i kompetencje organów spółek, członkowie zarządu spółki mogą być powoływani przez zgromadzenie wspólników albo radę nadzorczą. W spółkach komunalnych, spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, uprawnioną w tym zakresie jest jedynie rada nadzorcza.

8. Zgromadzenie wspólników zdrowotnych spółek komunalnych

Należy także zaznaczyć, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając powyższe funkcje zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnić mają:
– wójt (burmistrz, prezydent) - w przypadku jednoosobowych spółek gminnych;
– zarząd powiatu – w przypadku jednoosobowych spółek powiatowych;
– zarząd województwa – w przypadku jednoosobowych spółek województwa.

Uświadomienie powyższego jest istotne z punktu widzenia określenia organu uprawnionego dla dokonywania zmian statutu niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, a wcześniej organu uprawnionego dla jego powołania. Należy również pamiętać, że w przypadku zdrowotnych spółek komunalnych mamy do czynienia z prezesem zarządu – organem spółki oraz kierownikiem – organem niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Z praktyki wynika, że najczęściej ta sama osoba pełni funkcje prezesa zarządu oraz kierownika niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej.

9. Regulamin korzystania z usług zdrowotnej spółki komunalnej

Zgodnie z art. 13 ustawy o gospodarce komunalnej spółka określa w regulaminie zasady korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także obowiązki spółki wobec odbiorców usług. Regulamin oraz jego zmiany obowiązują na obszarze jednostek samorządu terytorialnego po zatwierdzeniu przez organy wykonawcze tych jednostek. Niezbędne jest więc zatwierdzenie przez wójta (burmistrza, prezydenta), zarząd powiatu albo zarząd województwa przedmiotowego regulaminu.

10. Wynagrodzenia w zdrowotnych spółkach komunalnych

Do spółek z większościowym udziałem jednostek samorządu terytorialnego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. Nr 26, poz. 306 z późn. zm.; dalej jako: u.w.o.k.), tzw. ustawa kominowa.

Zgodnie z art. 2 ustawa ma zastosowanie do:
– dyrektorów, prezesów, tymczasowych kierowników, zarządców komisarycznych i osób zarządzających na podstawie umów cywilnoprawnych spółkami z większościowym udziałem samorządu terytorialnego;
– zastępców osób wskazanych powyżej;
– członków organów zarządzających spółek z większościowym udziałem samorządu terytorialnego, a w szczególności członków zarządów;
– głównych księgowych spółek;
– likwidatora spółki z większościowym udziałem samorządu terytorialnego, a także
– członków organów nadzorczych takich spółek, a w szczególności rad nadzorczych i komisji rewizyjnych.

Organem uprawnionym dla ustalenia wysokości wynagrodzenia, zgodnie z art. 6 u.w.o.k. jest:
– w jednoosobowych spółkach komunalnych – wynagrodzenie dyrektorów, prezesów, tymczasowych kierowników, zarządców komisarycznych i osób zarządzających na podstawie umów cywilnoprawnych spółką, jej likwidatora oraz wynagrodzenia członków organów nadzorczych spółki ustala organ właściwy do reprezentowania jednostki samorządu terytorialnego w spółce;
– w spółkach, w których udział jednostek samorządu terytorialnego przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji wynagrodzenie osób powyżej wymienionych ustala zgromadzenie wspólników lub walne zgromadzenie akcjonariuszy.

Powyższe przepisy, na co wskazuje praktyka wraz z przepisami określającymi organ uprawniony do powoływania członków zarządu spółek komunalnych, są niejednokrotnie nieprzestrzeganie.

11. Zakończenie

Formuła zdrowotnej spółki komunalnej znacząco odbiega od samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. W niektórych aspektach jest zbliżona, chociażby podleganiu przepisom o zamówieniach publicznych, przejrzystości stosunków finansowych. Aby zapewnić efektywne działanie zdrowotnych spółek komunalnych w przyszłości, jak zakłada program przyjęty przez Radę Ministrów, niezbędnym jest zapoznanie się ze specyfiką prawną tychże spółek w porównaniu do spółek tzw. komercyjnych, czysto-rynkowych. Samo tworzenie zdrowotnych spółek komunalnych rodziło i rodzi wiele zastrzeżeń prawnych, w orzecznictwie wskazuje się nawet na brak podstaw prawnych (ustawowych) ich tworzenia, które to zagadnienie ze względu na swoją złożoność nie mogło zostać w niniejszej analizie przedstawione. Program wieloletni pod nazwą „Wsparcie jednostek samorządu terytorialnego w działaniach stabilizujących system ochrony zdrowia” przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 27 kwietnia 2007 r. dla zapewnienia efektywnego swego oddziaływania w zakresie zmian organizacyjnych i systemowych, wymagać będzie skorelowania przepisów odnoszących się do zakładów opieki zdrowotnej oraz przepisów regulujących zagadnienia spółek komunalnych.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)