Problemy praktyczne

Gdyby NSA rzeczywiście dokonał solidnej wykładni systemowej przedmiotowego przepisu bardzo szybko zorientowałby się, że przyjęcie takiej interpretacji jest niemożliwe, gdyż w świetle innych przepisów prowadzi do całkowitego paraliżu samorządów, a to na pewno nie było celem ustawodawcy. Przy tak pojmowanym interesie prawnym wachlarz spraw, którymi rady zajmują się, a w których może zajść konieczność wyłączenia „niektórych” radnych jest tak szeroka, że procedura podjęcia większości uchwał powinna rozpoczynać się od sprawdzenia, którzy radni nie mogą brać udziału w głosowaniu.

Niewykluczone, że z głosowania nad niektórymi uchwałami wyłączeniu podlegaliby wszyscy radni. Przykładem, który nasuwa się po lekturze wyroku NSA stwierdzającym, że z uwagi na uregulowania zawarte w art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym  głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy dotyczy również interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym, będzie uchwała w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych.

Zatarcie granicy interesu prawnego może spowodować wyłączenie większości radnych z głosowania przy podejmowaniu wielu innych uchwał; w sprawie podziału gminy na obwody szkolne (radni, którzy mają dzieci w wieku szkolnym), podziału gminy i powiatu na okręgi wyborcze (radni kandydaci), w sprawie zagospodarowania przestrzennego (radni posiadający nieruchomości na obszarze objętym uchwalanym planem), itp. Wątpliwym staje się nawet czy radny powinien głosować nad uchwałą budżetową, jeżeli w planie inwestycji jest remont drogi, przy której mieszka. Dalej, czy radny może decydować o dopłatach do ceny wody jeżeli jest jej odbiorcą, o cenach biletów komunikacji miejskiej jeżeli z niej korzysta, itd.

Jeszcze większa skala „destrukcji” wystąpi w powiecie, gdzie organem wykonawczym jest kilkuosobowy zarząd składający się niejednokrotnie wyłącznie z radnych. Wykluczenie radnych, członków zarządu (maksymalnie 5) z licznych głosowań w małych powiatach spowoduje, że z jednej strony niewielka część radnych będzie w stanie blokować poczynania zarządu, z drugiej - zarząd mający poparcie tylko kilku radnych będzie nie do odwołania. Tak stworzony (wyinterpretowany) patologiczny mechanizm sparaliżuje dużą część samorządów.

Przykład, odwołanie starosty (a co za tym idzie zarządu, który zostaje odwoływany automatycznie ze starostą). W 19 osobowej radzie powiatu (pamiętajmy, że najmniejsze rady składają się nawet z 15 radnych) osiągnięcie większości 3/5 w głosowaniu nad odwołaniem starosty (czyt. zarządu powiatu) oznacza uzyskanie 12 głosów za odwołaniem. Przy wyłączeniu z głosowania członków zarządu będących radnymi, odwołanie starosty uniemożliwi tylko 3 radnych. Z drugiej strony absolutorium dla zarządu będzie mogło blokować 5 radnych, itd.

To tylko kilka przykładów, które przy solidnie przeprowadzonej wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 25a ustawy o samorządzie gminnym  powinny „odwieść” skład orzekający NSA od zaproponowanej w uzasadnieniu wyroku tezy.

Co dalej

Co przedmiotowe orzeczenie niesie samorządom? Otóż należy się spodziewać, że w na wskroś politycznych organach jakimi są rady gminne i powiatowe ze zdwojoną siłą wybuchną uśpione dotąd konflikty personalne. Wyrok NSA wyposaża bowiem w skuteczne narzędzie „opozycyjnych” radnych, pozostającym z reguły w mniejszości. Przypuszczalnie w bardzo wielu radach, przy ukonstytuowaniu się, osoby kandydujące na funkcję przewodniczącego, zgodnie z obowiązującą dotychczas doktryną nie wyłączały się z głosowania, a to oznacza, że legalność ich wyboru, zdaniem NSA, można podważyć (patrz przypadek Rady Gminy Fredropol), uruchamiając automatycznie spiralę unieważniania wszystkich czynności prawnych dokonanych przez organy gminy i powiatu.
Z zaistniałej sytuacji jest tylko jedno wyjście, uruchomienie błyskawicznej inicjatywy legislacyjnej w celu uregulowania w sposób racjonalny kwestii ograniczenia radnym prawa udziału w głosowaniach dotyczących ich interesu prawnego.

Ireneusz Krześnicki


Przydatne materiały:

 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/09



Pisaliśmy o tym również:

Wyrok demolka (cz. 1)


_________________________________________________________________________________________________________________________
Zachęcamy do zapoznania się z książką Mariana Zimmermanna pt. "Pojęcie administracji publicznej a "swobodne uznanie"". Publikacja przedstawia, w ujęciu historycznym i w ujęciu wizji państwa praworządnego, jedno z podstawowych pojęć prawa administracyjnego, jakim jest "swobodne uznanie".
Książka dostępna jest w ofercie internetowej księgarni profinfo.pl