Wydział Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali do wydziału architektury tegoż starostwa.
Czy Starosta w takiej sytuacji może wydać zaświadczenie dla własnego organu?
Czy w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 26 Kodeksu postępowania administracyjnego ?
Odpowiedź:
Wydział starostwa powiatowego, jak również samo starostwo nie jest podmiotem, który mógłby skutecznie domagać się wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu i już tylko z tego tylko powodu należałoby odmówić wydania zaświadczenia. Gdyby natomiast wniosek pochodził od Starosty, który reprezentuje powiat na zewnątrz, należałoby rozważyć, czy cały organ - z uwagi na kumulację statusu strony oraz kompetencji do orzekania - stałby się niezdolny do orzekania, niemniej jednak w rozpatrywanym przypadku dotyczącym wydania zaświadczenie nie jest to uzasadnione.
Uzasadnienie:
Przepis art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) - dalej u.w.l. zobowiązuje starostę do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu w przypadku spełnienia wymagań, o których mowa w ust. 2 tego przepisu. Niejednoznaczny w orzecznictwie - z procesowego punktu widzenia - tryb wydawania zaświadczeń stanowił przedmiot uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 2/09, w której stwierdzono, że przyjęcie przez ustawodawcę, iż stwierdzenie spełnienia przez lokal mieszkalny lub użytkowy wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l., dokonywane ma być przez starostę i czynność ta ma formę zaświadczenia oznacza, że postępowanie prowadzone z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny, do którego mają zastosowanie przepisy działu VII k.p.a. (art. 217-220 Kodeksu postępowania administracyjnego ). Zaświadczenie wydawane przez starostę, mimo iż polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów" - odmiennie niż wynika to z art. 218 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu w oparciu nie o materiały znajdujące się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (dokumenty typu rzut kondygnacji z wyszczególnieniem lokalu, odnośnie do którego ma zostać wydane zaświadczenie o jego samodzielności, inwentaryzacja architektoniczno-budowlana w przypadku braku dokumentacji technicznej) (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2005 r., OSK 1653/04). Stwierdzenie przez starostę, że lokal spełnia warunki techniczno-budowlane potwierdza wystąpienie określonych faktów na dzień wydania zaświadczenia, nie zmienia natomiast sytuacji prawnej podmiotu, którego zaświadczenie to dotyczy. Wydanie przez starostę zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu w sposób jedynie pośredni wywołuje skutki w sferze prawnej podmiotu, umożliwiając ustanowienie odrębnej własności lokalu. Powyższy skutek prawny nie będzie jednakże wynikał z faktu wydania zaświadczenia. Pomimo, że postępowanie wyjaśniające w sprawie samodzielności lokalu ma przebieg częściowo odmienny od rozwiązań ogólnych przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego ., do wydania zaświadczenia, w tym także do kwestii odmowy jego wydania (lub odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści), przyjąć trzeba, że zastosowanie mieć będą zasady kodeksowe, przewidujące obowiązek nadania odmowie wydania zaświadczenia formy postanowienia wydawanego przez starostę (art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego ).
Przyjęcie, że czynność Starosty polegająca na stwierdzeniu samodzielności lokalu ma charakter zaświadczenia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego , a odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia, ma przesądzające znaczenie dla kwestii określenia toku instancji w przedstawionej sprawie, ponieważ prowadzi w prostej konkluzji do konieczności stosowania trybu, o którym mowa w art. 217 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego . Co szczególnie istotne, w świetle tego przepisu - w pierwszej kolejności, zanim organ ustali jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i zanim ustalić ewentualnych ich dysponentów, powinien zweryfikować, czy interes prawny wnoszącego uzasadnia wydanie żądanego zaświadczenia. Odwołując się do poglądów doktryny - WSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., I SA/Kr 496/08 stwierdził, że interes prawny to taki interes faktyczny, który został wzięty przez prawo w ochronę polegającą na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Pojęcie to określa relację pomiędzy oczekiwaniami jakiegoś podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo a kompetencjami i możliwościami tych organów, jakimi dysponują wobec danego podmiotu. Interes prawny, aby mógł być zaspokojony przez administrację, musi być osobisty, własny, indywidualny oraz musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny i znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenia w okolicznościach faktycznych. Kwestię interesu prawnego rozpatrujemy zatem przez pryzmat art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego , a zatem dysponująca interesem prawnym osoba prawna - również będąca jednostką samorządu terytorialnego (np. powiat) - może o do zasady być stroną postępowania, a także podmiotem ubiegającym się o wydanie zaświadczenia. Zagadnieniem kluczowym w niniejszej sprawie jest zweryfikowanie, czy wniosek został w ogóle złożony przez legitymowany do tego podmiot. Jeżeli bowiem na wniosku - jako wnoszący o wydanie przedmiotowego zaświadczenia został oznaczony Wydział Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego - to podmiotu tego nie można zakwalifikować do żadnego z wymienionych w art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego . W szczególności nie posiada on osobowości prawnej, nie jest samorządową jednostką organizacyjną. Statusu strony z podobnych względów nie może mieć także Starostwo Powiatowe. W myśl przepisów ustawy o samorządzie powiatowym , starostwo jest jedynie pewną strukturą organizacyjną, przy pomocy której zarząd powiatu wykonuje ustawowe obowiązki. Zarząd jest organem wykonawczym, wykonuje uchwały rady powiatu oraz inne zadania określone przez przepisy prawa, z tym że należy pamiętać, iż starosta, jako przewodniczący zarządu, organizuje jego pracę, reprezentuje powiat na zewnątrz, a nadto posiada uprawnienia przydane wyłącznie jemu, a mianowicie prawo wydawania decyzji administracyjnych, z wyjątkiem tych przypadków, gdzie uprawnienie to należy do zarządu. Ponadto starostwo jest nie tylko aparatem pomocniczym zarządu powiatu, ale również aparatem pomocniczym starosty, gdy wykonywać on będzie swoją działalność wynikającą z przepisów prawa, wykraczającą zresztą daleko poza kierowanie pracami zarządu powiatu i ich organizowanie. Na marginesie należy wspomnieć, że Starosta, może ustanowić pełnomocnika w osobie np. pracownika starostwa powiatowego do reprezentowania powiatu w określonej sprawie lub sprawach (art. 33 Kodeksu postępowania administracyjnego ).
Skoro jednak wydział starostwa, jak również samo starostwo nie jest podmiotem, który mógłby skutecznie domagać się wydania zaświadczenia, już tyko z tego tylko powodu należy odmówić wydania zaświadczenia Gdyby natomiast wniosek pochodził od starosty, który reprezentuje powiat na zewnątrz, należałoby rozważyć, czy cały organ - z uwagi na kumulację statusu strony oraz kompetencji do orzekania - stałby się niezdolny do wydania zaświadczenia. Znamienną w tym przedmiocie pozostaje Uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03, w której stwierdzono, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego , co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Treść jej można odpowiednio odnieść do relacji prawnych w stosunkach - powiat - reprezentujący go starosta oraz pracownicy starostwa powiatowego. W uzasadnieniu wywiedziono w szczególności, że "prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Podstawę do wyłączenia prezydenta miasta mogą stanowić również przepisy zawarte w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego , ponieważ prezydent jest pracownikiem gminy, z tym zastrzeżeniem, że jest pracownikiem sprawującym równocześnie funkcję organu gminy (miasta).
Nie sposób jednak nie dostrzec, że odmienna jest sytuacja organu orzekającego w sprawie powodującej realne przysporzenie w sferze majątkowej jednostki samorządu terytorialnego, której organ ten jest jednocześnie przedstawicielem, a inna sytuacja tego organu, który wydaje w trybie ustawy o własności lokali zaświadczenie, nawet gdy ubiega się o nie osoba pełniąca funkcję tego organu (jej pełnomocnik) działająca jako przedstawiciel danej jednostki. Nawiązywanie do poglądu wynikającego z powyższej Uchwały w sprawach dotyczących zaświadczeń raczej nie wydaje się prawidłowe, ponieważ postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jedynie w sposób pośredni wywołuje skutki w sferze prawnej podmiotu, umożliwiając ustanowienie odrębnej własności lokalu. Poza tym Uchwała NSA dotyczy jednak konkretnej kategorii spraw obejmującej wywłaszczenie nieruchomości i raczej nie stosuje się jej do wszelkich spraw administracyjnych, tym bardziej że zaświadczenie nie jest klasyczną sprawą administracyjną.
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Czy Starosta w takiej sytuacji może wydać zaświadczenie dla własnego organu?
Czy w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 26 Kodeksu postępowania administracyjnego ?
Odpowiedź:
Wydział starostwa powiatowego, jak również samo starostwo nie jest podmiotem, który mógłby skutecznie domagać się wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu i już tylko z tego tylko powodu należałoby odmówić wydania zaświadczenia. Gdyby natomiast wniosek pochodził od Starosty, który reprezentuje powiat na zewnątrz, należałoby rozważyć, czy cały organ - z uwagi na kumulację statusu strony oraz kompetencji do orzekania - stałby się niezdolny do orzekania, niemniej jednak w rozpatrywanym przypadku dotyczącym wydania zaświadczenie nie jest to uzasadnione.
Uzasadnienie:
Przepis art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) - dalej u.w.l. zobowiązuje starostę do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu w przypadku spełnienia wymagań, o których mowa w ust. 2 tego przepisu. Niejednoznaczny w orzecznictwie - z procesowego punktu widzenia - tryb wydawania zaświadczeń stanowił przedmiot uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 2/09, w której stwierdzono, że przyjęcie przez ustawodawcę, iż stwierdzenie spełnienia przez lokal mieszkalny lub użytkowy wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l., dokonywane ma być przez starostę i czynność ta ma formę zaświadczenia oznacza, że postępowanie prowadzone z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny, do którego mają zastosowanie przepisy działu VII k.p.a. (art. 217-220 Kodeksu postępowania administracyjnego ). Zaświadczenie wydawane przez starostę, mimo iż polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów" - odmiennie niż wynika to z art. 218 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu w oparciu nie o materiały znajdujące się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (dokumenty typu rzut kondygnacji z wyszczególnieniem lokalu, odnośnie do którego ma zostać wydane zaświadczenie o jego samodzielności, inwentaryzacja architektoniczno-budowlana w przypadku braku dokumentacji technicznej) (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2005 r., OSK 1653/04). Stwierdzenie przez starostę, że lokal spełnia warunki techniczno-budowlane potwierdza wystąpienie określonych faktów na dzień wydania zaświadczenia, nie zmienia natomiast sytuacji prawnej podmiotu, którego zaświadczenie to dotyczy. Wydanie przez starostę zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu w sposób jedynie pośredni wywołuje skutki w sferze prawnej podmiotu, umożliwiając ustanowienie odrębnej własności lokalu. Powyższy skutek prawny nie będzie jednakże wynikał z faktu wydania zaświadczenia. Pomimo, że postępowanie wyjaśniające w sprawie samodzielności lokalu ma przebieg częściowo odmienny od rozwiązań ogólnych przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego ., do wydania zaświadczenia, w tym także do kwestii odmowy jego wydania (lub odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści), przyjąć trzeba, że zastosowanie mieć będą zasady kodeksowe, przewidujące obowiązek nadania odmowie wydania zaświadczenia formy postanowienia wydawanego przez starostę (art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego ).
Przyjęcie, że czynność Starosty polegająca na stwierdzeniu samodzielności lokalu ma charakter zaświadczenia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego , a odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia, ma przesądzające znaczenie dla kwestii określenia toku instancji w przedstawionej sprawie, ponieważ prowadzi w prostej konkluzji do konieczności stosowania trybu, o którym mowa w art. 217 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego . Co szczególnie istotne, w świetle tego przepisu - w pierwszej kolejności, zanim organ ustali jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i zanim ustalić ewentualnych ich dysponentów, powinien zweryfikować, czy interes prawny wnoszącego uzasadnia wydanie żądanego zaświadczenia. Odwołując się do poglądów doktryny - WSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., I SA/Kr 496/08 stwierdził, że interes prawny to taki interes faktyczny, który został wzięty przez prawo w ochronę polegającą na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Pojęcie to określa relację pomiędzy oczekiwaniami jakiegoś podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo a kompetencjami i możliwościami tych organów, jakimi dysponują wobec danego podmiotu. Interes prawny, aby mógł być zaspokojony przez administrację, musi być osobisty, własny, indywidualny oraz musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny i znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenia w okolicznościach faktycznych. Kwestię interesu prawnego rozpatrujemy zatem przez pryzmat art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego , a zatem dysponująca interesem prawnym osoba prawna - również będąca jednostką samorządu terytorialnego (np. powiat) - może o do zasady być stroną postępowania, a także podmiotem ubiegającym się o wydanie zaświadczenia. Zagadnieniem kluczowym w niniejszej sprawie jest zweryfikowanie, czy wniosek został w ogóle złożony przez legitymowany do tego podmiot. Jeżeli bowiem na wniosku - jako wnoszący o wydanie przedmiotowego zaświadczenia został oznaczony Wydział Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego - to podmiotu tego nie można zakwalifikować do żadnego z wymienionych w art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego . W szczególności nie posiada on osobowości prawnej, nie jest samorządową jednostką organizacyjną. Statusu strony z podobnych względów nie może mieć także Starostwo Powiatowe. W myśl przepisów ustawy o samorządzie powiatowym , starostwo jest jedynie pewną strukturą organizacyjną, przy pomocy której zarząd powiatu wykonuje ustawowe obowiązki. Zarząd jest organem wykonawczym, wykonuje uchwały rady powiatu oraz inne zadania określone przez przepisy prawa, z tym że należy pamiętać, iż starosta, jako przewodniczący zarządu, organizuje jego pracę, reprezentuje powiat na zewnątrz, a nadto posiada uprawnienia przydane wyłącznie jemu, a mianowicie prawo wydawania decyzji administracyjnych, z wyjątkiem tych przypadków, gdzie uprawnienie to należy do zarządu. Ponadto starostwo jest nie tylko aparatem pomocniczym zarządu powiatu, ale również aparatem pomocniczym starosty, gdy wykonywać on będzie swoją działalność wynikającą z przepisów prawa, wykraczającą zresztą daleko poza kierowanie pracami zarządu powiatu i ich organizowanie. Na marginesie należy wspomnieć, że Starosta, może ustanowić pełnomocnika w osobie np. pracownika starostwa powiatowego do reprezentowania powiatu w określonej sprawie lub sprawach (art. 33 Kodeksu postępowania administracyjnego ).
Skoro jednak wydział starostwa, jak również samo starostwo nie jest podmiotem, który mógłby skutecznie domagać się wydania zaświadczenia, już tyko z tego tylko powodu należy odmówić wydania zaświadczenia Gdyby natomiast wniosek pochodził od starosty, który reprezentuje powiat na zewnątrz, należałoby rozważyć, czy cały organ - z uwagi na kumulację statusu strony oraz kompetencji do orzekania - stałby się niezdolny do wydania zaświadczenia. Znamienną w tym przedmiocie pozostaje Uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03, w której stwierdzono, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego , co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Treść jej można odpowiednio odnieść do relacji prawnych w stosunkach - powiat - reprezentujący go starosta oraz pracownicy starostwa powiatowego. W uzasadnieniu wywiedziono w szczególności, że "prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Podstawę do wyłączenia prezydenta miasta mogą stanowić również przepisy zawarte w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego , ponieważ prezydent jest pracownikiem gminy, z tym zastrzeżeniem, że jest pracownikiem sprawującym równocześnie funkcję organu gminy (miasta).
Nie sposób jednak nie dostrzec, że odmienna jest sytuacja organu orzekającego w sprawie powodującej realne przysporzenie w sferze majątkowej jednostki samorządu terytorialnego, której organ ten jest jednocześnie przedstawicielem, a inna sytuacja tego organu, który wydaje w trybie ustawy o własności lokali zaświadczenie, nawet gdy ubiega się o nie osoba pełniąca funkcję tego organu (jej pełnomocnik) działająca jako przedstawiciel danej jednostki. Nawiązywanie do poglądu wynikającego z powyższej Uchwały w sprawach dotyczących zaświadczeń raczej nie wydaje się prawidłowe, ponieważ postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jedynie w sposób pośredni wywołuje skutki w sferze prawnej podmiotu, umożliwiając ustanowienie odrębnej własności lokalu. Poza tym Uchwała NSA dotyczy jednak konkretnej kategorii spraw obejmującej wywłaszczenie nieruchomości i raczej nie stosuje się jej do wszelkich spraw administracyjnych, tym bardziej że zaświadczenie nie jest klasyczną sprawą administracyjną.
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)