Regulacje prawne dotyczące publikacji w wojewódzkich dziennikach urzędowych aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego powodują wiele problemów w praktyce. Poniższy artykuł przedstawia w krytyczny sposób obowiązujące przepisy. Zachęcamy Państwa do podzielenia się swoimi uwagami i doświadczeniami w tej sprawie oraz do wyrażania opinii o rozważaniach Autora i zaproponowanym rozwiązaniu.

Termin wejścia uchwały powinien być określony datą

Pewnie trudno byłoby w tej chwili ustalić kiedy została ukształtowana standardowa, obecnie stosowana treść przepisu o ogłaszaniu i wejściu w życie uchwały. Łatwo jednak zauważyć, że zapis: uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa ..., nie odnosi się do konkretnej daty lecz powtarza zasadę zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych „…wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia…”.

Taka forma zapisu powoduje utratę wpływu, a nawet kontroli przez organ podejmujący uchwałę od kiedy zacznie ona obowiązywać (kiedy i czy w ogóle zostanie ogłoszona). Dlatego chociażby pod tym względem wydaje się zasadne zweryfikowanie formy i treści przepisu o wejściu w życie uchwały.

Po drugie, zapis niezawierający konkretnej daty „zmusza” adresatów uchwały oczekujących na dany akt prawny do śledzenia nie tylko prac organu uchwałodawczego, ale także cyklu wydawniczego dziennika urzędowego.

Po trzecie, przełożenie na adresata przepisu uchwały przeprowadzania całkiem nie prostej analizy z jaką datą dana uchwała zaczyna obowiązywać jest rozwiązaniem nieuzasadnionym. Adresat uchwały nie będzie w stanie określić daty wejścia jej w życie jeżeli nie będzie posiadał stosownej wiedzy, że:
- przy obliczaniu terminu określonego w dniach nie uwzględnia się dnia ogłoszenia oraz ostatniego dnia vacatio legis, oczywiście z wyjątkiem przypadku, gdy akt normatywny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia,
- termin wejścia w życie uchwały, określony w tygodniach, miesiącach lub latach, kończy się z upływem dnia, którego nazwa lub data odpowiada dniu ogłoszenia, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – z upływem ostatniego dnia tego miesiąca,
- w każdym przypadku „punktem granicznym” jest godzina 24.00 (lub jak kto woli 0.00),
- za dzień ogłoszenia przyjmujemy datę, jaką został oznaczony dziennik urzędowy, w którym ogłoszono dany akt prawny, i że data ta jest tożsama z dniem wydania dziennika i nie powinna być wcześniejsza niż dzień udostępnienia tego dziennika urzędowego na rynku poprzez wystawienie go do sprzedaży co najmniej w siedzibie organu wydającego.

Modyfikacja omawianego przepisu powinna być konstatacją:

1. Rezygnacji z podania informacji o miejscu publikacji.

Jak już wyżej zauważono zamieszczanie w akcie normatywnym nazwy dziennika urzędowego, w którym jest on ogłoszony, jest niczym nieuzasadnione. Zapis taki nie ma charakteru normatywnego. To nie od organu j.s.t. uchwalającego uchwałę zależy, w dzienniku urzędowym którego województwa uchwała zostanie ogłoszona. Dzienników urzędowych jest w całej Polsce 16, ale są one wyraźnie „przypisane” do poszczególnych jednostek podziału administracyjnego kraju szczebla wojewódzkiego. Tak jak j.s.t. nie ma swobody wyboru dziennika, w którym zamierza ogłosić swój akt prawny, tak też nie ma wątpliwości wg jakiego kryterium dokonywany jest wybór właściwego dziennika urzędowego – jest to kryterium wyłącznie przynależności terytorialnej konkretnej j.s.t. do danego województwa.

Zapis taki nie rozstrzyga też wiążąco, czy dany akt prawny podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, czy też nie, o czym świadczą chociażby rozstrzygnięcia nadzorcze oraz orzeczenia sądów administracyjnych. O publikacji bądź nie decydują przede wszystkim cechy konkretnego aktu, a w wyjątkowych przypadkach przepisy ustawy.

2. Określanie terminu wejścia w życie uchwały powinno być dokonywane wskazaniem konkretnej daty.

Postulat ten jest konsekwencją punktu pierwszego. W sytuacji nie podania w przepisie miejsca ogłoszenia, przestaje być możliwe korzystanie z dotychczasowej formuły, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Co prawda „regułka” taka jest używana w ustawach i innych aktach wykonawczych administracji rządowej. Jednakże w tamtych przypadkach publikatory, jakimi są dzienniki urzędowe, są jedynymi oficjalnymi źródłami tych przepisów prawa. W przypadku uchwał j.s.t. sprawa jest znacznie bardziej skomplikowana. Samo założenie (abstrahując od możliwości technologicznych), że mieszkaniec danej gminy byłby zmuszony jechać kilkadziesiąt kilometrów, czy nawet tylko wydzwaniać do stolicy województwa, aby dowiedzieć się kiedy wejdzie w życie uchwała podjęta przez radę jego gminy jest nieracjonalne. Ponadto należy pamiętać, że nie wszystkie uchwały organów j.s.t. podlegają ogłoszeniu.

Przepisy o wejściu w życie uchwał zwykłych

Będąc konsekwentnym, filozofię założeń dotyczących ogłaszania aktów prawa miejscowego należy rozciągnąć także na uchwały zwykłe. Uchwały organów j.s.t. niestanowiące aktów prawa miejscowego oraz niepodlegające ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie przepisów szczególnych, podlegają procedurze co najwyżej podawania ich treści do wiadomości publicznej. „Upublicznienie” uchwały zwykłej nie jest analogią formalnego ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Czynność ta nie ma charakteru sformalizowanego i nie wiąże się z wywołanymi przez przepisy tej uchwały skutkami prawnymi.

Z reguły podanie treści uchwały do publicznej wiadomości odbywa się w sposób i na zasadach ustalonych w statucie lub zostaje każdorazowo określane w uchwale. Zasady te mogą być również zawarte w stanowisku rady, zapisanym do protokołu, np. w formie zobowiązania dla wójta, aby treść danej uchwały rozplakatować na tablicach (słupach) ogłoszeniowych, indywidualnie powiadomić mieszkańców j.s.t., opublikować w prasie, na stronach internetowych lub w inny sposób.

Działalność rady gminy i rady powiatu jest jawna i jawne są również dokumenty, w tym uchwały podejmowane przez radę. Dlatego podanie uchwały do wiadomości publicznej nie musi być w ogóle sformalizowane. Umożliwienie mieszkańcom gminy i powiatu zapoznania się z treścią uchwał jest pewnym stanem, albo cechą funkcjonowania każdego samorządu lokalnego.

Gdy przyjrzymy się standartowemu zapisowi o wejściu w życie uchwały zwykłej: „Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.” dojdziemy do wniosku, że dosłowne jego brzmienie oznacza, że mamy do czynienia z uchwałą, która wchodzi w życie z mocą wsteczną. Dzień rozpoczyna/ął się o godz. 0.00, a uchwała została podjęta kilka/kilkanaście godzin później. Ponadto, jeżeli w ogóle nie zamieścimy takiego zapisu, punktem odniesienia stanie się data uchwalenia uchwały umieszczona w jej tytule. Oczywistym jest, że data ta nie podlega głosowaniu tzn. decyzji organu uchwałodawczego (w dniu 2 czerwca nie da się podjąć uchwały z dnia 1 czerwca).

Przy zastosowaniu analogi art. 6 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, cyt.: „Przy obliczaniu terminu wejścia w życie aktu normatywnego określonego w dniach nie uwzględnia się dnia ogłoszenia…” byt prawny uchwała rozpoczyna od dnia następnego.

Logika rozważań przeprowadzonych na okoliczność braku zapisu o wejściu w życie z dniem podjęcia nasuwa wniosek, czy aby w przypadku uchwał zwykłych wchodzących dotychczas z dniem podjęcia w ogóle nie zrezygnować z zamieszczania tego przepisu tym bardziej, że jest nieprawdziwy.

Zapis o wejściu w życie uchwały ma sens tylko wówczas, gdy organ normodawczy, składając oświadczenie, ustala określoną datę jego wejścia w życie jako akt woli tego organu wg zasady: ustala się z dniem albo wprowadza się od dnia itd.

Jeżeli organ normodawczy wprowadzi określone regulacje i nie określi terminu oznacza to, że wchodzą one od zaraz tzn. od dnia następnego, chyba że kwestię tę regulują przepisy odrębne np. ustawa.

Aspekt praktyczny

Określenie terminu wejścia w życie uchwały za pomocą konkretnej daty winno uwzględniać wymogi określone w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych, w tym przede wszystkim zachowanie odpowiedniego vacatio legis.

Konstrukcja najbardziej racjonalnych przepisów uchwały o wejściu w życie będzie uzależniona od rodzaju uchwał:
1) w przypadku uchwał zwykłych, w których obecnie organy uchwałodawcze zamieszczają zapis, że wchodzą w życie z „chwilą” podjęcia – należy rozważyć w ogóle rezygnację z przepisu o wejściu w życie.
2) w uchwałach zwykłych, wchodzących w życie w oznaczonym dniu treść przepisu nie powinna budzić wątpliwości: § A. Uchwała wchodzi w życie z dniem … (np. 16 kwietnia 2010 r.);
3) podobnie jest w przypadku uchwał, aktów prawa miejscowego – § A. Uchwała wchodzi w życie z dniem …. (np. 18 stycznia 2010 r.) Należy jednak pamiętać o tym, że akt prawa miejscowego co do zasady powinien wejść w życie najwcześniej po upływie 14 od dnia ogłoszenia. „Kalkulując” możliwą datę wejścia w życie uchwały dodatkowo należy przewidzieć czas konieczny do dokonania niezbędnych czynności techniczno-organizacyjnych związanych z cyklem wydawniczym dziennika urzędowego. Nie ma również przeszkód, aby uwzględnić czas, który organ nadzorczy potrzebuje na sprawdzenie uchwały w trybie nadzoru. Wydaje się, że terminem bezpiecznym będzie data wyznaczona po upływie dni miesiąca, w którym uchwała została uchwalona oraz dwóch-trzech kolejnych miesięcy kalendarzowych. Np. bezpieczną datą wejścia w życie uchwały uchwalonej w dniu 23 października będzie 1 stycznia roku następnego.

Przy tak sformułowanych zapisach w większości przypadkach problemy wynikające z błędnej klasyfikacji danej uchwały do aktów prawa miejscowego rozwiążą się same:
1. Jeżeli daną uchwałę nieprawidłowo (zdaniem wojewody) zakwalifikujemy jako akt prawa miejscowego, wówczas wojewoda odmówi jej publikacji i uchwała po prostu wejdzie w życie w oznaczonym terminie. Przy obecnym zapisie, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia wojewoda uchyla ją w trybie nadzoru.
2. Nieco większy problem pozostaje, gdy akt prawa miejscowego potraktujemy jako uchwałę zwykłą i nie oznaczymy jej terminu wejścia w życie (co skutkuje wejściem w życie następnego dnia po uchwaleniu) lub wyznaczymy termin krótszy niepozwalający na zachowanie 14 dniowego vacatio legis. W takim przypadku wojewoda powinien ogłosić uchwałę w dzienniku urzędowym, z tym że w trybie nadzoru będzie musiał zbadać czy jej wejście w życie (przed terminem ogłoszenia) nie złamało zasady demokratycznego państwa prawnego.

Na pewno w takim przypadku nie będziemy mieli do czynienia z klasycznym naruszeniem zasady lex retro non agit. Rada nie podjęła uchwały zawierającej normy retroaktywne. Uchwała została uchwalona na jawnym posiedzeniu a jej treść oraz data wejścia w życie została określona i upubliczniona przed wejściem w życie. Argument zaskoczenia adresatów uchwały będzie więc niezasadny. Jedynym i wyłącznym brakiem będzie nie ogłoszenie jej w sposób formalny, który jak wykazaliśmy na wstępie nie ma żadnego znaczenia praktycznego. Zwyczaj pozyskiwania treści uchwał j.s.t. z dzienników urzędowych nie istnieje, gdyż znacznie bliżej jest do urzędu gminy, a nawet powiatu, a więc nie może stanowić uzasadnienia faktycznego naruszenia zasad państwa praworządnego, tzn. że adresaci uchwały nie mieli możliwości zapoznania się z odpowiednim wyprzedzeniem z treścią tych przepisów. Mało tego, decyzja wojewody oraz sądu administracyjnego o stwierdzeniu nieważności takiej uchwały będzie wydawana pod pręgierzem czynności prawnych już dokonanych przez czy to organy administracji publicznej, czy to mieszkańców wspólnoty lokalnej lub inne podmioty, przekonanych, że uchwała obowiązuje. Unieważnienie uchwały będzie wiązało się z reguły z licznymi konsekwencjami dla jej adresatów, niekoniecznie dla wszystkich pozytywnymi.

Konstytucyjna zasada lex retro non agit stanowi gwarancję, aby podmiot, którego przepis może ewentualnie dotyczyć nie poniósł negatywnych konsekwencji z tytułu dokonania określonych czynności w okresie, w którym przepis reglamentujący dokonywanie tych czynności jeszcze nie obowiązywał. W zaprezentowanej wyżej konstrukcji taka sytuacja nie występuje.

Konkludując, najwłaściwszą, uniwersalną formą przepisu ustalającego termin wejścia w życie uchwały jest treść zawierająca konkretną datę bez względu, czy stanowi ona akt prawa miejscowego, czy też uchwałę zwykłą.

Ireneusz Krześnicki

Pisaliśmy o tym również:
 Zasady ogłaszania uchwał rad gmin (cz. 1)
Zasady ogłaszania uchwał rad gmin (cz. 2)


_______________________________________________________________________________________________________________


Zachęcamy do zapoznania się z książką autorstwa Mariana Moszoro pt. Partnerstwo publiczno-prywatne w sferze użyteczności publicznej.Książka jest poświęcona organizacji usług w sferze użyteczności publicznej realizowanych w formie partnerstwa publiczno-prywatnego. Autor wyodrębnia i analizuje zagadnienia efektywności partnerstwa publiczno-prywatnego dla fazy inwestycyjnej i fazy operacyjnej, z uwzględnieniem polskich warunków prawnych i ekonomicznych.
Książka dostępna jest w ofercie internetowej księgarni profinfo.pl