Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego ) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego ) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 Prawa budowlanego , chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa.

WSA po rozpoznaniu sprawy ze skargi zrzeszenia na postanowienie wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Uchylając zaskarżone postanowienia WSA wskazał, że podstawę prawną kwestionowanych rozstrzygnięć stanowił art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego , który przewiduje sankcję za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 ww. ustawy. W przepisie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego podano sposób wyliczenia kary, natomiast w art. 59g ust. 5 ww. ustawy wskazano, że do kar stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej . Zgodnie z zawartym w dziale III Ordynacji podatkowej  art. 68 § 1 zobowiązanie podatkowe - o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 - nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Natomiast stosownie do art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Zdaniem Sądu I instancji, zastosowanie przepisu art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej na gruncie Prawa budowlanego  oznacza, że postanowienie o wymierzeniu kary za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części winno być doręczone inwestorowi w ciągu 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Skoro obowiązek zapłacenia kary wymienionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego powstaje z dniem prawidłowego doręczenia postanowienia ustalającego wysokość tej kary i tylko w okresie wskazanym w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej , to rzeczą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie ustalenie, czy postanowienie wymierzające karę zostało dręczone skarżącej w okresie trzech lat od faktycznego, samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku.
Strona wnosząca skargę kasacyjną podała, że przepisy prawa budowlanego nie przewidziały żadnych terminów ani dla wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, ani dla wydania postanowienia o nałożeniu kary za sprzeczne z prawem rozpoczęcie użytkowania wznoszonego obiektu budowlanego. Przyjęcie, że możliwość wymierzenia takiej kary ustaje z upływem 3 lat od końca roku, w którym doszło do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisów wiąże się z wprowadzeniem dodatkowych obowiązków lub ograniczeń dla organów nadzoru budowlanego, które nie wynikają z przepisów Prawa budowlanego .

NSA rozpatrując skargę kasacyjną stwierdził, iż zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Do wymiaru kary stosuje się odpowiednio przepis art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego stanowiący, że "karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Do kar, o których mowa w art. 59g ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej , z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1 tegoż artykułu, przysługują wojewodzie". Analiza wyżej wymienionych przepisów prowadzi do wniosku, iż przez podwójne odesłanie zawarte w art. 57 ust. 7 zd. 2 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego  do kar nakładanych z tytułu przystąpienia do użytkowania z naruszeniem art. 54 i 55 wymienionej ustawy stosuje się - odpowiednio - przepisy Ordynacji podatkowej . Odpowiednie stosowanie tych przepisów nie dotyczy jednak tylko postępowania o egzekucję nałożonych kar, lecz również postępowania o ich wymierzenie, skoro przepis art. 59g ust. 1 używa sformułowania "do kar" a nie do "egzekucji kar".

NSA przypomniał, iż art. 54 Prawa budowlanego  pozwala przystąpić do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, gdy organ ten w ciągu 21 dni nie wniesie sprzeciwu. Natomiast zgodnie z 55 Prawa budowlanego  przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego wymienionego tym przepisem należy uzyskać pozwolenie na budowę. Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 Prawa budowlanego , chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego , gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary.

Zobacz orzecznictwo:
 Wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1853/09, LEX nr 746829)

Przydatne materiały:
  Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.)
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.)