Akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy ustanawiająca zespół przyrodniczo-krajobrazowy, ingeruje w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie praw obywatelskich, jakim jest prawo własności. Dlatego też kontrola sądowa tego rodzaju aktu, winna być dokonana szczególnie wnikliwie. Kontrola ta powinna ustalić, czy ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego na wyznaczonym w uchwale obszarze, zostało należycie udokumentowane pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych.

W sytuacji, gdy utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego głęboko ingeruje w prawo własności niezbędnym jest szczegółowe wykazanie, iż na danej konkretnej działce znajdują się szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze. Poprzestanie jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż wartości takie występują na całym obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest niewystarczające, mając na uwadze to, że przedmiotową uchwałę o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, mają prawo skarżyć do sądu administracyjnego wszyscy właściciele nieruchomości objętych tą uchwałą.

Zakazów przewidzianych dla zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty.


Kontrola zgodności z Konstytucją uchwały ustanawiającej zespół przyrodniczo-krajobrazowy, powinna więc być przeprowadzona także pod kątem zachowania zasady proporcjonalności.

Rada miejska ustanowiła zespół przyrodniczo - krajobrazowy "Gościnna Dolina" wprowadzając jednocześnie szereg zakazów właściwych dla tego rodzaju obszaru.

Zasadniczym zarzutem podnoszonym w skardze w stosunku do przyjętej przez radę miejską uchwały, był zarzut ograniczenia uprawnień właściciela co do możliwości swobodnego dysponowania swoją nieruchomością w zakresie zabudowy działek. Przyjęta uchwała zawierała bowiem zakaz m.in. zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru czy też zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, z których wynika zakaz zabudowy tego terenu, jako niewątpliwie przekształcający obszar oraz zmieniający jego użytkowanie. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną wprowadzone zaskarżoną uchwałą zakazy nie ograniczają prawa własności lecz całkowicie uniemożliwiają im rozporządzanie ich własnością. Sąd, w ocenie wnoszących skargę kasacyjną, uznał prymat interesu publicznego nad indywidualnym i nie rozpatrzył możliwości nieznacznego przesunięcia granic ustanowionego zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, co uwzględniałoby równocześnie ochronę przyrody oraz prawa własności.

Zdaniem NSA za zasadny uznać należy, podniesiony przez wnoszących skargę kasacyjną zarzut naruszenia art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP . Z art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, że rada gminy w drodze uchwały może ustanowić m.in. zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Z kolei z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Uchwałę o utworzeniu zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, która podejmowana jest przez radę gminy na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody , zaliczyć należy do aktu prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i nie jest skierowana do indywidualnie określonego adresata. Zawarte w niej postanowienia muszą być brane pod uwagę przez organy administracji przy wydawaniu decyzji rozstrzygających kwestie związane z zagospodarowaniem terenu objętego uchwałą. WSA, dokonując kontroli zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, poddaje ocenie jego zgodność z przepisami ustawy, na podstawie której akt ten został podjęty oraz z Konstytucją RP . Ocena ta nie może być jedynie oceną formalną i ograniczać się do stwierdzenia, czy przepisy ustawy i Konstytucji dopuszczają możliwość wydania określonego aktu prawa miejscowego przez radę gminy.

Akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy ustanawiająca zespół przyrodniczo - krajobrazowy, ingeruje w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie praw obywatelskich, jakim jest prawo własności. Dlatego też kontrola sądowa tego rodzaju aktu, winna być dokonana szczególnie wnikliwie. Dokonując kontroli uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, WSA winien w pierwszej kolejności dokonać oceny jej zgodności z ustawą o ochronie przyrody. Kontrola ta powinna ustalić, czy ustanowienie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego na wyznaczonym w uchwale obszarze, zostało należycie udokumentowane pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych. WSA, powinien więc dokonać kontroli, czy istniały podstawy faktyczne do ustanowienia takiego zespołu na wyznaczonym obszarze.

NSA podkreślił, iż w sytuacji, gdy utworzenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego głęboko ingeruje w prawo własności niezbędnym jest szczegółowe wykazanie, iż na danej konkretnej działce znajdują się szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze. Poprzestanie jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż wartości takie występują na całym obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego jest niewystarczające, mając na uwadze to, że przedmiotową uchwałę o ustanowieniu zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, mają prawo skarżyć do sądu administracyjnego wszyscy właściciele nieruchomości objętych tą uchwałą.

NSA odniósł się także do wyrażonego przez WSA poglądu, że z zaskarżonej uchwały wynika, zakaz zabudowy na działkach należących do skarżących. Taką wykładnię postanowień uchwały uznać należy za błędną. Zakazy zawarte w zaskarżonej uchwale są w istocie powtórzeniem zakazów wymienionych w art. 43 ustawy o ochronie przyrody . Katalog zakazów zawartych w tym przepisie nie zawiera zakazu zabudowy. Gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie na terenie zespołu przyrodniczo - parkowego zakazu zabudowy, to wymieniłby taki zakaz wprost w ustawie. Ustawodawca uczynił tak w art. 15 ust. 1 pkt 1 wymienionej wyżej ustawy, który stanowi, że "w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody". Również z art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8 tejże ustawy wynika wprost, że w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej" oraz zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego". Parki narodowe, rezerwaty przyrody oraz parki krajobrazowe są wyższymi formami ochrony przyrody, niż zespoły przyrodniczo - krajobrazowe, a tym samym wymagającą większych ograniczeń w zagospodarowaniu wchodzących w ich skład nieruchomości, niż zespoły przyrodniczo - krajobrazowe. Zakazów przewidzianych dla zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty.

NSA podkreślił, iż ustanowienie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, jak to zostało wcześniej powiedziane, ingeruje w sposób znaczący w konstytucyjnie chronione prawo własności. Uchwała rady gminy ustanawiająca zespół przyrodniczo - krajobrazowy, decyduje w istocie o sposobie zagospodarowania wchodzących w skład zespołu nieruchomości i w swoich skutkach, jest bardzo podobna do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obwarowane jest jednak, spełnieniem szeregu wymogów o charakterze proceduralnym, co ma na celu uwzględnienie przy decydowaniu o przeznaczeniu nieruchomości przysługujących obywatelowi praw do nieruchomości. Tymczasem ustanowienie uchwałą rady gminy zespołu przyrodniczo - parkowego tego rodzaju wymogami nie jest obwarowane. Uzasadnia to konieczność przeprowadzenia szczegółowej kontroli sądowej tego rodzaju aktu prawa miejscowego, do której winny być wykorzystane kryteria oceny, ukształtowane przy kontroli miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdyż podjęcie uchwały o ustanowieniu zespołu przyrodniczo - parkowego, nie może być pozostawione całkowitej uznaniowości i dowolności organów. Brak jasnych i sprawdzalnych kryteriów podejmowania takiej uchwały, brak możliwości kontroli społecznej oraz udziału w tym podmiotów bezpośrednio zainteresowanych w formach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, uniemożliwia również przeprowadzenie prawidłowej kontroli sądowej zaskarżonego aktu.

NSA zwrócił uwagę na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (sygn. akt 37598/97), z którego wynika, że ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać "sprawiedliwą równowagę" pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej. Przepisy odszkodowawcze obowiązujące w danym porządku prawnym mają zasadnicze znaczenie dla oceny, czy zaskarżony środek respektuje wymaganą sprawiedliwą równowagę i zwłaszcza czy nie nakłada na skarżącego nieproporcjonalnego obciążenia. Kontrola zgodności z Konstytucją RP uchwały ustanawiającej zespół przyrodniczo - krajobrazowy, powinna więc być przeprowadzona także pod kątem zachowania zasady proporcjonalności. Zdaniem NSA w przedmiotowej sprawie WSA powinien ocenić, czy konieczność ochrony fragmentów krajobrazu naturalnego i kulturowego ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne, uzasadnia ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności. Sąd powinien ocenić, tak jak domagali się tego skarżący, czy możliwe jest pogodzenie konieczności ochrony interesu społecznego, jakim jest ochrona przyrody z koniecznością ochrony interesu prywatnego, jakim jest prawo zabudowy ich nieruchomości, poprzez pozostawienie w zespole przyrodniczo - krajobrazowym tylko części należących do nich nieruchomości.

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)

Zobacz orzeczenie:
Wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10