Zadania wykonywane przez jednostki pomocnicze gminy

Zgodnie z zawartą w preambule polskiej Konstytucji zasadą pomocniczości, stanowiącą jeden z fundamentów demokratycznego państwa prawa, zadania publiczne, które mogą być wykonywane przez organy podrzędne, nie powinny być realizowane przez organy nadrzędne. Krótko mówiąc, Państwo (np. rząd) powinno skupić się na tych działaniach, z których jednostki (np. samorządy) nie są w stanie się same wywiązać. Z zasady pomocniczości (inaczej subsydiarności) można wyprowadzić m.in. zasadę decentralizacji władzy, która z kolei stała się jedną z podstaw funkcjonowania samorządu terytorialnego. Pomocniczość charakteryzuje również normy określone w art. 163 i 164 Konstytucji , z których wynika domniemanie kompetencji samorządu terytorialnego względem innych władz publicznych oraz domniemanie kompetencji gminy wobec innych jednostek samorządu terytorialnego.
 

Doprecyzowanie zasady domniemania kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następuje w art. 166 Konstytucji , która dzieli zadania samorządu terytorialnego na własne, czyli służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, oraz zlecone z zakresu administracji rządowej. Szczegółowy zakres zadań jest regulowany ustawowo – w przypadku zadań własnych przez ustawy samorządowe, zadania zlecone są określone natomiast przez inne akty szczegółowe. Należy jednak pamiętać o zasadzie domniemania kompetencji gminy, z której wynika, że zadania zawarte w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym mają jedynie charakter przykładowy, a imperium gminy rozciąga się na wszelkie zbiorowe potrzeby tworzącej ją wspólnoty.
 

W tym też zakresie muszą się mieścić zadania wykonywane przez jednostki pomocnicze gminy, które są im powierzane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym . Ustawa stanowi, iż powinny one być określone w statucie jednostki pomocniczej, który jest podejmowany w drodze uchwały przez gminną władzę uchwałodawczą. Ustanowienie zadań dla jednostki pomocniczej i kompetencji dla jej organów oznacza, iż uprawnienia do decydowania w tym zakresie traci jednocześnie rada gminy. Organem stanowiącym gminy w danej kwestii staje się zatem rada jednostki pomocniczej. Zgodnie z opisaną zasadą pomocniczości celem tego zabiegu jest lepsza realizacja zadań znajdujących się w gestii gminy.
 

Praktyka stanowienia statutów jednostek pomocniczych przez rady gmin wskazuje jednak, że kompetencje powierzane organom j.p.g. nie pozwalają tym podmiotom na samoistne realizowanie zadań publicznych. Uprawnienia te sprowadzają się głównie do:

  • integracji wspólnoty samorządowej oraz organizowania lokalnej
  • samopomocy,
  • wnioskowania w sprawie działań gminy związanych z jednostką pomocniczą oraz ich samodzielnego inicjowania,
  • opiniowania oraz konsultowania działań podejmowanych przez jednostki organizacyjne gminy w sprawach dotyczących jednostki pomocniczej,
  • informowania członków wspólnoty samorządowej o sprawach związanych z jednostką pomocniczą.
     

Analizując art. 7 ustawy o samorządzie gminnym , dochodzimy do wniosku, że teoretyczny zakres zadań, w których realizacji biorą udział jednostki pomocnicze, jest stosunkowo szeroki – głównie poprzez możliwość wnioskowania oraz opiniowania działań jednostek organizacyjnych gminy. Faktyczny wpływ na zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej tworzącej jednostkę pomocniczą wydaje się być jednak marginalny, ograniczony bowiem do uprawnień o niewiążącym charakterze.
 

Podstawową przyczyną takiego stanu rzeczy jest subsydiarna pozycja jednostek pomocniczych w stosunku do gminy, na której spoczywa cały ciężar realizacji zadań publicznych. Co więcej, ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym osobowości prawnej. Wszystkie działania muszą być zatem realizowane w ramach podmiotowości gminy, co w znacznym stopniu ogranicza możliwość zaspokajania potrzeb społecznych przez jednostki pomocnicze. Ponadto należy podkreślić, że władza wykonawcza w gminie jest wyposażona w rozbudowany i kompetentny aparat pomocniczy, którego zwykle pozbawione są dzielnice, osiedla i sołectwa. Taki status jednostek pomocniczych jest jednak uzasadniony zarówno spójnością w realizacji zadań publicznych przez gminę, nienaruszoną przez partykularyzmy poszczególnych j.p.g., jak i względami ekonomicznymi, wynikającymi z mniejszych nakładów finansowych na kadrę urzędniczą. W przypadku odmiennych rozwiązań prawnych wątpliwości mogłoby także budzić przygotowanie do ewentualnej realizacji wielu zadań publicznych przez przedstawicieli organów jednostek pomocniczych. Ich mandat pochodzi bowiem z wyborów powszechnych, a nie z otwartych konkursów, w których pod uwagę jest brane kryterium doświadczenia i kompetencji.

Środki finansowe na realizację zadań jednostek pomocniczych gminy

W sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują delegację zadań publicznych na rzecz pewnego podmiotu, istnieje również obowiązek wskazania możliwych źródeł finansowania ich realizacji. Ustawa o samorządzie gminnym  w art. 18 ust. 2 pkt 7 wskazuje, że określanie zasad przekazywania składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez jednostki pomocnicze należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Doprecyzowanie tej normy następuje w rozdziałach 5 („Mienie komunalne”) i 6 („Gminna gospodarka finansowa”) ustawy. Artykuł 51 ust. 3 stanowi bowiem, iż uprawnienia jednostek pomocniczych gminy do prowadzenia gospodarki komunalnej winny być zawarte w statucie gminy. Na mocy art. 48 ust. 1 zakres zarządu i korzystania przez jednostkę pomocniczą z mienia komunalnego określa natomiast statut tej jednostki.

Jako podstawowe źródło finansowania działalności jednostek pomocniczych należy wskazać środki corocznie wyodrębniane na ten cel w budżecie gminy. Na przykładzie województwa pomorskiego można wskazać na dwa modele, jakie są stosowane w tym zakresie przez model gminy:

  • polegający na określeniu stawki kwotowej na jednego mieszkańca jednostki pomocniczej w drodze odrębnej uchwały rady gminy – stosowany np. w miastach: Gdańsku (3,50 zł w 2009 r.) i Gdyni (6,80 zł w 2009 r.),
  • model polegający na wyodrębnianiu konkretnych kwot na działalność poszczególnych jednostek pomocniczych w budżecie gminy (również zależny od liczby mieszkańców jednostki pomocniczej) – stosowany np. w gminie Żukowo w powiecie kartuskim (w przeliczeniu – 10 zł na mieszkańca w 2009 r.),
     

Ze względu na permanentność (coroczność) tego źródła finansowania, w praktyce niekiedy nazywa się je „budżetem”, co należy uznać za błąd rzeczowy. Wprawdzie jednostki pomocnicze są niekiedy zobowiązane do przedstawienia rocznego planu finansowego, który określałby cele, na które mają być przeznaczone środki pozostające do dyspozycji jednostki, jednak wszelkie decyzje tego typu są wykonywane w ramach podmiotowości prawnej gminy, a bezpośrednim źródłem finansowania jest jej budżet. W tym miejscu warto przypomnieć, że kompetencja w zakresie przeznaczania środków finansowych przez jednostki pomocnicze oznacza, iż uprawnienie to traci jednocześnie rada gminy.
Oprócz stałych środków wyodrębnianych w budżetach gmin, stosowane się niekiedy szczególne metody finansowania działalności jednostek pomocniczych, które przybierają formę konkursów organizowanych przez gminę. Egzemplifikacją w tym zakresie jest miasto Gdynia, w którym Prezydent ogłasza coroczne konkursy przeznaczone dla rad dzielnic organizowane w celu realizacji zadań w następujących obszarach działań: dzieci i młodzież, kultura, bezpieczeństwo oraz estetyzacja otoczenia. Łączna pula nagród w każdym z konkursów wynosi 125 tys. zł, natomiast nagrody pojedyncze mogą dochodzić nawet do 50 tys. zł, co znacząco zwiększa możliwości finansowe gdyńskich jednostek pomocniczych oraz ich bezpośredni wpływ na zaspokajanie lokalnych potrzeb społecznych.

Niemniej jednak należy podkreślić, że środki finansowe przekazywane jednostkom pomocniczym przez gminy stanowią zaledwie niewielki ułamek ich corocznego budżetu. Potrzeby materialne jednostek pomocniczych sprowadzają się bowiem głównie do realizacji opisanych wyżej działań polegających na integracji wspólnoty lokalnej oraz organizowaniu samopomocy i przedsięwzięć na rzecz swojego miejsca zamieszkania, które zazwyczaj nie wymagają wielkich nakładów finansowych.

Statuty jednostek pomocniczych w niektórych gminach przewidują ponadto możliwość pozyskiwania środków finansowych na ich działalność w formie darowizn od osób fizycznych i prawnych. W przypadku miasta Gdańska środki przeznaczane przez darczyńców powinny mieć charakter darowizny celowej wpływającej na konto dochodów miasta, z przeznaczeniem na rzecz jednostki pomocniczej. Rady Osiedli mają natomiast obowiązek określenia przeznaczenia tej darowizny w formie uchwały.

Przydatne materiały:

  • Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
  • Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)